CC BY
79
лагаем, что регулярное обращение к этим проблемам будет в той или иной мере способствовать их разрешению, что, в свою очередь, станет серьезным шагом на пути к установлению полноценного режима законности на местном, регионально-субъектном, а, как следствие, и общефедеральном уровне.
1 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 112.
2 См.: Российская газета. 2003. 8 окт.; 2013. 30 дек.
3 См: Российская газета. 1995. 1 сент.; 1996. 25 апр.
4 См.: Российская газета. 1999. 19 окт.; 2013. 25 дек.
5 URL:http://www.shailoo.gov.kg/index.php?module=content&page=ZAKON_KYRGYZSKOY_ RESPUBLIKI__O_mestnom_samoupravlenii_&pagelang=ru (дата обращения: 24.05.2013).
6 См.: Дуров А.И. Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 3-6.
7 Отдельные представители практического поля реализации базового закона выступают за его отмену и принятие нового усовершенствованного закона о местном самоуправлении, ссылаясь на устаревший характер действующего акта и отсутствие в нем законодательной регламентации актуальных вопросов местного самоуправления (О. Селихова). URL: http://президент.рф/выступления/17397 (дата обращения: 23.05.2013).
8 См.: Выступление главы Министерства регионального развития И. Слюняева на заседании Совета по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г. URL: http://state.kremlin.ru/council/9/news/17397 (дата обращения: 22.05.2013).
9 См.: Выступление В.С. Тимченко на Втором совместном заседании Совета при Председателе Совета Федерации по местному самоуправлению и Общероссийского Конгресса муниципальных образований на тему «Подготовка муниципальных кадров: состояние и перспективы».URL: http://www.council.gov.ru/ press-center/news/30944/ (дата обращения: 24.05.2013).
Ю.Н. Мильшин
К ВОПРОСУ О ПРЕДЕЛАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО УСМОТРЕНИЯ СУБЪЕКТАМИ РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Пределы административного усмотрения рассматриваются в настоящей статье как определенные ограничения свободных действий органов и должностных лиц, публичной власти, в рамках которых принимается оптимальное решение. Анализируются принципы административного усмотрения в деятельности разрешительных органов.
Ключевые слова: административное усмотрение, субъекты разрешительной системы, пределы усмотрения.
Y.N. Milshin
ON THE QUESTION OF THE LIMITS OF ADMINISTRATIVE DISCRETION SUBJECTS PERMIT SYSTEM
The limits of administrative discretion are considered as limitations of free actions of authorities and officials of public authority in which to make the best decision. Analyzes the principles of administrative discretion in the activities of regulatory authorities.
Keywords: administrative discretion, the subjects of the licensing system, the margin of appreciation.
В настоящее время субъектный состав разрешительной системы весьма многообразен и включает в себя федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1 разделены функции федеральных
© Мильшин Юрий Николаевич, 2013
Кандидат юридических наук, профессор, начальник цикла общеправовых и социальных дисциплин 52 учебного центра (УФСИН по Саратовской области); e-mail: milshin_yri@mail.ru
органов исполнительной власти на функции по выдаче разрешений и функции по регистрации.
Федеральные министерства осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, утверждают ежегодные планы и показатели деятельности федеральных служб; вносят в Правительство РФ проекты положений о федеральных службах, предложения о предельной штатной численности федеральных служб и фонде оплаты труда их работников; проекты нормативных правовых актов, относящихся к сферам деятельности федеральных служб, находящихся в их ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства РФ, и др.
Так, МВД России осуществляет следующие разрешительные функции: выдачу гражданам и организациям лицензий на приобретение оружия и патронов к нему, разрешений на хранение, ношение и использование оружия, патронов и боеприпасов к нему, а также на их транспортирование, перевозку, ввоз на территорию России и вывоз с нее; лицензирование отдельных видов деятельности; выдачу разрешений на приобретение, хранение, перевозку автомобильным, морским и речным транспортом взрывчатых материалов промышленного назначения, а также на их транзит в случае перевозки этими видами транспорта.
Федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. В частности, в Положении о Федеральной миграционной службе России,
го
утвержденном Указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Фе- н деральной миграционной службы» закреплено, что рассматриваемая служба С реализует следующие задачи: |
выдает разрешения на привлечение работодателями, заказчиками работ к (услуг) иностранных работников в Россию и использование их труда, а также г
о
разрешения на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства; Д
а
выдает визы иностранным гражданам и лицам без гражданства на въезд в т Россию; нн
производит выдачу и замену гражданам России документов, удостоверяющих | их личность; Д
регистрирует граждан России по месту пребывания и по месту жительства в с
пределах России, а также иностранных граждан и лиц без гражданства по месту й
а
жительства, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту пребывания; Д
е
принимает решения: а) о продлении либо сокращении срока временного пре- и бывания иностранных граждан или лиц без гражданства в России; б) о выдаче • иностранным гражданам или лицам без гражданства разрешений на времен- 9 ное проживание в России или вида на жительство, а также об аннулировании • этих разрешений или вида на жительство; в) о выдаче, приостановлении срока 3 действия или аннулировании разрешений на привлечение и использование иностранных работников, разрешений иностранным гражданам или лицам без гражданства на работу, лицензий на осуществление деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за пределами России; г) о депортации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также осуществляет меры по их депортации и административному выдворению за пределы России; д) о нежела- 53
тельности пребывания (проживания) иностранных граждан и лиц без гражданства в России, а также об установлении запрета на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства;
осуществляет лицензирование деятельности в сфере миграции.
Разрешительные полномочия осуществляют и федеральные агентства. Например, федеральное агентство по рыболовству оформляет, выдает, регистрирует разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов и вносит изменения в такие разрешения, а также приостанавливает действия разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов или аннулирует такие разрешения до истечения установленного срока их действия.
В субъектах РФ разрешительными полномочиями могут наделяться министерства, службы, агентства, департаменты, комитеты, управления и т.д.
Органы местного самоуправления также осуществляют разрешительные функции. Так, согласно Уставу г.Саратова от 18 декабря 2005 г. к вопросам местного значения относятся: выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории города; выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории города.
В реализации деятельности разрешительные органы могут принимать решения по административному усмотрению.
В юридической науке пока отсутствует устоявшееся понятие «усмотрение». а По С.И. Ожегову, «усмотреть» — значит установить, обнаружить, признать2. Сфор-3 мулировать понятие «усмотрение» достаточно сложно, поскольку в науке данный й термин имеет множество значений и рассматривается в разных контекстах. | Интерес к административному усмотрению обусловлен демократизацией за-
I конодательства, децентрализацией публичной власти, что влечет расширение | пределов усмотрения. При реализации разрешительных полномочий органами | публичной власти нередко возникают ситуации, опережающие правовое регули-| рование. Это дает возможность субъектам разрешительной системы принимать | решения по усмотрению. Учитывая невозможность исчерпывающего правового §■ регулирования административной реальности, законодатель преднамеренно ° регулирует определенный круг общественных отношений «с поправкой» на 1 усмотрение. Реализация усмотрения протекает в двух формах — реактивной и | инициативной. Первая предполагает такие ситуации, в которых законодательство е заранее обязывает действовать, требует немедленной правовой реакции, но реше-° ние вопроса о способе действия оставляет за правоприменителем. Инициативная
0
° форма характеризуется тем, что необходимость применения соответствующих
го
¿5 норм окончательно определяется не законодателем, а субъектом правоприменения.
1 Административное усмотрение предполагает определенную степень свободы при | принятии решения, но оно не должно быть безграничным. В современных условиях необходимо определить пределы и объем административного усмотрения.
Известный ученый-административист В.М. Манохин еще в 1990 г. увидел проблемы административного усмотрения в деятельности органов исполнительной власти. В частности, он отмечал, что «поскольку усмотрение существует и действует как юридическое явление и останется в качестве такого впредь, оно 54 должно получить в законодательстве и в правоприменительной деятельности
право гражданства. Его нельзя прятать каучуковыми формулировками: при необходимости, в исключительных случаях, при целесообразности и т.п.»3.
По мнению А.П. Коренева, административное усмотрение — это «определенная рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемая в целях принятия оптимального решения по делу»4.
Можно ли исключить усмотрение из законодательства? Видимо, нет, что обусловлено сложным и многогранным объектом управленческой деятельности. Должностные лица, получая право на выполнение властных полномочий, могут действовать по своему усмотрению исключительно в пределах предоставленных полномочий, механизм которых должен быть четко определен законодательством.
В.М. Манохин отмечает, что определенная степень свободы действий необходима и для «бюрократа»5. Так, субъекты разрешительной системы имеют возможность принимать решение по усмотрению. В содержании административного усмотрения тесно переплетаются такие понятия, как законность, целесообразность и справедливость.
Усмотрение субъекта разрешительной системы не должно означать отхода от права, оно выступает как вполне оправданное с точки зрения целей права средство упорядочивания общественных отношений. Разумное усмотрение не противоречит законности, наоборот, оно применяется в сложных общественных ситуациях, где нельзя всего предусмотреть.
В разрешительной деятельности применение административного усмотрения должно быть более взвешенным, поскольку в орбиту разрешительных отношений входят общественно значимые интересы граждан. ш
Практика показывает, что известный принцип «дозволено все, если не запре- н щено законом» не приемлем при реализации разрешительного метода правового С
а
регулирования. Необходимо законодательно закрепить исчерпывающий перечень т
о
прав и обязанностей субъектов разрешительной системы. В основу деятельности к разрешительных органов должен быть положен принцип «можно только то, что пря- о' мо разрешено законом», что придаст законность административному усмотрению. | Представляется, что в настоящее время следует коренным образом пересмо- о треть на законодательном уровне отношение к административному усмотрению. нн
о
Это обусловлено изменениями в системе органов государственной власти, ког- Ю да органы исполнительной власти, должностные лица наделяются широким и
объемом полномочий в разрешительной сфере. Регулирование разрешитель- с
к
ных отношений стало осуществляться не подзаконными актами, а законами. а Законодатель, предоставляя лицу, наделенному властными полномочиями, д
е
определенную степень свободы, устанавливает и определенные ее рамки. Свобода | носителя усмотрения не должна быть безграничной, ибо это может привести к № административному произволу. Решения разрешительных органов по админи- 69 стративному усмотрению должны основываться на принципах публичности • интересов, законности, профессионализма и ответственности. к
Так, принцип публичности должен учитывать не только интересы государства, но и интересы физических и юридических лиц. Альтернатива в деятельности разрешительного органа должна применяться исключительно на законной основе и в рамках компетенции уполномоченных должностных лиц. Учитывая, что субъект, принимая решение по административному усмотрению. должен выбрать наиболее приемлемый вариант, грамотно оценить ситуацию. Соответствен- 55
но носители усмотрения должны обладать высоким уровнем профессионализма. Каждое должностное лицо, принимая решение по усмотрению, обязано нести персональную ответственность за конечный результат. Практика показывает, что основная причина сбоев в деятельности разрешительных органов не столько в пробельности действующего законодательства, сколько в безответственности подготавливаемых и принимаемых решений.
Думается, что административное усмотрение зачастую является источником злоупотребления властью и пределы такого усмотрения должны быть ограничены законодательством. Как отмечает Н.Ю. Агафонова, объем усмотрения должен быть минимальным6.
Под пределами административного усмотрения следует понимать определенные ограничения свободных действий органов и должностных лиц, публичной власти, в рамках которых принимается оптимальное решение.
Пределы усмотрения разрешительных органов должны включать допустимую свободу действий уполномоченных субъектов в выборе вариантов поведения так, чтобы в процессе осуществления усмотрения имелась возможность реализовать закрепленные в законодательстве цели, не нарушая законодательства. На содержание административного усмотрения влияет уровень коррупции, правовой нигилизм и ментальность в обществе.
В современных условиях необходимо совершенствовать правовой механизм реализации административного усмотрения в деятельности разрешительных органов и законодательно минимизировать его пределы, что будет способствовать созданию преград для произвола и коррупции.
1 См.: Собр. законодательства Рос. законодательства. 2004. № 11, ст. .945.
2 См.: Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 964.
3 Манохин В.М. Правовое государство и проблема управления по усмотрению // Советское государство и право. 1990. № 1. С. 29-36.
4 Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 421.
5 См.: Манохин В.М. Указ. соч.
6 См.: Агафонова Н.Ю. Дисциплинарная ответственность государственных гражданских служащих: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2013. С. 20.
А.Б. Панов
НЕУРЕГУЛИРОВАННЫЕ ВОПРОСЫ КОАП РФ
В статье рассматриваются неурегулированные вопросы, возникающие в практике применения КоАП РФ, в частности проблема легального понятия административной ответственности, малозначительности, законного представителя юридического лица и др. Предлагаются варианты их законодательного решения.
Ключевые слова: административная ответственность, административная реформа, административное дело, длящиеся правонарушения, жалоба, КоАП РФ, малозначительность, судебная практика.
A.B. Panov
IMPORTANT QUESTIONS CODES OF THE RUSSIAN FEDERATION ON ADMINISTRATIVE OFFENCES
Article deals with the unsettled issues originating in the practical use of the Administrative Code, in particular the problem of the legal concept of administrative responsibility, insignificance, the legal representative of a legal entity, etc. There are some options for legislative solutions in this article.
Keywords: administrative responsibility, administrative reform, administrative proceedings, lasting offense complaint, the Administrative Code, insignificance, judicial practice.
© Панов Алексей Борисович, 2013
Кандидат юридических наук, младший научный сотрудник (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»).
