К вопросу о признании гражданства Донецкой Народной Республики за отдельными категориями лиц Текст научной статьи по специальности «Право»

Гражданское право, арбитражный процесс

УДК 342.726(477.62)

Л.Ю. ОДЕГОВА, канд. юрид. наук, заведующая кафедрой конституционного и международного права юридического факультета, е-mail: [email protected]

ГОУ ВПО «Донецкий национальный университет», г. Донецк, ДНР

К ВОПРОСУ О ПРИЗНАНИИ ГРАЖДАНСТВА ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ ЗА ОТДЕЛЬНЫМИ КАТЕГОРИЯМИ ЛИЦ

Статья посвящена анализу законодательно закрепленных оснований для отказа в выдаче паспорта гражданина Донецкой Народной Республики и признании гражданства. На основе изучения положений проекта закона «О гражданстве Донецкой Народной Республики» и действующих нормативных актов сделан вывод о необоснованно широком перечне указанных оснований. С учетом позитивного зарубежного опыта и международно-правового регулирования обоснована необходимость признания гражданства ДНР за лицами, подвергающимися уголовному преследованию, осужденными и имеющими судимость, в случае, если они постоянно проживают на территории Республики на законных основаниях.

Ключевые слова: гражданство, признание, предоставление гражданства, паспорт, уголовное преследование, судимость.

Odegova L.Y. Revisiting the issue of recognizing the citizenship of the Donetsk People's Republic for certain categories of persons.

The article is devoted to the analysis of legally fixed grounds for refusing to issue a passport of a citizen of the Donetsk People's

Republic and the citizenship recognition. On the basis of studying the provisions of the draft law «On the Citizenship of the Donetsk People's Republic» and the existing normative acts, the author has drawn the following conclusion on an unreasonably broad list of such grounds. Taking into account positive foreign experience and international legal regulation, the necessity of recognizing the citizenship of the DPR for persons being subjected to criminal prosecution, convicted or having a criminal record, if they permanently legally reside on the territory of the Republic, has been justified.

Keywords: citizenship, recognition, granting citizenship, passport, criminal prosecution, conviction.

Провозглашение независимости Донецкой Народной Республики (далее -ДНР) актуализировало правовые вопросы о принадлежности к гражданству Республики лиц, проживающих на ее территории, а также о приобретении гражданства в связи с правопреемством государств. Декларация о суверенитете ДНР от 7.04.2014 г. закрепила положение, в соответствии с которым граждане всех национальностей ДНР составляют её народ,

© Л.Ю. Одегова, 2018

который является носителем суверенитета и источником государственной власти [1].

В Республике признаются и гарантируются права, свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам, а также нормам международного права и в соответствии с Конституцией ДНР (ст. 12 Конституции ДНР) [2].

Исследованием гражданства как части правового статуса и как государственно-правового явления в разное время занимались такие ученые, как С.А. Авакьян [3], И.В. Витрук [4], Ю.А. Дмитриев [5], Е.Н. Изотова [6], О.Е. Кутафин [7] и др. В то же время недостаточно разработанной остается проблема соотношения интересов личности и государства в случае признания гражданства за лицами, подвергающимися уголовному преследованию. Указанное, а также необходимость в справедливом и сбалансированном регулировании правоотношений, связанных с предоставлением гражданства ДНР, обуславливают актуальность темы исследования.

Целью статьи является обоснование с учетом международно-правового регулирования и зарубежного опыта необходимости признания гражданства ДНР за лицами, подвергающимися уголовному преследованию, осужденными и имеющими судимость, в случае, если они постоянно проживают на территории Республики.

Гражданство представляет собой устойчивую политико-правовую связь лица с государством, характеризующуюся наличием их взаимных прав и обязанностей [3, с. 38; 6, с. 21]. Как отмечает И.В. Витрук, гражданство является юридическим основанием (условием) пользования правовым статусом [4, с. 23]. По мнению О.Е Кутафина, признание гражданства - это констатация наличия гражданства у того или иного лица на момент

принятия соответствующего законодательного акта. При этом признание гражданства означает, что лицо приобретает право на принадлежность к гражданству независимо от его на то согласия, а тем более волеизъявления, направленного на признание за ним гражданства. Что же касается государства, то оно обязано признать всякое лицо своим гражданином, если такое признание соответствует определенным государством условиям [6, с. 255].

Право на гражданство относится к основополагающим правам человека и подразумевает под собой право каждого человека на признание, изменение и сохранение гражданства. Так, Всеобщая декларация прав человека закрепляет положения, согласно которым каждый человек имеет право на гражданство (ст. 15) [8]. В соответствии же со ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в вопросах, касающихся гражданства, следует учитывать, что законные интересы как государств, так и отдельных лиц, а также национальное законодательство о гражданстве должно основываться на принципах о праве каждого на гражданство и избегании случаев без гражданства [9]. Таким образом, и Конституция ДНР, и общепризнанные нормы международного права закрепляют за физическим лицом право на правовую связь с государством, на территории которого оно постоянно проживает, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Следует отметить, что на сегодняшний день законодательство ДНР о гражданстве находится на этапе формирования. Разработан проект закона «О гражданстве Донецкой Народной Республики» [10] (далее - Проект закона), регламентирующий принципы гражданства, основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства ДНР. К действующим нормативно-правовым актам,

регулирующим отношения в указанной сфере, относятся Конституция ДНР и Постановление Совета Министров ДНР «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Донецкой Народной Республики» от 12.02.2016 г. № 1-13 (далее - Положение) [11]. В разделе II Положения перечислены 14 категорий физических лиц, имеющих право на получение паспорта гражданина ДНР. Комплексный анализ указанных правовых норм позволяет прийти к выводу о том, что общим условием, дающим право на получение паспорта ДНР, является проживание на территории бывшей Донецкой области Украины на законных основаниях по состоянию на 7 апреля 2014 г. (исключение составляют лица, состоящие на военной или государственной службе ДНР, члены их семей и некоторые другие категории физических лиц). Указанные положения представляются оправданными и соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права.

В то же время государство вправе ограничивать круг лиц, с которыми оно устанавливает непрерывную и устойчивую связь, исходя из собственных интересов и необходимости обеспечения безопасности своих граждан. Как справедливо указывает Е.Н. Изотова, институт гражданства выполняет двоякую социально-юридическую функцию: с одной стороны, гражданство выступает как средство и способ защиты прав индивида, а с другой - как институт защиты прав и интересов государства. Равновесие между этими двумя аспектами функциональной характеристики гражданства является отражением адекватного соотношения интересов и прав личности и интересов общества и государства [7, с. 15]. Думается, что при решении вопроса о признании гражданства необходимо соблюдать баланс между интересами личности и государства (общества). Так, предоставление

гражданства лицу, участвовавшему в совершении террористических актов либо осуществлении экстремистской деятельности, может поставить под угрозу безопасность людей, проживающих на территории государства. Именно этим обусловлено наличие ограничений при предоставлении гражданства отдельным категориям лиц, закрепленное в законодательстве большинства государств, в том числе и ДНР.

Раздел IV Положения закрепляет основания для отклонения заявлений о выдаче паспорта гражданина ДНР. В соответствии с п.п. 4.1. Положения заявления о выдаче паспорта гражданина ДНР подлежат отклонению, если они поданы лицами, которые: 1) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя ДНР или иными действиями создают угрозу безопасности ДНР; 2) использовали при подаче заявления подложные документы или сообщили заведомо ложные сведения; 3) состоят на военной службе, на службе в органах безопасности или в правоохранительных органах Украины или иного иностранного государства, поддерживающего враждебную политику Украины в отношении ДНР; 4) состоят в партиях и других организациях, деятельность которых не совместима с конституционными принципами ДНР; 5) преследуются в уголовном порядке компетентными органами ДНР за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с законом, в том числе по уголовным делам, возбужденным на подконтрольной ДНР территории компетентными органами Украины при наличии производства по уголовному делу (до вынесения приговора суда или принятия решения по делу); 6) осуждены и отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с законом (до истечения срока наказания); 7) участвуют либо участвовали в совершении или

подготовке к совершению противоправных действий, содержащих хотя бы один из признаков экстремистской деятельности либо иных действий, создающих угрозу безопасности ДНР или граждан ДНР; 8) законодательством ДНР могут быть предусмотрены иные основания для отклонения заявления о выдаче паспорта гражданина ДНР.

Обращает на себя внимание тот факт, что наряду с лицами, выступающими за насильственное изменение основ конституционного строя республики, использующими подложные документы, состоящими на военной службе другого государства или осуществляющими экстремистскую деятельность, права на получение паспорта гражданина ДНР лишены лица, которые преследуются в уголовном порядке компетентными органами ДНР (п.п. 5 п. 4.1 Положения) и осужденные лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы (п.п. 6 п. 4.1 Положения). В данном случае с позицией законодателя трудно согласиться. Так, права на получение паспорта ДНР лишены как лица, отбывающие наказание в виде лишения свободы, так и те, в отношении которых лишь возбуждено уголовное дело (независимо от инкриминируемого деяния и результатов расследования). Думается, что в данном случае можно говорить о нарушении баланса интересов индивида и государства, поскольку сам факт уголовного преследования лишает лицо права на получение паспорта и установление политико-правовой связи с ДНР.

Отказ в предоставлении паспорта ДНР можно было бы считать оправданным в качестве временной меры, обусловленной практической сложностью выдачи паспорта лицам, отбывающим наказание в местах лишения свободы. Однако анализ норм проекта закона «О гражданстве Донецкой Народной Республики» позволяет прийти к выводу о том, что непризнание

гражданства за лицами, преследуемыми в уголовном порядке, является последовательной позицией законодателя. Более того, по сравнению с Положением, Проект закона расширяет перечень лиц, которым не может быть предоставлено гражданство ДНР. Так, в соответствии с п. «д» ст. 16 Проекта отклоняются заявления о приёме в гражданство ДНР, поданные лицами, которые имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленных преступлений на территории ДНР или за её пределами. С таким подходом законодателя трудно согласиться, поскольку он приводит к нарушению права лица на признание его гражданства в случае, если в отношении него осуществляется (осуществлялось) уголовное преследование.

Во-первых, указанные нормы законопроекта не соответствуют нормам международного права (п. 2 ст. 18 Европейской конвенции о гражданстве и Разделу 4 «Отделение части или частей территории» Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств» № 55/153 от 12 декабря 2000 г.), поскольку создают условия для приобретения указанными категориями лиц статуса апатридов. Так, согласно п. 2 ст. 18 Европейской конвенции о гражданстве, при принятии решений относительно предоставления гражданства в случаях правопреемства государств каждое государство-участник учитывает наличие истинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством, его обычное место проживания в момент правопреемства государств, его волю и территориальное происхождение. Аналогичные положения закреплены в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН «Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств» № 55/153 от 12 декабря 2000 г. [12]. Данный акт исходит из

презумпции гражданства, означающей, что любое лицо, имеющее свое обычное место жительства на территории, затрагиваемой правопреемством государств, считается приобретшим гражданство государства-преемника с момента такого правопреемства (ст. 5). Таким образом, наличие подлинной и реальной связи лица с государством, его воля и территориальное происхождение должны учитываться при предоставлении лицу гражданства независимо от наличия у него судимости или факта уголовного преследования.

Во-вторых, в соответствии с ч. 2 ст. 48 Конституции ДНР, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Думается, что правовая неопределенность, возникающая в случае отказа в предоставлении гражданства лицам, преследуемым в уголовном порядке, не может способствовать защите конституционного строя Республики.

В-третьих, отсутствие объективной и актуальной информации о ходе расследования ряда уголовных дел, возбужденных на территории бывшей Донецкой области до провозглашения независимости ДНР, приводит к невозможности точного установления круга лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование. Данная ситуация обусловлена отсутствием полной и исчерпывающей информации о ходе уголовных дел, возбужденных до провозглашения независимости ДНР, в связи с вывозом архивных материалов на территорию Украины. В качестве иллюстрации указанной проблемы можно привести следующий пример. Лицу было отказано в выдаче паспорта ДНР в связи с тем, что согласно

справке о наличии судимости или факта уголовного преследования из Информационного центра МВД ДНР в отношении него имеется информация о том, что он «привлекался Пролетарским РО Донецкого ГУ УМВД Украины в Донецкой области за совершение преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 185 УК Украины. Информация о рассмотрении уголовного дела № (...) не поступала». В ответе на запрос в Пролетарский районный отдел Донецкого ГУ МВД ДНР указано, что «согласно учетным материалам Пролетарского РО ДГУ МВД ДНР информации о движении по уголовному делу № (...) нет. Данные о привлечении лица в качестве обвиняемого по данному уголовному делу отсутствуют». Так, в этом случае уголовное дело в отношении лица было прекращено, однако данные об этом в информационный центр не поступили. Возникшая правовая неопределенность послужила причиной отказа в выдаче паспорта лицу, постоянно проживающему на территории ДНР, в отношении которого не осуществляется уголовное преследование [13]. Таким образом, лицо, чья невиновность в совершении преступления была установлена, бессрочно лишилось права на признание его гражданином

ДНР.

В связи с изложенным интерес представляет опыт Российской Федерации (далее - РФ) в сфере законодательного регулирования оснований для отказа в признании гражданства. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 16 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» заявления о признании гражданами РФ отклоняются, если они поданы лицами, которые:

а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя РФ или создают угрозу безопасности РФ;

б) участвовали в вооруженных конфликтах либо совершении террористических актов; в) участвовали в совершении или в

подготовке к совершению действий, содержащих хотя бы один из признаков экстремистской деятельности [14]. Следует обратить внимание на то, что для признания лица гражданином РФ достаточно отсутствия указанных выше трех оснований для отклонения заявления, тогда как для предоставления гражданства предусмотрены более жесткие требования. Данный подход представляется обоснованным и справедливым, поскольку предоставление или принятие в гражданство осуществляется в отношении лиц, не имеющих связи с данным государством (иностранные граждане, апатриды). Тогда как признание гражданства представляет собой волевой акт государства, которым лишь юридически закрепляется существующее положение, а именно фактическая политико-правовая связь лица, проживающего на определенной территории, с государством [5, с. 98]. Признание гражданства применяется в случае, если лицо постоянно проживает на соответствующей территории. Примером может служить признание гражданства РФ за лицами, проживающими на территории Республики Крым в соответствии с Федеральным конституционным законом «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» от 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ (ред. от 28.12.2017 г.). В ст. 4 данного закона закреплено, что со дня принятия в РФ Республики Крым граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами РФ, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей

иное гражданство либо остаться лицами без гражданства [15]. Таким образом, законодатель РФ занял последовательную позицию в отношении признания гражданства за всеми лицами, проживающими на территории Республики Крым, за исключением тех, кто не желает его приобретать, и тех, кто представляет реальную угрозу общественной безопасности (лица, осужденные за терроризм, экстремизм, призывающие к свержению конституционного строя). Что касается лиц, в отношении которых осуществляется уголовное преследование, имеющих судимость или отбывающих наказание, то за ними признается гражданство РФ в общем порядке. Данный подход представляется не только оправданным, но и единственно возможным с точки зрения соблюдения прав человека и требований международно-правовых актов.

В свете изложенного интерес представляет позиция Конституционного Суда РФ, отраженная в Постановлении от 19 марта 2014 г. № 6-П. Так, суд пришел к выводу, что закон «гарантирует приобретение, при желании, гражданства РФ без необходимости предпринимать для этого какие-либо действия. Именно постоянное проживание лица на территории РФ как юридическое состояние является условием реализации им конституционных прав и свобод, включая право на приобретение гражданства» [16]. Следует обратить внимание на то, что законодатель РФ не делает исключений для лиц, имеющих судимость, отбывающих наказание или преследуемых в уголовном порядке, что полностью соответствует нормам международного права. Думается, что применение подобной взвешенной и обоснованной позиции целесообразно и при разработке законодательства ДНР о гражданстве. Так, представляется необходимым применение различных критериев для лиц, подающих заявление о признании

гражданства и тех, кто ходатайствует о его предоставлении. При этом при решении вопроса о признании гражданства ДНР целесообразно исходить из факта постоянного проживания лица на территории республики и наличия у него фактической политико-правовой связи с ней. С целью реализации указанного предлагается исключить из перечня оснований для отклонения заявлений о выдаче паспорта гражданина ДНР п.п. 5,6 пункта 4.1 Раздела IV Положения, а именно, преследование лица в уголовном порядке и отбывание наказания в виде лишения свободы. Аналогичные положения предлагается закрепить и в проекте закона «О гражданстве Донецкой Народной Республики». Так, целесообразным представляется дополнить ст. 16 проекта частью 2 следующего содержания: «Заявления о признании гражданами Донецкой Народной Республики отклоняются по основаниям, предусмотренным пунктами «а», «б» и «в» части первой настоящей статьи». Нормативное закрепление предложенного позволит избежать случаев необоснованного отказа в признании гражданства ДНР, а также будет способствовать соблюдению баланса интересов личности и государства.

Список использованной литературы

1. Декларация о суверенитете Донецкой Народной Республики, принята Съездом представителей административно-территориальных образований Донецкой области 7.04.2014 г. / Официальный сайт Народного Совета Донецкой Народной Республики [Электронный ресурс]. - URL: https://dnrsovet.su/zakono datelnaya-deyatelnost/memorandumy/

2. Конституция Донецкой Народной Республики, принята Народным Советом Донецкой Народной Республики 14.05.2014 г. Официальный сайт

Народного Совета Донецкой Народной Республики [Электронный ресурс]. -URL: https://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-deyatelnost/konstitutsiya/

3. Авакьян, С.А. Российское гражданство: опыт и проблемы / С.А. Авакьян // Законодательство. - 1997. - № 5. -С.38-43.

4. Витрук, Н.В. Гражданство как правовая связь личности с государством / Н.В. Витрук // Проблемы государства и права. - М. - 1976. - С. 22-24.

5. Дмитриев, Ю.А. Комментарий к Федеральному закону «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) / Ю.А. Дмитриев, Е.Ю. Моисеева. - М.: Деловой двор, 2014. - 240 с.

6. Кутафин, О.Е. Российское гражданство: монография / О.Е. Кутафин. -М.: Проспект, 2014. - 587 с.

7. Изотова, Е.Н. Институт гражданства Российской Федерации: особенности становления, правовое регулирование: ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 / Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право / Е.Н. Изотова; Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации. - М., 2015. - 22 с.

8. Всеобщая декларация прав человека, принята резолюцией Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций 10.12.1948 г. / Веб-сайт Организации Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - URL: https:/ http://www.un.org/ ru/universal-declaration-human-rights/

9. Европейская конвенция о гражданстве, принята Советом Европы 6.11.1997 г. / Веб-сайт Совета Европы [Электронный ресурс]. - URL: https:// www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/166

10. О гражданстве Донецкой Народной Республики: проект закона, внесен в Народный Совет Донецкой Народной

Республики [Электронный ресурс]. -URL: https://dnrsovet.su/wp-

content/uploads/20

15/07/133 -Gl-O-grazhdanstve-DNR.doc

11. Об утверждении Положения о паспорте гражданина Донецкой Народной Республики: Постановление № 1-13, принято Советом Министров Донецкой Народной Республики 12.02.2016 г. [Электронный ресурс]. - URL: http:// doc.dnronlme.m/wpcontent/uploads/2016/0 5ZPostanov_N1_13_12022016_change.pdf

12. Гражданство физических лиц в связи с правопреемством государств: Резолюция № 55/153, принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 12.12.2000 г. /Веб-сайт Организации Объединенных Наций [Электронный ресурс]. - URL: http://www.un.org/ru/docu ments/decl_conv/conventions/nationality.sht ml

13. Решение Буденновского межрайонного суда Донецкой Народной Республики от 10.11.2016 г. по делу № 2о/013/41/2016 / лич. арх. автора.

14. Российская Федерация. Законы. О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31.05. 2002 г. № 62-ФЗ (с изм. и доп.) [Электронный

ресурс]. - URL: Правовая система «Кон-сультантПлюс»: ttp://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_36927/

15. Российская Федерация. Законы. О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя: Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 г. № 6-ФКЗ (ред. от 28.12.2017 г.) [Электронный ресурс]. -URL: Правовая система «Консультант Плюс»: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_160618//

16. По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2014 г. № 6-П [Электронный ресурс]. - URL: Информационно-правовой портал «Гарант.ру»: http://www.garant.ru/hotlawfederal/531935/ //

Статья поступила в редакцию 04.10.18