CC BY
102
Голик Юрий Владимирович
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры уголовного права и процесса Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина Балашова Татьяна Николаевна
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина Балашов Захар Владимирович
специалист по экономической безопасности Юго-Восточного регионального центра безопасности - структурного подразделения ОАО «РЖД»
Дук Юрий Иванович
старший преподаватель кафедры уголовного права и процесса Елецкого государственного университета им. И.А. Бунина
Основные направления противодействия нелегальной миграции в Российской Федерации на современном этапе
Щ овременная миграционная ситуация в России, являясь следствием сложной социально-экономической обстановки и общественно-политической нестабильности в стране и за рубежом, характеризуется динамичностью и рядом негативных моментов, как с нарушением порядка пересечения государственной границы Российской Федерации, так и с правовой неурегулированностью пребывания на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства.
Миграционную ситуацию в России осложняют негативные изменения в структуре внутренней миграции населения, вызванные просчетами при определении экономической политики развития наиболее богатых сырьевыми ресурсами северных, восточных и особенно дальневосточных регионов страны.
Массовое переселение иностранных граждан и лиц без гражданства в районы, граничащие с государствами Центральной и Восточной Азии, и их незаконное пребывание в этих регионах ухудшают социальную обстановку, вызывают отток коренного населения и являются реальной угрозой безопасности Российской Федерации1.
Распад Советского Союза вызвал волну межэтнической напряженности и откровенно межэт-
нических войн, что привело к значительному потоку беженцев и перемещенных лиц на постсоветском пространстве в пределах территории России.
Данный процесс стал возможным в связи с отставанием законодательства, регулирующего миграционные процессы в России, слабой организацией новых государственных границ. Отсутствие должного опыта работы органов исполнительной власти в миграционной сфере послужило причинами незаконному проникновению мигрантов на территорию России и постепенно приняло массовый характер.
В настоящее время проблема миграции в России должна рассматриваться в тесной связи с совершенствованием действующего миграционного законодательства и учетом демографического положения. У власти нет достаточно осмысленной специальной программы по упорядочению миграционных процессов и балансировки рынка труда. Правительство пытается что-то делать с миграционными потоками, намериваясь направлять их в опустевшие регионы, но последние естественным образом тянутся к Москве и другим крупным городам. Специальных исследований в этом направлении не проводилось в связи с отсутствием финансирования, а современные статистические данные по незаконной миграции
1 Нечевина Н.Д., Плясова И.В. Криминальная иммиграция в современной России: криминологические, уголовные и административные аспекты: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2006. С. 3.
_________________________________________________12
весьма скупы. Государству необходимы обратная связь с мигрантами и координация с организациями по миграции, общинами, диаспорами и группами соотечественников для поддержания указанной деятельности. Миграция содержит в себе как возможности, так таит и опасности. Государству надо научиться управлять не мигрантами, а миграционными процессами. Не загонять их в подвалы и каптерки, а создавать им условия для честного труда при уважении российских законов и общественных устоев. Проблема миграции как явление не только социально-экономическое, но и политическое должна решаться при самом пристальном внимании со стороны общества и государства.
Нынешняя миграционная политика и реальные действия по ее осуществлению далеки от их соответствия национальным интересам России. К 2006 г. ситуация в этой области ухудшилась, усилились негативные тенденции в регулировании миграционных процессов. Указанная миграционная ситуация требует новых подходов. Миграционные процессы в России должны стать фактором, способствующим развитию российского общества, исходить из потребностей экономики, интересов национальной безопасности, охраны общественного порядка и здоровья населения.
Основная масса нелегальных мигрантов сосредоточивается в нижней части социальной пирамиды. Хотя, прибывая в страну, иммигранты и готовы согласиться на любые условия, однако по прошествии некоторого времени они ощущают себя представителями дискриминируемого меньшинства, для которого закрыты многие возможности.
Эта ситуация сильно замедляет ход их интеграции в принимающее общество, питает протес-тные, в том числе экстремистские, идеологии, «этническую» преступность и т.п. В связи с этим особенно важной представляется выработка сложной и, скорее всего, дорогостоящей системы «сопровождения» вновь прибывающих, их обучения, вовлечения в российский культурный социум и т.п.
Нам представляется, что для обеспечения управления миграционными процессами России необходимо решить две ключевые задачи: максимально сократить нелегальный сектор миграции и сформировать систему селективной иммиграции.
Решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - бизнес-структур, заин-
тересованных в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса.
Сокращение нелегального сектора миграции, проживания и трудовой деятельности возможно посредством упрощения процедуры регистрации, облегчения процедуры найма иностранной рабочей силы, проведения гражданской амнистии. Введение подобных мер способствует тому, что иммигранту будет более выгодно зарегистрироваться, чем не зарегистрироваться, бизнес-структуре - использовать легальный труд, в отличие от нелегального, государству - сокращать нелегальный сектор мирными и дешевыми методами, чем дорогостоящими и с применением силы.
Процедура регистрации иностранных граждан на территории РФ - по месту пребывания - крайне проста. Согласно ст. 23 Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ»1 (далее
- Закон о положении иностранных граждан), для этого достаточно в трехдневный срок обратиться в местный ОВД, предъявив удостоверение личности и миграционную карту с отметкой пограничного контроля пункта пропуска. Сложности, приводящие к росту нелегальной миграции, возникают при попытке зарегистрироваться по месту проживания. До сегодняшнего дня такая регистрация являлась долгим и сложным процессом, требующим привлечения собственников жилья, что зачастую создавало ситуации, когда даже законопослушный человек не в состоянии соблюсти закон. Отметим, что эти сложности касаются не только иностранных граждан, но и граждан РФ, перемещающихся по стране или приезжающих из стран своего постоянного пребывания. Естественно, что при невозможности сделать второй шаг - зарегистрироваться по месту проживания
- иммигранты не видят никого смысла делать и первый - вообще регистрироваться на территории страны. Сложность процесса регистрации -основная причина роста числа незарегистрированных мигрантов и, как следствие, потери контроля над массовыми перемещениями и сниже-
1 Закон «О правовом положении иностранных граждан в РФ» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
ния управляемости процессами миграции.
Кроме того, искусственно создаваемые барьеры порождают и поддерживают коррупционный климат, начиная с мелкого вымогательства на местах и заканчивая крупными «сделками» с работодателями, которым выгоден нелегальный труд. Достаточно жесткий подход к регулированию статуса иностранцев в РФ, в особенности - трудя-щихся-мигрантов, привел к массовому нарушению законодательства. Значительные объемы незаконной трудовой миграции в России в начале 2000-х гг.1 были спровоцированы главным образом большими трудностями, с которыми сталкивались иностранцы при регистрации по месту пребывания и при получении разрешения на работу, неэффективностью механизма контроля над деятельностью работодателей. Также очень сложной была схема получения работодателем разрешения на привлечение иностранной рабочей силы.
Серьезным шагом в решении этих проблем явились поправки к Законам «О миграционном учете» и «О правовом положении иностранных граждан в РФ», вступившие в силу с 15 января 2007 г. , которые многие специалисты считают в определенном смысле революционными. В общих чертах эти документы снимают часть избыточных препятствий, которые мало что давали с позиций управления миграционной обстановкой, но определенно лишали значительную часть мигрантов (и работодателей) желания действовать по закону. Либерализация коснулась, в частности, процедуры постановки на учет иностранцев, прибывших в РФ на время, а также правил получения разрешения на работу гражданами стран с безвизовым порядком въезда в Россию. На сегодняшний день любой гражданин, имеющий безвизовый режим в России, может прибыть на территорию РФ и в уведомительном порядке быть поставленным на учет, подать заявление о приеме на работу, и в течение 10 дней Федеральная Миграционная служба (ФМС) обязана выдать на это разрешение. Ликвидировались избыточные административные процедуры при найме таких
работников российскими работодателями. Одновременно с упрощением легализации пребывания и занятости иностранцев в России усилилась административная ответственность за нарушение новых норм2. Нововведения произошли в области квотирования иностранной рабочей силы, а также регулирования отраслевой занятости мигрантов.
Новые правила административного учета краткосрочных мигрантов отличаются от прежних тем, что прибывшие на время в Россию иностранцы не должны теперь проводить долгие часы в паспортно-визовых подразделениях и приводить с собой всех совершеннолетних жителей жилого помещения, по адресу которого иностранец планирует пребывать. Представитель принимающей стороны (например - резидент России или представитель работодателя, у которого иностранец собирается работать), заполнив специальную форму-уведомление, может отправить ее по почте в местный орган федеральной миграционной службы. Сотрудники почты отдают отправителю отрывную часть уведомления о постановке на миграционный учет со специальной отметкой, что в дальнейшем является подтверждением законного пребывания3 иностранца в России. Особенностью новых правил регистрации, предусмотренной законом о миграционном учете, является возможность постановки на учет не по адресу жилого помещения, как требовало прежнее законодательство4, а по адресу юридического лица, например, фирмы-работодателя. Это в значительной степени упрощает процедуру учета, но не снимает проблемы размещения иностранных работников в пригодных для проживания условиях.
В новом постановлении, регламентирующем порядок получения разрешения на работу в России, более четко обозначены отличия в правах и обязанностях граждан стран, с которыми у России установлен визовый или безвизовый порядок въезда. Граждане государств с безвизовым режимом могут получить разрешение на работу
1 Эксперты, придерживающиеся взвешенного подхода к оценкам числа нелегальных мигрантов в РФ, ориентируются на «среднегодовую» величину в 4-5 млн иностранцев, в отличие от упорно внедряемой через СМИ цифры в 15 млн. Данная величина представляется чрезмерной. Зная очень специфическую половозрастную структуру трудовых мигрантов и еще более специфическую структуру их занятости по отраслям экономики России, сторонники пятнадцатимиллионной оценки должны признать, что в таких отраслях, как торговля, строительство и некоторых других численность занятых нелегальных мигрантов (преимущественно - мужчин) равна общей численности занятых граждан РФ, с вытекающими из этого оценками объемов производимого продукта).
2 См.: Федеральный закон РФ от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)».
3 Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 г. Москва «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
4 И это требование остается в отношении граждан России, желающих на время зарегистрироваться по месту пребывания вне места своего постоянного жительства.
__________________________________________________14
непосредственно в территориальных органах ФМС, а не при посредничестве работодателя, как было раньше и что добавляло еще несколько процедур для оформления разрешений на работу. В свою очередь работодатели, привлекающие работников из стран с безвизовым режимом въезда, освобождены от необходимости получать разрешение на привлечение таких работников. Прежние правила и в отношении работников, и в отношении работодателей сохранены пока лишь для мигрантов, которым для въезда в Россию требуется виза.
Либерализация законодательства, судя по выступлениям руководителей Федеральной миграционной службы и репортажам в СМИ, вызвала резкое увеличение числа мигрантов, желающих узаконить свое пребывание и работу в России. Однако неготовой оказалась инфраструктура, призванная обслуживать новые правила, что вызвало появление очередей (на почте и в подразделениях миграционной службы), а также - мгновенную реакцию посредников, предлагающих за достаточно высокую плату услуги по отправке уведомления о постановке на миграционный учет и получению разрешения на работу.
Следует отметить, что к настоящему времени наметился определенный перелом в отношении властей к данной проблеме. Упорядочена работа почтовых отделений в отношении новых функций, в регионах, принимающих трудовых мигрантов (в частности - в Москве), планируется строительство мобильных гостиниц упрощенного типа для расселения иностранных работников, обсуждается вопрос о создании сети лицензируемых государством агентств, которые будут содействовать постановке мигрантов на учет и т.д. Основную же инфраструктуру для обеспечения процесса регистрации явочным порядком, нам представляется, целесообразно развернуть как сеть «пунктов», которые были бы:
повсеместными - от района большого города до поселка;
общедоступными - обслуживающими все категории граждан;
обезличенными - принимающий документы чиновник работает только с документами (в идеале вместо чиновника может быть специальный терминал, данные с которого передаются для обработки непосредственно в базу данных, а результат может быть прислан по адресу заявленной регистрации);
унифицированными - работающими по одному стандарту.
Кроме того, в качестве такой инфраструктуры целесообразно использовать уже имеющиеся и достаточно развитые общестрановые системы, например, отделения сбербанка. Помимо регистрации, здесь же возможно и одновременное решение вопросов, связанных с компенсацией дополнительной нагрузки на муниципальные структуры (здравоохранения, образования, жилищнокоммунального хозяйства и т.п.) через механизм залоговой регистрации. Этот механизм заключается в том, что при подаче документов человек вносит определенную сумму, часть из которой -компенсационная, а часть может быть возвращена при сокращении срока пребывания. Так же должна быть предельно упрощена процедура продления временного пребывания хотя бы на 3-6 мес. Сейчас иностранные граждане, безви-зово въехавшие в страну (в основном из стран СНГ), по Закону «О правовом положении иностранных граждан в РФ» ст. 4, п. 2 обязаны выехать из страны через три месяца, если только не заключат договор на выполнение работ. При этом оформление на работу занимает в лучшем случае не менее 1,5 месяцев, а срок рассмотрения заявления на получение разрешения на временное проживание - 6 месяцев.
В денежных средствах от залоговой регистрации был бы в первую очередь заинтересован местный бюджет, в котором они могли бы остаться. Поэтому именно муниципальным властям становится выгоден такой механизм. А поскольку учетные функции остаются в МВД, то предложенный механизм упрощенной (залоговой) регистрации не только не снижает уровень обеспечения государственной безопасности,но и благоприятствует ему.
Разумеется, для нормального функционирования такой системы необходимы развитые сети связи и собственно база данных, первичная информация в которую поступает с пунктов пересечения границы. Система обработки миграционных карт - начальное (и основное) звено для мониторинга иммиграционного потока.
Таким образом, наметившиеся изменения миграционной ситуации в России должны способствовать выводу «из тени» значительных масс трудовых мигрантов, упорядочению их правового и экономического статуса.
Однако не все нормативные акты, принятые за последнее время, можно интерпретировать однозначно положительно. Справедливую полемику вызвало постановление Правительства РФ, запретившее трудовым мигрантам в 2007 г. заниматься торговлей на российских рынках1, в том
1 См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации».
15
числе, поскольку (и якобы) там могут и хотят торговать граждане России. Исследования показывают (и это признается большинством специалистов), что мигранты занимают вполне определенные ниши на рынке труда1, не конкурируя с российскими работниками. Запрет мигрантам работать на рынках не решает проблемы криминализации розничной торговли, а лишь в еще большей степени увеличит ее теневую составляющую. Вполне понятно, что основные проблемы рыночной торговли связаны не с теми наемными работниками, которые стояли за прилавком на рынках России, а с деятельностью руководящих слоев диаспор, тесно связанных с криминальным миром. Как правило, эти люди давно имеют российское гражданство и регистрацию по месту жительства в крупнейших городах РФ.
Несколько слов нужно сказать о нововведениях в области квотирования иностранной рабочей силы. Эта система в целом вызывала и по-прежнему вызывает множество вопросов. До ноября 2006 г. вообще не обсуждался вопрос о квотировании рабочих мест для граждан стран, имеющих безвизовый режим въезда в РФ, квоты касались приглашений для лиц, приезжающих в РФ по визе с целью работы. Известно, что в первые годы применения квот на приглашения трудовых мигрантов из стран с визовым режимом они оказывались не полностью востребованными. В ноябре 2006 г. было принято решение2 о квотировании разрешений на работу для граждан стран с безвизовым режимом въезда в РФ, и определен размер квоты на 2007 г. - 6 млн разрешений. В зарубежных странах, на опыт которых, по-видимому, ориентируются российские законодатели, квоты устанавливаются в том случае, если: 1) необходимо сдерживать приток иммигрантов и 2) имеются действенные механизмы для такого сдерживания. В настоящее время Россия испытывает потребность не ограничения притока мигрантов, а увеличения легальной составляющей миграции, но при этом плохо работают механизмы реализации этой потребности и контроля пребывания деятельности мигрантов в стране. Целесообразность создания института квотирования с самого начала подвергалась сомнениям. Величина 6 млн работников с лишним , не имеющая аналогов в международной практике, косвенно подтверждает, что квотирование трудовой
миграции в России, по крайней мере, пока, нецелесообразно, и, в любом случае, не имеет внятных и экономически подтвержденных оснований.
Отсутствуют расчеты потребности в сезонных временных и долгосрочных работниках, что еще больше усиливает неопределенность смысла установленных квот.
Таким образом, наряду с нормативными актами, которые делают процедурные стороны миграционной политики более логичными, удобными для мигрантов и государства, в последние месяцы принимались постановления, не имеющие достаточного обоснования, что делает их эффективность весьма проблематичной.
Важным аспектом противодействия нелегальной миграции является легализация лиц, незаконно находящихся на территории нашей страны. Разрешить проблему легализации возможно путем проведения гражданской амнистии - мирного, цивилизованного способа максимально сократить нелегальный сектор минимальными средствами.
Претендующие на получение амнистии лица не должны иметь проблем с российским законодательством - быть судимыми или находиться под следствием, совершать серьезные административные правонарушения, при этом не должно рассматриваться в качестве правонарушения нарушение правил регистрации. Кроме того, государство вправе потребовать от них сведения об имеющихся у них источниках средств к существованию.
Для проведения гражданской амнистии необходимо четко определить срок, на который лицо, на нее претендующее, должно находиться на территории страны. Процедура гражданской амнистии должна быть произведена в ограниченный срок (например, полгода). Возможны применения различных форм амнистии к различным категориям лиц, в зависимости от ценза оседлости, страны прибытия, вида деятельности. Например, возможно предоставление не только гражданства, но и вида на жительства, разрешения на временное проживание. Возможно также проводить легализацию на определенный срок, за который человек должен определиться - остается ли он в стране или покидает ее. Программа амнистии должна быть направлена как на бывших граждан СССР, которые после распада Союза не смогли
1 См., например: Тюрюканова Е. Принудительный труд в современной России: нерегулируемая миграция и торговля людьми. Международное бюро труда. Женева, 2006. С. 89, 94.
2 Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 682 г. Москва «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу разрешения на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы»; в отношении граждан других стран действует Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 665 г. Москва «Об утверждении на 2007 год квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности».
_________________________________________________16
получить гражданство России, и имеют статус лиц без гражданства, так и на граждан из дальнего зарубежья, многие из которых находятся на территории нашей страны уже по 15-20 лет: Афганистана (в том числе детей, вывезенных в СССР еще в 80-е гг. и обучавшихся в интернатах), Вьетнама, Китая, Кореи и других стран.
До сих пор ничего подобного гражданской амнистии в РФ не проводилось. Первым шагом в этом направлении становится реализация «Изменений и дополнений к Закону о гражданстве»1, внесенных Президентом и принятых ГД РФ 17 октября 2003 г. Пункты 3,4 ст. 14 Закона в новой редакции дают право получить гражданство РФ тем, кто, проживая в РФ со времени распада СССР, до сих пор не могут назваться ее гражданами. Пока это относится только к легальным мигрантам, т.е. тем, кто на 1 июля 2002 г. был зарегистрирован на территории РФ и которые прибыли в РФ из государств, входивших в состав СССР. Однако, если доказательство многолетнего (не менее 6 лет) пребывания на территории страны не сводить к наличию официальной регистрации (перечень документов (или свидетельств), которые необходимо предоставить в качестве подтверждения пребывания должен быть достаточно широк), то реализация указанных пунктов приведет к существенному сокращению нелегального сектора. Еще большее сокращение могло бы дать распространение указанных статей на граждан, прибывших из дальнего зарубежья после распада СССР и проживших в стране не менее 10 лет.
Одновременно с масштабным сокращением нелегального сектора необходимо принимать компенсационные меры для выравнивания квалификационного, демографического баланса. Для этого надлежит сформировать гибкую систему управления иммиграционными потоками посредством создания каналов натурализации. Многоступенчатая процедура приобретения гражданства пока не в полной мере используется как инструмент формирования селективной иммиграционной политики. Пока она скорее выполняет барьерную роль, а не служит действенным инструментом улучшения качественного состава иммиг-
рации. Как первый шаг в данном направлении можно выделить, по крайней мере, четыре группы иностранных граждан, в отношении которых целесообразно проводить более гибкую политику натурализации - военнослужащие Российской армии, учащиеся вузов и средних специальных заведений, инвесторы и высококвалифицированные специалисты, обеспечивающие конкурентоспособность страны.
В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г.2 В.В. Путин отметил, что с 2008 г. продолжительность службы по призыву сократится до одного года. Первые полгода призывники будут осваивать военные специальности в учебных подразделениях. После этого получат возможность выбора - либо дослужить полгода в линейных частях, либо перейти на контрактную, профессиональную службу. Отслужившие 3 года по контракту должны получить ряд преференций, в том числе, гарантированное право на высшее образование за государственный счет. Также принято принципиальное решение о целесообразности приема на профессиональную службу в российскую армию граждан из стран Содружества Независимых Государств. После трехлетней контрактной службы они получат право на приобретение российского гражданства в упрощенном порядке. 17 октября 2003 г. Государственная Дума РФ приняла изменения в законо-дательстве3, позволяющие иностранцам служить в российской армии. В соответствии с п. 4 ст. 1 Закона о гражданстве4, принимать гражданство в упрощенном порядке могут после службы в российской армии только граждане СНГ. Контрактникам из дальнего зарубежья необходимо предоставить возможность в упрощенном порядке получить вид на жительство.
Вследствие понижения рождаемости в 90-х гг. в России начнется прогрессирующее сокращение числа абитуриентов вузов, что ставит вопрос о сокращении числа учебных заведений, прежде всего - провинциальных (Москва и Санкт-Петербург в силу высокого качества и престижности обучения будут все активнее привлекать абитуриентов из других городов страны). Это приведет к возрастанию количества невостребованных
1 Закон «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. II). Ст. 4447.
2 http://www.regnum.ru/allnews/116621 .М:т1
3 Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. I). Ст. 4437.
4 «Граждане государств, входивших в состав СССР, проходящие не менее трех лет военную службу по контракту в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях или в органах, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации без соблюдения условий, предусмотренных пунктом «а» части первой настоящей статьи, и без представления вида на жительство». (Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 151 -ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. II). Ст. 4447.
17
высокообразованных специалистов, которые, при правильной политике, могли бы осуществлять экспорт образовательных услуг, как практикуют многие развитые страны: США, Франция и др.
Необходимость более активного привлечения иностранных студентов в вузы России, увеличение количества иностранных студентов на очной форме обучения отвечает геополитическим и гео-экономическим интересам России, поскольку иностранцы, учившиеся по российским программам, изучавшие российские технологии и знающие русский язык, вернувшись на родину, в своей работе будут и дальше ориентироваться на российские культурные и технологические образцы.
Немаловажно, что за время обучения в высших учебных заведениях многие потенциальные граждане устанавливают необходимые социальные связи: находят работу, жилье, создают семьи. Это делает для этой категории иммигрантов ненужным разработку специальных механизмов адаптации. Особую группу составляет молодежь из стран СНГ, стремящаяся учиться в России. Необходимо учитывать, что эти потенциальные абитуриенты изначально культурно комплементарны и, как правило, владеют русским языком. Более того, в большинстве своем они настроены остаться на постоянное жительство. Делать из этой категории мигрантов-нелегалов -преступно. Подпункт «в» п. 1 ст. 14 Закона о гражданстве1 дает право выпускникам высших и средних специальных учебных заведений на получение российского гражданства в упрощенном порядке. Также выпускникам российских высших и средних учебных заведений как из стран СНГ, так и из дальнего зарубежья, в упрощенном порядке надо предоставлять вид на жительство, поскольку далеко не все готовы менять гражданство. Другое дело - приехать (или остаться после окончания учебы) работать, имея вид на жительство. Кроме того, данный канал натурализации позволит привлечь дополнительные средства в российскую систему образования, поддержать занятость ее работников и качество оказываемых услуг. Получение Россией инвестиционного рейтинга безусловно приведет к росту числа инвесторов, в том числе и частных, которые могут быть заинтересованы в увязке инвестирования в страну с процессом натурализации. Либо из желания
быть гражданином именно России (из числа зарубежных соотечественников и культурно близких к России людей), либо стремясь получить гарантии контроля за сделанными в РФ инвестициями. Особенно такой контроль актуален при инвестировании в социальную сферу (например -ЖКХ). Учитывая, что далеко не все страны поощряют двойное гражданство, для инвесторов из таких стран может быть достаточным предоставление вида на жительство, которое дается на 5 лет и может продлеваться неограниченное число раз. Сейчас, согласно Закону о положении иностранных граждан: «Без ... квот разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину, ... осуществившему инвестиции в РФ в размере, установленном Правительством РФ».
Логично было бы сделать и следующий шаг: в зависимости от размера инвестиции предоставить иностранному инвестору право на упрощенные процедуры получения как разрешения на постоянное проживание, т.е. вида на жительство, так и гражданства. Сейчас эта норма не работает, размер инвестиции не определен. Однако выстраивание правового поля «на перспективу» будет стимулировать, подталкивать процесс принятия предложенного механизма.
Проблема «утечки умов», связанная, в первую очередь, с желанием высококвалифицированного специалиста обеспечить определенный жизненный уровень и возможностью реализации творческого (научного) потенциала, а также - с продуманной политикой развитых стран получить высококвалифицированную рабочую силу для отдельных секторов экономики фактически без капиталовложений, стоит перед российской экономикой знания достаточно остро. К сожалению, пока не созданы условия для снижения «утечки», и одновременно сложно говорить о привлечении высококвалифицированных специалистов в Россию из-за рубежа. К тому же, процесс «привлечения умов» не обязательно должен быть увязан с физическим нахождением ученого на территории РФ. Большинству ученых мирового класса свойственен транснациональный образ жизни. Поэтому необходимо, чтобы они включили Россию, ее города, университеты и лаборатории в свой график и включились в проекты, ориентированные на Россию. Необходимо создавать при-
1 «Иностранные граждане и лица без гражданства вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, предусмотренного пунктом «а» ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона, если указанные граждане и лица: .в) являются гражданами государств, входивших в состав СССР, получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г.». (Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 151 -ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации») // Собрание законодательства РФ. 2003. № 46 (ч. II). Ст. 4447.
_________________________________________________18
влекательный инновационный климат. А затем решать задачи развития материально-технической базы научных, исследовательских учреждений. В итоге в российскую экономику знания станет возможным привлекать и финансовый, и человеческий капитал.
Надо учитывать, что привлечение высококвалифицированных специалистов - процесс «точечный», при котором социокультурные характеристики (расовые, языковые, культурные) не имеют решающего значения. А вот для массовой интеллектуальной иммиграции - имеют, особенно знание русского языка. Поэтому натурализация как «приманка» сработает в основном для молодых ученых преимущественно из стран СНГ. Максимально использовать этот ресурс возможно, если в процесс «циркуляции умов»1 включить не только российских граждан, но и иностранных выпускников российских вузов. Тех, кто, завершив свое образование 2-5-10 лет назад, т.е. молодых и квалифицированных, вынуждены были вернуться в свои страны после окончания учебы. Для формирования мощной научной интеллектуальной «диаспоры» потенциальных граждан необходимо пп. «в» п. 1 ст. 14 Закона о гражданстве не ограничивать выпускниками из стран СНГ, начиная с июля 2002 г., а расширить его на всех выпускников российских ВУЗов за последние 1015 лет, возможно, предусмотрев при этом квалификационный ценз.
Важной частью обеспечения селективной миграционной политики является формирование за пределами России потенциального миграционного потока нужного качества. Инструментами для этого должна служить нормативная база и разработка новых механизмов привлечения «нужных» мигрантов в страну.
Принятые Государственной Думой РФ Изменения к Закону о гражданстве содержат положения, которые для процесса формирования гео-культурной периферии - абсолютно деструктивны. Подпункт «б» п. 1 ст. 14 Изменений к Закону
о гражданстве2 (прием в гражданство в упрощенном порядке) в новой редакции не дает право тем, кто «имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав
СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства» получить гражданство, оставаясь в стране пребывания. Теперь необходимо ехать в Россию и наравне с иностранными гражданами из дальнего зарубежья получать сначала разрешение на временное проживание, потом вид на жительство (не ранее чем через год) и только вслед за этим (хотя и не ждать 5 лет) подавать заявление для приобретения гражданства. Это сразу отсекает большую часть соотечественников, которые не планируют немедленный переезд на постоянное жительство в РФ, но которые ощущают свою связь с Россией и хотели бы быть ее гражданами, оставаясь (пока) за ее пределами. Россия теряет именно ту потенциальную часть миграционного потока, в которой больше всего нуждается. Сюда, наряду с уже упомянутыми выпускниками российских учебных заведений, также относятся местная пророссийски настроенная интеллигенция, специалисты, в том числе работающие на зарубежных российских объектах (например, Байконур, военные базы, филиалы российских предприятий), трудоспособные люди среднего возраста, не обязательно обладающие высокой квалификацией, но готовые заполнить нишу неквалифицированного труда, недостаток в котором ощущается в России все сильнее с каждым годом. Обе категории - изначально комплементарны России, знают русский язык, принимают русскую культуру и готовы жить и работать на территории РФ. Но одно дело ехать в страну ее полноправным членом, а совсем другое - знать, что придется несколько лет мыкаться бесправным. Немного, но смягчить ситуацию, могла бы корректировка Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской федерации» - четко дифференцировать выходцев из стран СНГ и из дальнего зарубежья.
Россия должна быть заинтересована в привлечении и удержании людей в сфере своего влияния. Причем, это относится не только к соотечественникам, но и вообще к гражданам других стран, являющихся потенциальными мигрантами в Россию. Если применение двойного граждан-
1 Имеются в виду циклические перемещения: за границу для обучения и дальнейшей работы, а затем - возвращение на родину и улучшение профессиональной позиции за счет преимуществ, полученных во время пребывания за рубежом.
2 «Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста восемнадцати лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания, предусмотренного пунктом «а» ч. 1 ст. 13 настоящего Федерального закона, если указанные граждане и лица: ... имели гражданство СССР, проживали и проживают в государствах, входивших в состав СССР, не получили гражданства этих государств и остаются в результате этого лицами без гражданства» (Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 46. (ч. I). Ст. 4437.
19
ОБЩЕСТВО: ВЧЕРА, СЕГОДНЯ, ЗАВТРА ства невозможно, есть и другие формы. Одной из таких форм может стать развитие «отложенного гражданства». То есть, пока человек живет за пределами страны и является гражданином страны проживания, его гражданство является «спящим» и активизируется только при изменении обстоятельств, например, при переезде в страну в силу особых обстоятельств. Статус «отложенного гражданства» мог бы, в первую очередь, быть предоставленным таким категориям граждан, как: этнические русские за пределами РФ, представители титульных народов субъектов РФ, бывшие граждане СССР, получившие гражданство стран пребывания, эмигранты всех волн и их потомки. Иначе говоря, тем, кто не собирается пока перебираться в Россию, но хотел бы сохранить с ней связь, например, потомкам эмигрантов первой волны, людям, сохранившим в ино-культурном окружении русскую, российскую идентичности, желающим сотрудничать с Россией, помогать ей, видеть в ней свою «вторую Родину», заслуживают всяческого поощрения и поддержки. Такая форма пока относительно мало распространена. Но для России она представляется достаточно эффективной.
Сознание того, что при катаклизме (смене политического режима, экологической катастрофе, военных действиях) человек может приехать в страну и получить помощь, поддержку и защиту как полноправный гражданин, дает чувство защищенности и уверенности, а также ряд льгот, ради которых человек принимает на себя обязательства, связанные с приемом гражданства. Например, льготное налогообложение при инвестировании в развитие российского бизнеса, науки, культуры; обеспечение работы общественно-политических, правозащитных организаций, поддерживающих позицию России по различным вопросам межгосударственных отношений. Полагаем, что предоставление «отложенного гражданства» - прекрасный стимул для изучения русского языка, русской культуры. Такие граждане могут на льготных условиях приезжать в Россию в качестве туристов, иметь льготный визовый режим, иметь преимущество при поступлении в российские ВУЗы или получении послевузовского образования, большую свободу перемещения по стране и возможностей временного трудоустройства.
Другой формой может быть механизм «форсмажорного гражданства». Необходимость такой формы предоставления гражданства стала очевидной при событиях в Туркмении весной-летом 2003 г. Договор России с Туркменистаном о двойном гражданстве, заключенный в декабре 1993 г., был расторгнут в мае 2003 г. Туркменис-
таном в одностороннем порядке. Несмотря на то, что, по общепринятой логике, международные договоры обратной силы не имеют, жители Туркмении, имеющие двойное гражданство, по указу Ниязова должны были выбрать одно гражданство и, в случае выбора российского, резко ограничивались в правах, становясь иностранцами. Подобная ситуация может повториться в любой момент и не только в странах СНГ.
Надо гарантировать людям, вынужденным отказаться от российского гражданства по «форсмажорным» обстоятельствам под угрозой своему существованию, немедленное (а не через 3 года по Закону о гражданстве) восстановление этого гражданства в предельно облегченной (лучше всего - заявительной) форме либо при переезде в Россию, либо по месту проживания в консульских отделах Посольств РФ. Распространить это на их близких родственников. А российские визы при необходимости давать так, как если бы эти люди продолжали оставаться гражданами РФ, при указании в анкете причин отказа от российского гражданства. Например, для граждан Туркмении - «был гражданином РФ до 22 июня 2003 г.».
Обе ключевые задачи, стоящие перед государством (максимальное сокращение нелегального сектора миграции и формирование системы селективной иммиграции), в настоящее время либо не решаются вообще, либо решаются частично. Хотя следует признать, что принятый Государственной Думой РФ 17 октября 2003 г. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» - большой шаг вперед.
Для сокращения нелегального сектора из трех обозначенных механизмов (упрощение процедуры регистрации, легализация трудовой деятельности, проведение гражданской амнистии), после принятия Изменений к Закону о гражданстве, будет задействован только один - проведение гражданской амнистии. Да и то частично, так как, во-первых, он не касается нелегалов из дальнего зарубежья, во-вторых, большая часть нелегалов, не имея необходимого документа, дающего права на легализацию - регистрации по месту жительства на 1 июля 2002 г., так нелегалами и останутся.
Немного лучше дело обстоит с формированием каналов натурализации (служба в Вооруженных Силах РФ, обучение в государственных вузах РФ, инвестирование в экономику РФ, участие в российской экономике знания).
Закон о гражданстве в новой редакции существенно облегчает получение гражданства двум категориям граждан государств, входивших в
20
состав СССР Во-первых, это проходящие военную службу по контракту в Вооруженных Силах РФ не менее трех лет. Кроме того, принятый закон запускает механизм легализации в отношении иностранных граждан - служащих уже сегодня в российской армии в Казахстане, Белоруссии, Таджикистане. Необходимо дать право на облегченную процедуру получения вида на жительства военнослужащим - иностранным гражданам из дальнего зарубежья.
Во-вторых, это те, кто получили среднее профессиональное или высшее профессиональное образование в образовательных учреждениях Российской Федерации после 1 июля 2002 г. Логично распространить упрощенный механизм натурализации (в первую очередь - получение вида на жительство) на выпускников средних специальных и высших учебных заведений прошлых лет. Учитывая при этом форму (очная или заочная) и формат (обучение на территории РФ или в филиале за пределами РФ) обучения.
Для привлечения умов (и снижения их «утечки») надо улучшать инновационный климат и убирать натурализационные барьеры для высококвалифицированных, нужных стране и ее экономике специалистов. Так же необходимо привести степень натурализации инвесторов в российскую экономику в соответствие с размером инвестиций.
Необходимо полнее использовать такой инструмент миграции, как предоставление вида на жительство в отношении инвесторов, квалифицированных специалистов, выпускников российских ВУЗов, прибывающих в Россию из стран дальнего зарубежья и не готовых менять свое гражданство.
Укрепление геокультурной периферии и эффективная работа с ней пока еще оставляют желать лучшего, но уже появились определенные сдвиги в данном направлении регулирования миграции в России. С 1 января 2007 г. начала действовать государственная программа по добровольному возвращению бывших граждан в Россию, утвержденная Указом Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» от 22 июня 2006 г1. Программа рассчитана на 2006-2010 гг. и осуществляется в 3 этапа.
I этап реализации Программы (2006-2007 гг.) предполагает разработку и создание методологической и научно-методической базы для ее реализации (комплекс просветительских, научных
и образовательных мероприятий Программы).
II этап реализации Программы (2008-2009 гг.) предусматривает применение на практике концептуальных основ и новых технологий в процессе реализации, возможность обучения русскому языку и получения образования на русском языке гражданами государств - участников СНГ. На III этапе (2010 г.) осуществляется завершение реализации Программы и анализ ее результатов. Несмотря на то, что процедуру возвращения соотечественников максимально упростят, отбор, тем не менее, будет. Один из его критериев, по словам - способность к быстрой социокультурной адаптации, но экзамена по русскому языку для переселенцев не будет. В первую очередь, при переселении предпочтение будет отдаваться тем соотечественникам, которые уже имеют российское гражданство, а затем специалистам, которых так не хватает в Сибири и на Дальнем Востоке.
В рамках программы ее участник получает ряд льгот и компенсаций: бесплатный проезд, провоз багажа, провоз груза - 5-тонный контейнер на семью из трех человек. Все эти затраты, включая получение пособий, в ряде субъектов Федерации будут возмещаться принимающей стороной. Переселенцам предоставят жилье, обеспечат работой и выплатят «подъемные» в размере 100 тыс. рублей. Но если соотечественники в течение двух лет захотят переехать в другой регион или вообще в другую страну, они будут обязаны вернуть эту сумму.
На реализацию Программы из бюджета планируется выделить 4,6 млрд. рублей. Важным моментом является то, что вид на жительство репатриант и члены его семьи получат в течение недели, а гражданство России - уже через полгода. По прогнозам главы ФМС К. Ромодановско-го, по этой программе в ближайшие три года регионы должны принять 300 тыс. переселенцев, а к 2012 г. желающих будет уже 5-6 млн .
Однако возникают некоторые вопросы. В тексте Программы нет определения соотечественника, а стало быть, неясно, кто имеет право ею воспользоваться. Такое определение есть в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (с изм. и доп. от 31 мая 2002 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 31 декабря 2005 г., 18 июля 2006 г.). Но даже оно имеет столь широкое толкование, что стать репатриантами могут поляки и литовцы в полном составе. В соответствии с Го-
1 http://www.rg.ru/2006/06/28/ukaz-pereselenie.html
2 Какие мигранты нам нужны? // Аргументы и факты. 2006. № 47.
сударственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, определены 12 субъектов Федерации, которые уже предоставили в Правительство РФ заявки о количестве переселенцев, которых они готовы принять и обустроить. Так, в Тверской области до 2010 г. ждут 3195 специалистов с семьями. Калининградская области сможет принять 300 тыс. переселенцев, но за десять лет. В Красноярском крае в ближайшие три года собираются принять 10 тыс. человек. А вот в Хабаровском крае, где эта программа особенно важна вследствие резкого сокращения населения, готовы принять всего 424 человека. Кроме того, остается неясным, что делать с теми, кто уже приехал в Россию и не имеет определенного правового статуса, хотя по данным Института народонаселения РАН, как минимум 40% из них хотели бы стать россиянами, но на них программа не распространяется.
Таким образом, усиление государственного контроля за въездом (выездом) и пребыванием иностранцев в нашей стране, обустройство государственной границы, а также создание действенной и эффективной правовой системы, повыше-
ние эффективности работы координация действий правоохранительных органов по борьбе с незаконной миграцией, налаживание системы кадрового отбора и подготовки сотрудников миграционной службы, усиление борьбы с коррупцией в государственных органах, имеющих непосредственное отношение к сфере миграции, - все это в совокупности способно существенно благоприятно влиять на миграционные процессы и противодействовать незаконной миграции. Необходимо развивать фундаментальные научные исследования, касающиеся социально-экономических, юридических, психологических основ регулирования миграционных процессов, проводить мониторинг и научное прогнозирование миграционной обстановки у нас в стране. Целесообразно использовать опыт зарубежных государств по предотвращению и пресечению незаконной миграции, представляющей угрозу национальной безопасности Российской Федерации. Предстоит кропотливая и масштабная работа, которая потребует объединения усилий и политической воли органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации во имя создания эффективных мер регулирования миграционных процессов.
22.
