CC BY
47
А.В. ПАЛЬКЕВИЧ,
начальник факультета подготовки руководителей территориальных органов МВД России (Академия управления МВД России)
A.V. PALKEVICH, head of the Executive Training Department of the local offices of the Interior Ministry of Russia (the Academy of management of the interior ministry of Russia)
О u О X
И
о
u
О ^
о <
о
<
X
^
ta
s
a H
122
УДК 342.7
К вопросу о принудительном прекращении права собственности в условиях вооруженного конфликта не международного характера
Forced termination of the right of ownership in the case of an armed conflict not of an international character
В статье рассматриваются различные вопросы принудительного прекращения права собственности в условиях вооруженного конфликта не международного характера с учетом исторического опыта и современных реалий.
Право собственности, институт реквизиции, имущество, частная собственность.
The article discusses various issues of forced termination of the right of ownership in the case of an armed conflict not of an international character, taking into account historical experience and contemporary reality.
Right of ownership, requisitioning institution, property, private property.
После длительного периода централизации экономики в СССР, когда основным хозяйствующим субъектом являлось государство, Россия встала на путь построения рыночных отношений. В законодательстве появилась определение частной формы собственности, в гражданский оборот стали широко вовлекаться земли, здания, сооружения и другие объекты недвижимости. Институт частной собственности в правовой системе России находится на стадии формирования и требует тщательного правового регулирования. К сожалению, он нередко вызывает в сознании граждан неприятие и настороженное отношение.
Законодателями ведется активная работа по совершенствованию нормативной правовой базы в данной сфере. В Послании Федеральному Собранию в 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин утверждает, что «...лучший способ сделать бизнес патриотичным — обеспечить эффективные гарантии защиты собственности и выполнения договоров, сделать привлекательной российскую юрисдикцию.» [20]. В этой связи одними из наиболее слабых мест
гражданского права являются нормы реквизиции и национализации, посредством которых государство реализует принудительное прекращение права собственности различных категорий собственников, которые могли бы способствовать гуманному разрешению возникающих проблем в сложных периодах развития общества.
В п. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации закреплено, что «. никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.» [1]. Существующие нормы Гражданского кодекса РФ в этой сфере лишь частично регулируют отношения между собственником и государством, в связи с чем возникает необходимость избрания более проработанного подхода к урегулированию отношений собственности [16].
В условиях мирного времени вопросы прекращения права собственности регулируются законами, реализуются и гарантируются судебной системой Российской Федерации, однако
не ясно, как будут регулироваться данные вопросы в чрезвычайных обстоятельствах в условиях вооруженного конфликта. С одной стороны, государство обязано использовать все доступные силы и средства для скорейшего обеспечения гарантий безопасности граждан. С другой — государство, используя для этих целей не принадлежащую ему собственность, признает необходимость компенсации ее утраты законному владельцу.
Понятие «реквизиция» происходит от латинского requsitio — «требование» и представляет собой проводимое государством, в соответствии с действующим законодательством, принудительное отчуждение имущества с выплатой собственнику его стоимости. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона содержит определение понятия «реквизиция в военное время»: это принудительное взимание с населения в районе театра военных действий всякого рода предметов, натурой, для надобностей войны [21].
В современном понимании реквизиция — это право государства на изъятие имущества, реализующееся при крайней необходимости. Изъятие имущества обусловлено возникновением чрезвычайных обстоятельств, когда их предупреждение или ликвидация другими способами не дают требуемого результата и безопасность граждан не обеспечена. В этих случаях государственная власть в интересах общества имеет полномочия существенно ограничивать право собственности физических и юридических лиц.
Учитывая сложность реализации данной нормы для регулирования общественных отношений, важно учесть опыт ее применения в России и за рубежом.
Впервые в мировой практике она использовалась в XVII в. королем Швеции Густавом II Адольфом, возложившим сбор продовольствия на особых должностных лиц, которые реквизировали его у местного населения.
Принятая в 1789 г. во Франции Декларация прав человека и гражданина закрепила принцип принудительного прекращения права собственности: «...собственность ненарушима и священна; никто не может быть лишен ее, за исключением случая, когда того очевидно требует общественная необходимость, констатированная законным образом и под условием справедливого и предварительного вознаграждения...» [8]. Положение данной декларации были закреплены законами от 8 марта 1810 г. и 7 июля 1833 г.
Вся военная компания императора Франции Наполеона Бонапарта в вопросах материально-технического снабжения основывалась на реквизиции. Пользуясь продовольствием местного населения, он совершал быстрое маневрирова-
ние и сосредоточение войск на важных стратегических направлениях.
Нормы французского законодательства о реквизиции были настолько продуманными, что легли в основу соответствующих законов большинства государств Европы.
Современное зарубежное законодательство определяет, что при реквизиции имущества собственнику необходимо выплатить компенсацию. Так, поправка V к Конституции Соединенных Штатов Америки гласит: «.никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения.».
Ст. XXIV разд. II Конституции Бразилии определяет возможность экспроприации по основаниям необходимой или публичной полезности или в социальных интересах при условии справедливого и предварительного возмещения. Подобные нормы содержат конституции Швейцарии (разд. 2 гл. 1 ст. 26) и Германии (ст. 14).
Институт реквизиции имеет свою историю и в российском законодательстве. Стоит особо отметить «Генерал-Прокурорский наказ при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30 июля 1767 г. [7]. В нем Екатериной II изложены основные принципы принудительного прекращения права собственности: «. когда для пользы общей потребна земля, частному человеку принадлежащая, то не должно тут поступать по строгости закона Государственного; но сей случай есть тот, в котором должен торжествовать Гражданский закон, который материнскими глазами взирает на каждого особо гражданина, так как и на целое общество. Если общая польза требует, чтоб некоторый участок земли, принадлежащий человеку частному, был у него взят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие.» [7, 13, 15, 18].
Нормы принудительного прекращения права собственности получили признание в русском законодательстве при императоре Александре I [14]. В Манифесте об образовании Государственного Совета отмечается: «.в порядке государственных дел, от разрешения и утверждения Верховной Императорской Власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение Государственного Совета... дела о вознаграждении частных лиц за имущества, на Государственные нужды взимаемые...» [17]. В дальнейшем нормы принудительного прекращения права собственности были закреплены в проекте гражданского уложения 1814 г. в 3 гл. 2 ч., где постановлялось: «... никто не может быть принуждаем к отчуждению законной своей собственности, или к ограничению ее в пользу других, разве в существе самой крепости будет о том постановле-
123
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
I
^
ш S а н
124
но. в случаях определенных законом частная собственность может быть отчуждена для общественной пользы правительству, но не прежде, как по оценке, совершенной установленным порядком и по уплате вознаграждения частному собственнику.» [11, 12].
В первом издании Свода законов Российской империи в 1832 г. принудительному прекращению права собственности были посвящены три статьи (354, 355 и 356), которые предусматривали возможность проведения реквизиции, но не определяли порядок производства, правила оценки и уплаты вознаграждения собственнику. В июне 1833 г. последовал именной указ императора Сенату «О правилах вознаграждения частных лиц за имущества их, отходящие на государственное и общественное употребление», в котором устанавливалось: «.усматривая из дел, к разрешению Нашему многократно восходивших, что в порядке вознаграждения частных лиц за имущества, отходящие из их владения на государственное или общественное употребление, не было доселе постановлено общих и постоянных правил, и что потому дела сии решаются разнообразно, в пресечение важных неудобств, от сего происходящих, признали Мы за благо, согласно мнению Государственного Совета, постановить следующее.» [3]. Далее перечислены правила, многие из которых вошли во второе издание Свода законов [10]. Данными правилами установлены следующие принципы принудительного отчуждения собственности:
— применение принудительного отчуждения совершается не иначе как в силу именных Высочайших указов;
— полное и предварительное вознаграждение;
— сумма вознаграждения определяется или по соглашению с собственником имущества, или по оценке особой смешанной комиссии, в состав которой входят представители администрации, сословий и специалисты-оценщики. Окончательное установление вознаграждения устанавливается по Высочайшему усмотрению, за исключением тех случаев, когда сумма вознаграждения не превышает 3 тыс. руб.
1. На оценку собственник может делать свои замечания и вызвать, таким образом, переоценку.
2. Вознаграждение выражается в однородном и в выгодах равном имуществу, или в деньгах.
3. Вознаграждение выдается собственнику с прибавкой пятой части, если вся эта сумма не превосходит цены, объявленной самим владельцем.
По положению о полевом управлении войск, утвержденному императором Александром III в 1888 г. [19], реквизиция являлась исключительным способом удовлетворения их потреб-
ностей в случаях, когда другие, традиционные способы, не применимы или безуспешны. При крайней необходимости допускалось истребование, в порядке реквизиции, инструментов, продовольствия, перевозочных средств, а также использование труда рабочих, для которых определялся размер поденной платы, цены забираемых предметов и порядка выплаты [19]. Право назначать реквизиции принадлежало главнокомандующему и командующим армиями [4, 5].
В XX в. данная норма широко использовалась после революции 1917 г. Массовая экспроприация собственности нуждалась в соответствующем урегулировании. 28 марта 1927 г. был принят Сводный закон «О реквизиции и конфискации имущества», в соответствии с которым реквизицией считалось применяемое в силу государственной необходимости принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества. Согласно ст. 5 данного акта реквизиция имущества производится исключительно на основании специальных постановлений экономического совещания РСФСР от 12 июня 1926 г. Исходя из ст. 6, без предварительного разрешения центральной власти реквизицию имели право производить военно-революционные комитеты (ряд других органов власти) в местностях, где было объявлено военное положение, с обязательным последующим сообщением в экономическое совещание. В данном законе предусматривалась необходимость составления особого акта в день изъятия имущества (ст. 8); размер вознаграждения согласно ст. 9 определялся оценочной комиссией. Оплата реквизированного имущества производилась органом, в распоряжение которого оно переходило.
Широкое применение реквизиция получила в годы Великой Отечественной войны, в ходе которой были существенно расширены права государства в отношении некоторых объектов права личной собственности. Так, граждане были обязаны временно сдать радиоприемники, применялись реквизиции некоторого имущества, лодок в местах переправ, гужевого транспорта для перевозок и т. д. Постановлением СНК СССР от 16 февраля 1942 г. эвакуированные рабочие и служащие получали жилплощадь на новом месте жительства (за счет граждан, призванных на фронт), а их квартиры поступали в распоряжение исполкомов местных Советов и предоставлялись в первую очередь рабочим и служащим оборонных предприятий, остававшихся в данном городе. В соответствии с постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 12 ноября 1942 г. граждане, возвращавшиеся из эвакуации, могли в судебном порядке требовать освобождения своей
жилплощади. В силу характера этой войны применение норм принудительного прекращения права собственности было объективной необходимостью для победы над врагом.
Определение реквизиции, данное в ст. 242 современного ГК РФ [2], было введено Законом СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР». В данном акте подчеркивалось, что реквизиция может производиться в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, имеющих чрезвычайный характер, по решению органов государственной власти с выплатой собственнику стоимости имущества в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик [6].
Таким образом, в начале 90-х гг. ХХ в. применение института реквизиции было прочно связано с событиями, имеющими чрезвычайный характер, которые объективно требовали применения крайних мер в виде изъятия государством в административном порядке имущества, принадлежащего на праве частной собственности гражданам или юридическим лицам. На характер его формирования в России оказало влияние его урегулирования на международном уровне.
Непрекращающиеся вооруженные конфликты в XIX—XX вв., ограничение гражданских прав населения, находящегося в зонах конфликтов, потребность армейских подразделений в постоянном пополнении тыловым имуществом, в том числе и за счет собственности местного населения, вызвало необходимость регулирования данных норм в нормативных правовых актах на межгосударственном уровне.
В международном праве под реквизицией понимается прежде всего принудительное возмездное изъятие различных видов имущества для использования их армией в вооруженных конфликтах. Согласно ст. 52 Гаагской конвенции о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. «реквизиция натурой и повинности могут быть требуемы от общин и жителей лишь для нужд занявшей область армии. Эти реквизиции и повинности могут быть требуемы лишь с разрешения военачальника занятой местности. Натуральные повинности должны быть по возможности оплачены наличными деньгами.» [9]. Аналогичные положения содержатся в Конвенции о защите гражданского населения во время войны. Так, ст. 55 Конвенции гласит: «.оккупирующая держава может реквизировать съестные припасы или другие предметы, а также санитарные материалы, находящиеся на оккупированной территории, только для оккупационных войск и для администрации и только с учетом нужд гражданского населения. При условии соблюдения других международных конвенций оккупирующая держава должна
принять меры для обеспечения того, чтобы всякая реквизиция была справедливо возмещена». В дополнительном протоколе от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающимся защиты жертв международных вооруженных конфликтов (Протокол), в ст. 14 констатировано, что:
«1. Оккупирующая держава не может реквизировать гражданские медицинские формирования, их оборудование, их материалы или привлекать в принудительном порядке к труду их персонал, пока эти ресурсы необходимы для обеспечения надлежащего медицинского обслуживания гражданского населения и для непрерывного ухода за ранеными и больными, уже проходящими лечение.
2. При условии, что общее правило, содержащееся в пункте 2, продолжает соблюдаться, оккупирующая держава может реквизировать упомянутые ресурсы, соблюдая следующие конкретные условия:
а) что эти ресурсы необходимы для оказания надлежащей и неотложной медицинской помощи раненым и больным лицам из состава вооруженных сил оккупирующей державы или военнопленных;
б) что реквизиция продолжается только до тех пор, пока такая необходимость существует;
в) что немедленно принимаются меры для обеспечения того, чтобы затронутые такой реквизицией медицинские нужды гражданского населения, а также нужды раненых и больных, проходящих лечение, продолжали удовлетворяться» [9].
Исторически сложившаяся международная практика позволяет сделать вывод, что на формирование института реквизиции и закрепление его в законодательстве России оказали влияние различные правовые системы, что указывает на универсальность данного института. Становление российской государственности на всех исторических этапах неразрывно связано с ведением различных вооруженных конфликтов, что неизменно приводило к необходимости принудительного прекращения права собственности. В условиях совершенствования законодательства России вопросы регулирования общественных отношений в области реквизиции остаются актуальными. Особая значимость видится в формировании в общественном сознании мысли о законности, неизбежности и необходимости применения в определенных ситуациях данных мер; создании прочных гарантий; наличии действенного механизма защиты прав и интересов собственников изымаемого имущества. Это обусловлено кризисными явлениями в стране и мире, постоянно растущим количеством природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, вооруженных конфликтов.
125
Отметим, что некоторые нормы реквизиции, существовавшие в различных нормативных правовых актах России, носили чрезвычайный характер. Вместе с тем нет единого выработанного подхода по их применению, и такого рамочного закона, который бы позволил уже сегодня преодолеть существующие проблемы и гарантировать собственнику реализацию защиту его прав при принудительном прекращении права собственности. При этом государство могло бы обеспечить возможность
использования данной нормы в условиях чрезвычайных обстоятельств, вооруженного конфликта в интересах общества.
Реквизиция происходит для удовлетворения государственных нужд, в интересах общества, изъятое имущество используется для предотвращения сложившихся чрезвычайных обстоятельств «в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз» [21].
О и О X
и
о
и
О ^
о <
о
<
X
>>
ш S а н
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации.
3. Блосфельдт Г.Э. «Законная» сила Свода Законов в свете архивных данных. Петроград, 1917.
4. Винавер М.М. К вопросу об источниках X тома Свода Законов. СПб., 1895.
5. Винавер М.М. К вопросу об источниках X тома Свода Законов (записка Сперанского). СПб., 1895.
6. Гамбаров Ю.С. Гражданское право. Общая часть. М., 2004.
7. Генерал-Прокурорский наказ при Комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать: от 30 июля 1767 г. // СПС Гарант.
8. Декларация прав человека и гражданина. Принята Учредительным собранием Франции 26 августа 1789 г. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. URL: http://larevolution.ru/declaration. html (дата обращения: 18.02.2014).
9. Конвенция о законах и обычаях сухопутной войны. Гаага. 18 октября 1907 г. Юридическая Россия. Федеральный правовой портал. URL: http://law.edu.ru/norm/norm. asp?normID= 1278849 (дата обращения: 18.02.2014).
10. Коркунов Н.М. Значение свода законов. СПб., 1894.
11. Лаппо-Данилевский А.С. Собрание и свод законов Российской империи, составленные в царствование императрицы Екатерины II. СПб., 1898.
12. Лозина-Лозинский М.А. Кодификация законов по русскому государственному праву. СПб., 1897.
13. Мадариага И. де. Россия в эпоху Екатерины Великой. М., 2002.
14. Майков П.М. О Своде Законов Российской Империи. СПб., 1905.
15. Маньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПБ., 1998.
16. Марченко М.И. Источники права: учеб. по-соб. М., 2005.
17. Об образовании Государственного совета: манифест императора Александра I от 1 января 1810 г. Российский правовой портал. Библиотека Пешкова. URL: http:// constitutions.ru/archives/4956 (дата обращения: 18.02.2014).
18. Полное собрание законов Российской империи. Российская национальная библиотека. URL: http://www.nlr.ru/e-res/law_r/con-tent.html (дата обращения: 18.02.2014).
19. Положение о полевом управлении войск. Утверждено императором Александром III 1 декабря 1888 г. // СПС Гарант.
20. Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. // СПС Гарант.
21. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. СПб., 1907.
Тел.: 8 (499) 150-34-64
126
