CC BY
39
УДК 342.951 ББК 67.401.133
к вопросу о применении
миграционной амнистии к отдельным категориям иностранных
граждан и лиц без гражданства
ИВАН ЮРЬЕВИЧ Сизов,
старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук
Научная специальность12.00.14 — административное право, административный процесс;
E-mail: ivasi158@yandex.ru Рецензент: кандидат юридических наук, профессор С.Н. Бочаров
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Исследуется легализация отдельных категорий граждан и лиц без гражданства на примере опыта зарубежных стран. Миграционная амнистия рассматривается как один из путей решения проблемы нелегальной миграции в России.
Ключевые слова: иностранный гражданин, лицо без гражданства, миграционная амнистия, условия проведения.
Annotation. This article is devoted to the study of legalization of certain categories of citizens and persons without citizenship on the example of the experience of foreign countries. Migration Amnesty is seen as one of the ways to solve the problem of illegal migration in Russia.
Keywords: a foreign citizen, person without citizenship, immigration Amnesty, the conditions.
После распада Советского Союза благодаря либерализации режима границы Российской Федерации и законодательства о свободе передвижения возросли масштабы привлечения иностранной рабочей силы из стран ближнего и дальнего зарубежья, резко увеличилось количество фактов уклонения иностранных граждан от выезда из пределов Российской Федерации. Тем самым множатся ряды иностранных граждан, пребывающих на территории Российской Федерации незаконно1.
Вместе с тем, проблема нелегальной миграции, с которой Россия столкнулась только в последнее время, достаточно давно стоит перед развитыми странами. До сих пор единственным путем противодействия незаконной иммиграции в Российской Федерации остаются уголовно-правовые и административные запреты и ужесточения режима пребывания и порядка въезда — выезда иностранных граждан. Так, в частности в УК РФ предусматривается уголовная ответственность за незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 УК РФ) и организацию незаконной миграции (ст. 322.1 УК РФ)2. При этом на криминализацию последнего деяния в немалой степени повлияла необходимость усиления защиты го-
сударственной границы России, а также обеспечения режима законного пребывания иностранных граждан, апатридов и бипатридов, а также контроля за въездом на территорию России и пребыванием на ее территории этих лиц3. Кроме того, интересным в этом смысле представляется опыт США, Греции, Италии и других стран Западной Европы, которые в качестве одного из средств борьбы с нелегальной миграцией использовали так называемые амнистии, или программы легализации, направленные на то, чтобы упорядочить пребывание на своей территории иностранных граждан, находящихся в стране незаконно.
Основываясь на зарубежном опыте, следует выделить несколько общих черт в программах законодательных амнистий. Все программы устанавливают временные рамки (от двух месяцев до года) для подачи ходатайства, устанавливается минимальный срок незаконного пребывания, путем ретроактивного установления даты, и только незаконные иммигранты, въехавшие в страну до ее наступления, подпадают под условия амнистии. Этот срок составляет в разных странах от нескольких месяцев до пяти лет. В одних странах, например, в США, заявители должны уплатить значительную пошлину при подаче ходатайства,
в других — пошлина либо отсутствует вовсе, либо носит весьма символический характер. Результатом положительного рассмотрения ходатайства является предоставление права на временное (как минимум на год) или постоянное проживание на территории государства плюс разрешение заниматься трудовой деятельностью.
Выделяются два вида законодательных амнистии для незаконных иммигрантов: первая — направленная на все группы незаконных иммигрантов, вторая — на определенные их группы. В США общая законодательная амнистия проводилась лишь однажды, в 1987 году, а затем реализовывались только амнистии, направленные на определенные группы незаконных иммигрантов. В некоторых странах (Италия, Франция) наоборот общие амнистии очень распространены.
В странах Западной Европы и США практика проведения подобных амнистий пользуется достаточно широкой поддержкой среди населения, которое «видит большую угрозу в существовании нелегальной миграции, чем в легализации уже присутствующих незаконных мигрантов».
Условиями проведения подобных легализаций могут, по мнению автора:
• установление срока пребывания незаконного иммигранта на территории страны на момент объявления амнистии;
• наличие у заявителя постоянного места работы либо источника дохода;
• наличие медицинского освидетельствования о состоянии здоровья.
В странах, где законодательно установлены иммиграционные квоты (Россия относится к таковым), легализованные по средствам амнистии из таких квот исключаются, при этом их родственники, которые могут присоединиться к ним позже в такие квоты обычно включаются. Например, в США в 1986 году лица, легализованные в рамках амнистии, не включались в годовые иммиграционные квоты, а их родственники — включались.
При принятии положительного решения по данному вопросу необходимо определить также лиц, которые не смогут воспользоваться правом на легализацию. По нашему мнению стоит воспользоваться опытом США в данном аспекте. Так, в соответствии с актом 1986 года исключающими положениями наряду с отсутствием медицинского освидетельствования являются осуждение за одно тяжкое преступление или за три незначительных проступка, способствование в стране происхождения преследованиям по расовому, религиозному, национальному признакам, социальной принадлежности или политическим убеждениям; длительное отсутствие в стране в течение требуемого срока (допустимое отсутствие составляло не более 25 дней за один раз и не более 180 дней за весь период проживания).
Используя международный опыт и проецирую его на сложившуюся в Российской Федерации имми-
грационную обстановку следует заметить, что законодательная амнистия как один из методов борьбы с нелегальной миграцией на территории России может быть применена как минимум к отдельным категориям незаконных иммигрантов.
Во-первых, легализацию можно применить к гражданам бывших республик СССР, приехавшими на работу еще два и более лет назад и своевременно оформлявших документы на пребывание и легальную работу (будь то разрешение на занятие трудовой деятельности или современный патент).
Во-вторых,- к иностранным гражданам иных государств, при условии их законного пребывания и работы на легальных условиях на территории Российской Федерации, а также если они своей деятельностью предоставляют от 10 рабочих мест для граждан России В-третьих,- к лицам без гражданства (гражданам бывшего СССР, например), которые не определились с гражданством, но в то же время постоянно или временно проживают на территории Российской Федерации.
Таким образом, накопив определенный опыт в легализации указанных категорий лиц, можно было бы и замахнуться на проведение общей законодательной амнистии на подобие американской. Однако, при проведении подобных акций следует учитывать некоторые направления деятельности миграционной политики Российской Федерации, связанные с поддержанием стабильной демографической обстановки в стране:
недопущение депопуляции страны (сокращения населения). По словам Президента Российской Федерации В.В.Путина, «нас, граждан России из года в год становится все меньше и меньше. Уже несколько лет численность населения страны ежегодно уменьшается на 750 тысяч человек. И... уже через 15 лет россиян может стать меньше на 22миллиона». В России процесс депопуляции последовательно нарастает с конца 80-х годов. По прогнозам Госкомстата России, к 2020 году россиян станет только 134,7 миллиона человек. Демографическая служба ООН составила долгосрочный прогноз до 2050 года, согласно которому Россия по численности населения переместится с 7-го места в мире на 14-е и будет насчитывать в лучшем случае 121 миллион человек, а в худшем — 115 миллионов.4 Поэтому сейчас необходим комплекс правовых и социальных мер направленных на противодействие высокому уровню смертности и низкому уровню рождаемости. В области миграционной политики противодействовать сокращению населения страны можно по средствам легализации иностранцев проживающих или пребывающих на территории Российской Федерации, либо за счет привлечения иммигрантов.
недопущения диспропорции расселения на территории России. Диспропорция расселения приобретает все более угрожающий характер. По образному выражению эксперта Международной организации труда, профессора П.Сталкера, «в мире победителей и побежденных, побежденным деваться некуда, поэтому они мигрируют.» Вдоль линии российской границы
от Балтики до Тихого океана проживает до 8 миллионов человек с российской стороны, а с противоположной стороны — более 300 миллионов жителей, по большей части на сибирско-дальневосточном рубеже с Китаем. Ясно, что пустующие пространства являются и останутся предметом вожделения населения, уплотненно проживающего вблизи границ Российской Федерации.
контроль за этнической экспансией в Россию. Неуклонно растет число въезжающих в нашу страну граждан Китая и Вьетнама. Всего же в России по различным оценкам осело до 12 миллионов китайцев. Свыше 70 % китайских граждан находятся в регионах Дальнего Востока и Сибири, большинство из них -нелегально.
Наплыв этих иммигрантов не только усиливает социальную напряженность, в их среде уже активно обсуждается возможность проведения опроса о создании национальной автономии возможном изменении государственной принадлежности этих территорий. «Существует определенный порог безопасности» нахождения в стране иностранного населения, «который любое заботящееся о своей целостности и безопасности государство не может превысить». По мнению члена Европейского суда от Российской Федерации, профессора А.И. Ковлера он колеблется между 5 и 15 % численности населения страны.5
Последние два направления деятельности вроде бы говорят против практики законодательной амнистии, как и то обстоятельство, что существует мнение, что легализация поощряет нелегальную иммиграцию, так как, поскольку дает надежду тем, кто попадает в страну нелегальным путем. Однако, по мнению автора при комплексном использовании законодательных и административных мер в купе с проведением планомерных легализаций определенных категорий лиц можно ослабить напряжение в признанной всеми проблеме незаконной иммиграции в Российской Федерации.
1 Более подробно о мерах принуждения, применяемых для прекращения пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства см.: Шурухнова Д.Н. Выдача, передача и выдворение лиц в отношениях государств (права, законные интересы личности и их гарантии); монография. — Московский университет МВД России, 2006.
2 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2015 г.) : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 1996 г. : одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 25, ст. 2954.
3 Уголовное право Российской Федерации : учебник / под общ. ред. И. А. Бобракова, А. А. Телегина. Брянск : Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации, 2008. С. 509 ; Уголовное право России. Общая часть. Особенная часть : учебник / под общ. ред. Н. Г. Кадникова. М. : Юриспруденция, 2013. С. 875 ; Осокин Р. Б. Правоохранитель-
ные органы в системе безопасности в России : лекция. Тамбов : Тамбовский филиал Московского университета МВД России, 2006. С. 32-33.
4 World Population Prospekt: the 1996 Revision.
5 Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? Актуальные проблемы гражданства . — М., 1995. — С.119.
литература
1. Ковлер А.И. Двойное гражданство: панацея или ловушка? Актуальные проблемы гражданства . — М., 1995.
2. Осокин Р.Б. Правоохранительные органы в системе безопасности в России: лекция. — Тамбов, 2006.
3. Уголовное право России. Общая часть. Особенная часть: учебник / под общ. ред. Н. Г. Кадникова. — М., 2013.
4. Уголовное право Российской Федерации: учебник / под общ. ред. И. А. Бобракова, А. А. Телегина. — Брянск, 2008.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 30.12.2015 г.): принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 1996 г.: одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 5 июня 1996 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 25, ст. 2954.
6. Шурухнова Д.Н. Выдача, передача и выдворение лиц в отношениях государств (права, законные интересы личности и их гарантии); монография. — Московский университет МВД России, 2006.
7. World Population Prospekt: the 1996 Revision.
Referencer
1. Kovler A. I. Dual citizenship: panacea or trap? Actual problems of citizenship . — M., 1995.
2. Osokin R. B. Law enforcement agencies in a security system in Russia: lecture. — Tambov, 2006.
3. Criminal law of Russia. General part. Special part: the textbook / under a general edition of N. G. Kadnikov. — M, 2013.
4. Criminal law of the Russian Federation: the textbook / under a general edition of I. A. Bobrakov, A. A. Telegin. — Bryansk, 2008.
5. The criminal code of the Russian Federation of June 13, 1996 No. 63-FZ (an edition of 30.12.2015): it is accepted State. Thought Feeder. Sobr. I grew. Federations on May 24, 1996: одобр. Federation Council Feeder. Sobr. I grew. Federations on June 5, 1996//Sobr. legislations of Dews. Federations. — 1996. — No. 25, Art. 2954.
6. Shurukhnova D. N. Issuance, transfer and deportation of persons in the relations of States (rights and legitimate interests of the individual and their guarantees); the monograph. Moscow University of the Ministry of internal Affairs of Russia, 2006.
7. World Population Prospekt: the 1996 Revision.
