CC BY
118
К ВОПРОСУ О ПРИРОДЕ ВЛАСТИ В ГОСУДАРСТВЕ
С.В. Попов
Popov S.V. To the problem of the nature of power in the state. The different points of view of the scientists on the organization of political power are investigated alongside with the influence of the state authority on the economical life. The using of the term “power” is grounded. The classification of the state power and forms of legitimacy is represented.
Развитие основного направления экономической науки тесно взаимосвязано с трансформацией представлений о роли, которую должна играть государственная власть в экономической жизни: «Эволюция экономической теории, смена доминирующих концепций поразительным образом совпадают с изменением представлений об экономических функциях государства. Становление политической экономии как нормативной науки предопределило столь же нормативный характер экономических взглядов на государство» [1].
В «Левиафане» Гоббса создание государства оправдывается именно интересами индивидов, вступающих в социальное взаимодействие, то есть выгодой подчинения государственной власти, которая прекращает «войну всех против всех»: «Конечной причиной, целью или намерением людей (которые от природы любят свободу и господство над другими) при наложении на себя уз (которыми они связаны, как мы видим, живя в государстве) является забота о самосохранении и при этом о более благоприятной жизни. Иными словами, пока люди живут без общей власти, держащей всех их в страхе, они находятся в том состоянии, которое называется войной, и именно в состоянии войны всех против всех» [2].
Гоббс полагает, что государство обладает способностью поддерживать гражданский мир лишь в том случае, когда его власть неограниченна: «...общая власть... может быть воздвигнута только одним путем, а именно путем сосредоточения всей власти и силы в одном человеке или в собрании людей, которое большинством голосов могло бы свести все воли граждан в единую волю» [2].
Иначе проблему организации политической власти решает Дж. Локк, в теории которого индивидуализм сочетается с требовани-
ем свободы индивида, а собственно экономические мотивы, то есть мотивы защиты собственности, приобретают важнейшее значение - недаром именно в учении Локка видит свои истоки современная теория общественного выбора. В отличие от Гоббса, для которого преобладающей является аффективная мотивация, Локк полагает, что поведение индивида как правило рационально. Естественное состояние для Локка - это состояние полной свободы и равенства, нарушаемое состоянием войны, то есть состоянием вражды и разрушения, когда не существует никакой внешней власти, своего рода арбитра, к которому можно было бы обратиться для разрешения конфликтов.
Стремление человека «жить согласно разуму», мирно и безопасно пользуясь собственностью, заставляет его отказаться от части своей естественной свободы и власти, передав ее обществу. Но это не означает полного отказа индивида от своей свободы - «свобода от абсолютной, деспотической власти настолько необходима для сохранения человека и настолько тесно с этим связана, что он не может расстаться с ней, не поплатившись за это своей безопасностью и жизнью» [3]. Полномочия власти ограничиваются переданными ей функциями, а член общества сохраняет свободу, которая «заключается в том, что он не подчиняется никакой другой законодательной власти, кроме той, которая установлена по согласию в государстве, и не находится в подчинении чьей-либо воли и не ограничен каким-либо законом, за исключением тех, которые будут установлены этим законодательным органом в соответствии с оказанным ему доверием» [3].
Исследуя влияние государственной власти на экономическую жизнь, Дж.С. Милль выделяет те сферы, в которых это вмешательство вредно (протекционизм, законы
против ростовщичества, регулирование цен и т. д.) и выступает за ограничение функций правительства, поскольку: «Каждая дополнительная функция, принимаемая на себя правительством, является новой нагрузкой на орган, уже и без того чрезмерно обремененной обязанностями» [4]. Кроме того, Милль не только вплотную подошел к пониманию «провалов» рынка, но и детально проанализировал «несостоятельность» государства, неэффективность его деятельности. Данный факт имеет особое значение, поскольку именно понятие «фиаско государства» служит основой и отправной точкой анализа государственной власти и ее границ в современной экономической теории.
Утилитаристские представления о политических институтах, организации государства и демократии, долгое время господствовавшие в общественных науках и оказавшие значительное воздействие на экономическую теорию, послужили позднее объектом острой критики Й. Шумпетера (в его работе «Капитализм, социализм и демократия»), которая, в свою очередь, сыграла определяющую роль для разработки экономической теории государства. Осуществив глубокий анализ недостатков данного аспекта утилитаризма, Шумпетер, развив некоторые аспекты теории плебисцитарной демократии М. Вебера, одним из первых предложил собственно экономическую интерпретацию демократического процесса, трактуя его как «такое институциональное устройство для принятия политических решений, в котором индивиды приобретают власть принимать решения путем конкурентной борьбы за голоса избирателей» [5]. В дальнейшем экономическая концепция политики Шумпетера стимулировала развитие теории в этом направлении.
Хотя применение термина «власть» к отношениям во многих коллективах вызывает возражения (часто справедливые), все же в самом широком смысле слова власть связана с существованием какого-то коллектива людей. Конечно, можно властвовать над самим собой, сдерживая гнев или раздражение, но обычно, говоря о власти, имеют в виду отношения в группе людей.
Власть - это способность и возможность осуществлять свою волю даже вопреки сопротивлению объекта властвования. Такие отношения проходят через сознание людей.
Поэтому термин «власть» в научном смысле этого слова неприменим там, где нет объекта, обладающего сознанием и волей, например, к отношениям дрессировщика и зверя, к порядкам, существующим в колониях пчел и муравьев, в стаде животных, где действуют инстинкты и рефлексы.
Власть имманентно (внутренне) присуща человеческому коллективу, причем под коллективом следует понимать особый род объединения. Толпа людей, бегущих в панике, где каждый руководствуется чувством самосохранения, или очередь в магазине - не коллектив. Коллектив возникает там, где есть какие-то, пусть минимальные, общие интересы. Власть, в конечном счете, возникает на базе этих интересов, из необходимости управлять общими делами. Такие интересы должны соответствовать общечеловеческим ценностям, быть законными. Преступная группировка во главе с «авторитетом» - не коллектив.
Коллективы различны по своей природе, неодинаковы и властные отношения и власть, возникающие в них.
Власть, существующая в публичных территориальных коллективах, - это публичная власть, а управление в них - публичное управление. В России оно осуществляется как государственное управление РФ, управление со стороны субъекта РФ (в пределах его предметов ведения) и муниципальное управление (по вопросам местного значения). Территориальных автономных единиц в России нет.
По месту жительства, разумеется, могут возникать и другие, самые разные группировки людей (соседи, жители одного подъезда дома, улицы, хутора и т. д.), но они не являются публичными коллективами. В таких группировках могут быть и на практике почти всегда бывают авторитетные лица, лидеры, но публичной власти, публичного управления в них нет. Такая власть и управление присущи только территориальным публичным коллективам, о которых сказано выше.
Публичная власть - это особое явление, состояние и отношение. Как явление она отличается от влияния или воздействия. Как состояние публичная власть, призванная выражать и защищать общие интересы территориального публичного коллектива, обладает возможностью и способностью публично-
го (а не иного) принуждения. Этой возможностью ее органы в конечном счете наделены коллективом. Возможность применения принуждения (предполагается, что в общих, общественных интересах) проистекает из воли коллектива (он избирает решающие органы властвования). Как отношение, публичная власть характеризуется не родственными связями (семья, род, племя), не зависимостями производственного характера (бригада, артель), а общественными, социальными отношениями, возникающими на базе общественных интересов в связи с потребностями жизнеобеспечения коллектива людей.
Публичная власть в государстве и муниципальных образованиях обладает общими характеристиками, но волевые качества, формы принуждения, характер общественных отношений государственной власти и муниципальной публичной власти неодинаковы. Муниципальная власть, ее органы не имеют таких полномочий, которыми обладают государственная власть и ее органы. Только органы государственной власти решают международные вопросы, организуют оборону страны, связь, железнодорожное и авиационное сообщение и т. д., только государственная власть может применять наиболее суровые формы принуждения (тюремное заключение и др.). Возможности и ресурсы государственной власти выходят далеко за пределы возможностей и ресурсов муниципальной публичной власти.
В человеческих коллективах существуют различные виды власти.
В частности, различают власть личную, или персональную (например, в семье), и социальную.
Социальная власть может быть корпоративной (в том числе в общественном объединении, например, в партии) и публичной (в территориальных публичных коллективах, прежде всего, в обществе той или иной страны).
Социальная публичная власть в обществе - это власть народа, власть его большинства, доминирующего в обществе класса, в некоторых условиях - власть номенклатуры. Она имеет политический характер и свое концентрированное выражение находит в государственной власти, которая, как производная, тоже является политической, но приобретает известную самостоятельность и, как особое явление, отличается от политической
власти народа или класса. Такие отличия выражаются в следующем.
Так, всякая государственная власть является политической, но не всякая политическая власть - государственная. Она становится государственной с образованием соответствующих государств.
Политическая власть - это имманентная принадлежность народа (народный суверенитет), его большинства, класса, социального слоя, социально-политической группировки, которые действуют (особенно во время революции) от имени народа.
Государственная власть - принадлежность государства, от его имени ее осуществляют государственные органы и должностные лица.
Государственная власть обладает юридически и почти всегда фактически (кроме революционных событий) верховенством в обществе. Выше ее только власть народа -источник государственной власти. Государственная власть суверенна и универсальна -регулирует все сферы жизни общества, которые целесообразно регулировать, таким образом и которые поддаются регулированию. Остальные разновидности власти в обществе имеют частный и подчиненный характер.
Негосударственная политическая власть и государственная политическая власть имеют разные формы и механизмы осуществления. Политическая власть народа, его политическая воля проявляются, например, при осуществлении различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум и др.), при массовых выступлениях народа, его отдельных слоев, которые заставляют государственные органы изменять законы и свою политику. Государственная власть формализована, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды и др.).
Таким образом, государственная власть -продолжение и высшее проявление политической воли и власти (суверенитета) народа (иной крупной социальной общности в особых условиях). Это суверенная, верховная и универсальная власть, имманентно присущая современному обществу, являющаяся его необходимой функцией, осуществляемой специализированным государственным аппаратом. Она использует в качестве своих важнейших инструментов правовое регули-
рование, включая возможность легального и легитимного принуждения.
Существует множество классификаций государственной власти с точки зрения ее характера, пределов действия, задач и методов осуществления и т. д.
• По социальному характеру различают власть народа и власть определенного социального класса, слоя (например, диктатура пролетариата в прежних государствах тоталитарного социализма).
• С точки зрения территориальных пределов действия различаются федеральная государственная власть и государственная (государствоподобная) власть каждого субъекта Федерации.
• В зависимости от методов осуществления выделяют демократическую и недемократическую (авторитарную, тоталитарную и др.) государственную власть. Демократическая государственная власть выражает интересы большинства населения и осуществляется в соответствии с принципами политического многообразия, многопартийности, разделения властей, уважения прав человека, признания местного самоуправления, правового государства и др. Авторитарную государственную власть обычно связывают с нарушением прав человека, применением насилия, с господствующим положением исполнительной власти, когда парламент и суды играют второстепенную роль.
Органы государственной власти, издавая нормативные акты или принимая решения (суды и др.), легализуют (от лат. lex - закон), т. е. делают законными или, напротив, нелегальными, те или иные отношения в обществе, допуская или запрещая их. В свою очередь, сама государственная власть тоже нуждается в легализации (узаконении).
Легализация государственной власти -это юридическое провозглашение и закрепление правомерности ее возникновения (установления), организации и деятельности.
Во-первых, законным должно быть ее происхождение. Узурпация, захват государственной власти, ее присвоение незаконны.
Во-вторых, законной должна быть организация власти. В современном государстве она должна быть установлена конституцией, другими законами и не может осуществляться без непосредственного участия народа
(выборов, референдума и др.), без представительных органов, парламентов и т. д.
В-третьих, законной должна быть сфера полномочий государственной власти, круг отношений, который государственная власть вправе и может регулировать. Ее вмешательство, как говорилось, не безгранично, она не вправе ограничивать частную жизнь граждан. Наконец, законными должны быть формы и методы осуществления власти, деятельности государственной власти. Они должны основываться на применении норм права с учетом общечеловеческих ценностей.
В обычных условиях легализация государственной власти осуществляется, прежде всего, конституциями, принятыми демократическим путем (на референдуме, учредительным (конституционным) собранием и др.).
Легализация органов государственной власти, порядка их создания, деятельности осуществляются также иными правовыми актами: законами (например, законы о выборах Государственной Думы и Президента РФ), указами Президента (например, указами Президента РФ утверждены Положения о подчиненных ему Министерстве внутренних дел, Министерстве юстиции и т. д.), постановлениями Правительства (оно утверждает положения о подчиненных ему министерствах и ведомствах и др.), постановлениями органов конституционного контроля.
Легализация государственной власти, обоснование властных полномочий, права управлять государством коренится в юридических актах и может, следовательно, при определенных условиях являться только внешней легализацией, юридически закрепляющей антинародную, антидемократическую, даже террористическую государственную власть. Таковы были правовые акты гитлеровской Германии, провозглашавшие безраздельную власть фюрера, Конституция и законы ЮАР, установившие в 30-х - начале 90-х гг. прошлого века режим апартеида и лишавшие 5/6 населения страны гражданских прав.
Поэтому, определяя легальность или нелегальность государственной власти, необходимо учитывать не только внешние признаки (например, принятие конституции референдумом), но и то, насколько правовые акты, легализующие государственную власть, ее органы, соответствуют общечело-
веческим ценностям и принципам права, в том числе международного. Ведь путем референдума в обстановке насилия и угроз, обмана избирателей принимались и реакционные конституции (например, в Греции в 60-х гг. XX в. при режиме «черных полковников»; Гитлер в фашистской Германии использовал референдум).
Нарушение правовых норм, устанавливающих легализацию государственной власти, ее органов, форм и методов их деятельности (например, узурпация власти, незаконное присвоение полномочий) предполагает юридическую ответственность государственных органов и должностных лиц - политическую (отставка правительства, импичмент президента), уголовную (предание суду за незаконное использование государственной власти при исполнении служебных обязанностей), гражданскую (возмещение ущерба, причиненного государству, юридическим и физическим лицам при незаконном использовании государственной власти). Посягательства на государственную власть со стороны граждан, их объединений также влекут ответственность.
Термин «легитимация» происходит от того же латинского слова, что и «легализация», но первому из них придается иное истолкование. Это тоже узаконение, но не только правовое, нередко не имеющее отношения к праву, наконец, иногда противоречащее правовым нормам.
Легитимность - это состояние не юридическое, а фактическое, не обязательно формальное, а чаще - неформальное. Легитимация государственной власти - это процессы и явления, посредством которых она приобретает свойство легитимности, выражающие правильность, оправданность, справедливость, правовую и моральную законность, соответствие ее общечеловеческим ценностям, соответствие этой власти, ее деятельности определенным психическим установкам, ожиданиям общества, людей.
Легитимная государственная власть -это власть, соответствующая представлениям народа данной страны о должной государственной власти. Такие представления связаны, прежде всего, не с юридическими нормами, а с материальными, политическими, духовными условиями общественной жизни, с личными запросами каждого человека. В основе
легитимации лежит вера людей в то, что их блага (материальные и духовные) зависят от сохранения и поддержания такого порядка в обществе, который они считают справедливым, их убеждение в том, что такой порядок выражает их интересы.
Следствием легитимности является авторитет государственной власти у населения, признание права управлять и согласие подчиняться. Легитимность повышает эффективность государственной власти.
Легитимация государственной власти находит свое выражение в ее поддержке населением, об этом могут свидетельствовать результаты голосования на выборах президента, парламента, итоги референдума, массовые демонстрации в поддержку правительства, которому, например, угрожают силы реакции, выступления в защиту государственной власти при попытках переворота, одобрение проектов решений, предлагаемых органами государственной власти на общегосударственных или местных обсуждениях.
Существует несколько форм легитимации государственной власти. Принято различать: традиционную, харизматическую, рациональную.
Традиционная легитимация связана с обычаями, иногда с особой ролью религии, с личной, племенной, сословной зависимостью. Наиболее ярким свидетельством этого является легитимация полуфеодально -теократической государственной власти в некоторых мусульманских странах Востока.
Харизматическая легитимация (харизма -от греч. charisma - божественный дар, божественная милость) обусловлена особыми качествами выдающихся личностей.
К числу таких качеств могут относиться природные способности, пророческий дар, сила духа и т. д. Этому способствует также создаваемый культ личности вокруг «вождя».
Рациональная легитимация основана на разуме: население поддерживает или отвергает государственную власть, руководствуясь собственной оценкой этой власти. Основой рациональной легитимации являются не популистские лозунги и обещания (хотя и они могут дать кратковременный эффект), а практическая деятельность государственной власти, работа органов государства на благо населения, открытый и честный диалог власти с населением, умение признать свои
ошибки, изменить, хотя бы частично, свою деятельность под влиянием доводов своих оппонентов.
Иногда называют другие формы легитимации государственной власти - ксениче-скую (навязывание населению путем постоянного повторения, особенно в средствах массовой информации, образов правительства, руководителей государства как умелых и способных), стереотипическую (опора на чувства, коренящиеся в подсознании) и др.
Законодательство допускает сопротивление народа нелегальной (узурпированной) и нелегитимной (действующей вопреки народу) государственной власти. Соответствующие положения были сформулированы еще некоторыми писателями Средневековья (Ф. Аквинский), затем - в Декларации независимости США 1776 г. (речь шла об угнетательской власти британского монарха), во французской Декларации прав человека и гражданина 1789 г., ныне - в конституциях некоторых африканских государств после свержения диктаторских режимов (допускаются мирные способы сопротивления).
В государстве не может быть несколько «государственных властей», принципиально различных по своему характеру (сказанное относится и к федеративным государствам, где существует однотипная власть федерации и ее субъектов). Государственная власть должна быть единой по своему существу.
Единство государственной власти имеет три составляющих.
Во-первых, это социальное единство. Государственная власть, даже складывающаяся на основе социально противоречивых сил (это бывает), не может являться социально разнородной по своему характеру, ей необходима социальная определенность. Иначе она не сможет выполнять задачи по государственному руководству обществом (независимо от того, как эти задачи понимаются).
Во-вторых, это единство целей и направлений деятельности государственной власти, всех ее органов и должностных лиц, что обусловлено необходимостью согласованного управления обществом. Разные государственные органы не могут ставить и решать принципиально разные задачи, не согласующиеся с общей линией правительства, руководства государством. Иначе это приведет к потере управляемости обществом.
В-третьих, это определенное (но не тоталитарное) структурное единство. Органы государственной власти, методы ее деятельности образуют систему. Эта система строится, прежде всего, на основе единства целей общности принципов, единства организации, а с другой стороны, - разделения ветвей государственной власти.
Существуют три традиционных ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная.
С течением времени в конституциях и научных исследованиях стали упоминаться другие ветви государственной власти (избирательная, контрольная, гражданская (с особыми органами типа морального комитета республики), власти прессы, церковной власти, трибутарной - власти политической оппозиции в парламенте и др.). Некоторые из этих названий заслуживают внимания, в других смешиваются разные явления: власть как таковая, общественная власть, публичная власть и особая форма последней - государственная власть.
В современных условиях доктрина разделения властей дополнена новыми положениями: 1) о балансе властей, системе их взаимных противовесов, уравновешивании; 2) о необходимости взаимодействия властей, что предполагает их единство по принципиальным вопросам, но не исключает различий в методах достижения общих целей; 3) о субсидиарности властей, когда реализация полномочий власти передается на тот уровень, где они могут осуществляться наиболее эффективно и с согласия или по уполномочию одной ветви власти; органы другой ветви своими действиями могут дополнять осуществление функций первой. Субсидиарность возможна, если этому не препятствуют конституционные положения и не возражает та ветвь власти, которой оказывается содействие, помощь; 4) о пропорциональности действий органов всех ветвей государственной власти, а также власти федерации (других объединений) в отношении входящих в нее образований: меры, принимаемые ими,
должны быть пропорциональными, соответствующими ситуации. Последние два положения закреплены в Конституции Европейского союза.
Современный опыт показал, что концепции единства и разделения властей в их со-
ответствующей трактовке не противоречат друг другу, не исключают друг друга, являются взаимодополняющими. Некоторые новые конституции содержат положения, сформулированные с учетом современных представлений о совместимости единства и разделения властей, в том числе о том, что государственная власть едина, осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную при взаимодействии их между собой и с использованием системы издержек и противовесов.
1. Воробьев А. С. Эффективность государства и реструктуризация управления государственной собственностью // www.aspe.spb.ru.
2. Гоббс Т. Левиафан. М., 2001. С. 98.
3. Локк Дж. Второй трактат о правлении. М., 1988. С. 101.
4. Милль Дж.С. Основы политической экономии: в 3 т. М., 1981. Т. 3. С. 154.
5. Шумпетер Й.А. Капитализм, социализм и демократия. М., 1995. С. 206.
Поступила в редакцию 17.03.2006 г.
ЭВОЛЮЦИЯ МОДЕЛЕЙ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ: СТРАНОВОЙ АНАЛИЗ
В.М. Юрьев, Л.В. Московцева
Yuryev V.M., Moskovzeva L.V. Evolution of the models of the municipal management: inter-countries analysis. The analysis of the existing territorial autonomous establishments of the political or administrative character of different countries is conducted. The definition of the public authority is formulated. The genesis of the continental model of the municipal management is investigated.
Наиболее крупный территориальный коллектив (если отвлечься от международного сообщества) - это государственно-организованное общество в той или иной стране. В нем решаются вопросы, жизненно важные для людей, существует государственное управление, для чего создаются особые органы (парламент, правительство и т. д.).
Менее крупный территориальный публичный коллектив (не по численности населения, она может быть иногда больше, чем в малой стране, а по важности решаемых в нем задач) - объединение населения в рамках субъекта федерации (штаты в США, земли в Германии, различные субъекты Российской Федерации - республики в составе России, края, области и т. д.). У такого коллектива есть «своя» доля власти, которую по вопросам, установленным в конституциях, законах, осуществляют его органы (законодательное собрание, губернатор и др.).
Во многих странах существуют территориальные автономные образования политического (законодательного) или административного характера. Таковы Шотландия,
имеющая с 2000 г. свой парламент, Уэльс и Северная Ирландия в Великобритании, Автономная Республика Крым в Украине, Аландские острова в Финляндии, Сицилия и другие автономные области в Италии.
В Китае существует более 150 автономных образований (автономные районы, автономные округа, автономные уезды) со своими «органами самоуправления». Автономные образования осуществляют «свою» власть проживающего в них населения (по вопросам и в пределах, установленных законами государства), в автономиях политического характера издаются собственные законы.
Почти во всех странах (кроме, например, Султаната Оман или Королевства Бутан) существуют муниципальные образования -объединения людей по месту жительства. У них тоже есть общие интересы, относящиеся к жизнеобеспечению (электро-, водо-, газоснабжение и т. д.). Их органы (муниципальный совет, мэр и др.) вправе принимать обязательные решения по вопросам местного значения (перечень таких вопросов установлен законами государства).
