CC BY
72
Административное право
D. KUPEYEVA*
LEGALITY AND DISCRETION IN ADMINISTRATIVE PROCEDURE
УДК 342.924 ББК 67.401.031.2 К92
Аннотация: в статье идет речь о соотношении двух важнейших институтов- законности и административного усмотрения, приведены их различия в процедурном и юрисдикционном производстве, сформулированыпринципы законности в административном процессе.
Ключевые слова: законность, усмотрение юрисдикция, принципы.
ДИАНА
ЧЕРМЕНОВНА
КУПЕЕВА*
ЗАКОННОСТЬ И УСМОТРЕНИЕ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ
Annotation: in the article the correlation of the most important institutions - legality and administrative discretion is examined, their distinctions in procedural and jurisdictional process are presented, principles of legality in administrative proceedings are formulated.
Key words: legality, discretion, jurisdictional, principles.
Законность в административном процессе непосредственно связана с административным усмотрением. Особенности административного процесса, его относительная простота, многообразие сфер применения, необходимость сокращения процессуальных сроков ввиду значительного количества административных правонарушений и еще большего количества администра -тивных процедур обусловливаюти особенности административного усмотрения.
Под административным усмотрением принято понимать определенную степень свободы правоприменителя при разрешении административного дела по существу. Еще в конце XIX века проблему усмотрения в науке гражданского процессуального права исследовал М. Малинин. Он использовал термины «судебное усмотрение» и «свободное убеждение судьи»1 и противопоставлял усмотрению произвол.
В советский период вопросы законности и усмотрения исследовалиА.Я. Вышинский, А.С. Ему-зов, К.И. Комиссаров, И. А. Покровский и др.2 Они писали о необходимостиобеспечениязаконности.
Из современников, которые, на наш взгляд, наиболее глубоко рассмотрели эту проблему, следует назвать Ю.Н. Старилова и А.П. Коренева. Ю.Н Старилов понимал административное усмотрение как некий вариант дозволения, содержание которого состоит в предоставлении правоприменителю возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме, а также в предоставлении возможности действовать или не действовать по своему ус-мотрению3. По мнению А.П. Коренева, административное усмотрение - это определенная
* Соискатель (ВНИИ МВД России) E-mail: [email protected].
рамками законодательства известная степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного дела, предоставляемая в целях принятия оптимального решения по делу4. Заметим, что в обеих точках зрения подчеркиваются рамки административного усмотрения, а именно границы административноправовой нормы (в первом случае) и рамки законодательства (во втором).
Мы считаем, что проблема административного усмотрения складывается из двух составных частей: 1) применение оценочных категорий административного права, его признаков; 2) пределы этого применения.
Этимологически административное усмотрение - это субъективное мнение, решение действовать по своему усмотрению, своему желанию, в каких-либо целях и интересах. Административное усмотрение - это свободный выбор варианта осуществления субъективного административного процессуального права лицом, рассматривающим по существу административное дело, который ограничен правами, свободами, законными интересами других лиц, участвующих в производстве, а также целевым предназначением административной нормы, на основе которой это право возникло.
Это так называемое широкое понимание административного усмотрения. Его можно применить как к административным процедурам, когда отсутствует спор между сторонами, участвующими в процессе, так и к другому виду административного процесса - административ -но-юрисдикционному. Однако в этом случае существуют некоторые особенности, обусловленные характерными чертами и содержанием юрисдикционного процесса. Отличие состоит в том, что суд обязан использовать административное усмотрение только в рамках, установленных материальной административно-правовой нормой. Это более узкое понимание административного усмотрения.
Так, за выезд в нарушение Правил дорожного движения на полосу, предназначенную для встречного движения, либо на трамвайные пути встречного направления, за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 12.15 КоАП РФ, судья может назначить лишение права управления транс -портным средством на срок от четырех до шести месяцев (ч. 4 ст. 12.15 КоАП РФ в ред. Федерального закона от 23 июля 2010 г. № 175-ФЗ).
На наш взгляд, предоставление возможности выбора органу исполнительной власти или судье по своему мнению оценивать поведение лица, обратившегося за реализацией своего пра-
ва, или лица, привлекаемого к административной ответственности, является серьезным кор-рупциогенным фактором. Это одна из многих причин нарушения законности в административ -ном процессе.
Что касается второго аспекта, а именно пределов полномочий, то они должны быть максимально нормативно установлены. Только в этом случае административное усмотрение не приведет к административному произволу. Административное усмотрение в сфере государственного управления находит свое применение в общественной жизни, строительстве, медицине и т. д.
Так, в соответствии со ст. 23 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-Ф3 «О полиции» сотрудникполиции имеет право применять оружие для остановки транспортного средства путем его повреждения, если управляющее им лицо отказывается выполнить неоднократные требования сотрудника полиции об остановке и пытается скрыться, создавая угрозу жизни и здоровья граждан. В этом случае полицейский должен максимально точно оценить действия водителя транспортного средства. Однако существуют многочисленные факторы, которые влияют как на водителя, так и на полицейского. Первые - это темное время суток, грязные стекла автомобиля, громкая музыка в его салоне, желание поскорее добраться, например, в больницу с больным пассажиром, и др. В то же время у полицейского может быть мало опыта, он может устать за время дежурства или невнятно демонстрировать свои намерения и т. д. Как тогда оценивать действия водителя и как себя вести полицейскому?
Административное усмотрение всегда должно быть мотивированным и только в рамках компетенции правоприменителя. Свобода усмотрения возможна только тогда, когда он ру-ководствуетсянормами, содержащими оценочные понятия. Именно такие нормы предоставляют ему возможность в пределах, установленных нормами права, урегулировать отношения по своему усмотрению.
Таким образом, административное усмотрение есть активная, властная и субъективная деятельность уполномоченного субъекта по выбору оптимального решения по конкретному административному делу. Не менее важен вопрос целесообразности этой деятельности. Ю.А. Тихомиров предложил типологию административного усмотрения как результат комбинации его элементов и взаимодействия с внешней средой. По его мнению, усмотрение бывает: а) актив-
Административное право
Административное право
но-позитивное, формирующееся и проявляющее себя сообразно статусу его носителей и их правомерным взглядам и позициям; б) по прямым предписаниям закона; в) по поручениям и заданиям вышестоящих органов и руководителей; г) под давлением общественного мнения; д) по соображениям перестраховки; е) под влиянием неформальных групп и лиц; ж) из-за боязни санкции; з) негативное5.
Конечно, административное усмотрение всегда возможно, если имеется властное полномочие субъекта. Однако полномочия могут быть установлены нормами как законов, так и подзаконных актов, что предполагает различные и типологию, и статус. Нам представляется, что в целях снижения субъективизма органов исполнительной власти и судей их полномочия должны быть не просто регламентированы, а соотнесены с уровнем нормативного правового акта, их устанавливающего.
Например, в Федеральном законе «О полиции» определены основные направления деятельности полиции, заметим, не задачи, как это было раньше. Дополнительно на сотрудниковполиции возложены задачи федеральными законами «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногоха-рактера», «О противодействии терроризму» и др. Однако если посмотреть положение «О Министерстве внутренних дел Российской Федерации», то мы увидим, что полномочия сотрудников органов внутренних дел не в полной степени увязаны с задачами, функциями, установленными российским законодательством
Мы в полной степени согласны с мнением Б.М. Лазарева, который утверждает, что административное усмотрение призвано обеспечить быстрое и адекватное реагирование государства на конкретную ситуацию, предоставляя соответствующие средства определенным лицам и структурам. Их самостоятельность и динамизм необходимы, но при этом усмотрение выступает как волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности6.
Абсолютно верно утверждение С.С. Алексеева о том, что принцип «дозволено все, если не запрещено законом» не подходит для регулирования деятельности в сфере управления, где должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. «Можно только то, что прямо разрешено законом» - вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения7.
Таким образом, государственно-властная реализация правовых полномочий органов исполнительной власти, судей должна соответствовать принципу законности. В настоящее время обеспечение законности приобрело особую значимость. Среди наиболее важных принципов законности можно выделить верховенство отечественных законов и общепринятых норм международного права, единство и целесообразность законности. Реализация этих принципов -основа укрепления законности в сфере применения норм административного права, но при обязательном учете объективных и субъективных факторов.
1 См.: Малинин М. Убеждение судьи в гражданском процессе в производстве до судебногозаседания. Одесса, 1873. С. 11, 102, 152.
2 См.: Вышинский А.Я. Теория судебныхдоказательств в советскомправе. М., 1941; ЕмузовА.С. Усмотрение судьи: правовые и нравственные проблемы // Рос. судья 2005. № 6; КомиссаровК.И. Задачи судебногонадзо-ра в сфере гражданского судопроизводства Свердловск, 1971; Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. Пг., 1917.
3 См.: Старилов Ю.Н. Административное право. История Наука Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. Ч. I. С. 328-335.
4 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 73.
5 См.: ТихомировЮ.А. Административное усмотрение и право // Юрид. портал LawMix.
6 См.: ЛазаревБ.М. Компетенцияорганов управления. М., 1972. С. 92.
7 См.: Алексеев С.С. Право и перестройка Вопросы, раздумья, прогнозы. М., 1987. С. 66-77.
