CC BY
18К ВОПРОСУ О ПРАВОВОЙ ПРИРОДЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
ТРОЦЕНКО Оксана Сергеевна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой предпринимательского права Уральского государственного экономического университета. E-mail: trocenko.o@mail.ru
Краткая аннотация: В статье на основе анализа основных доктринальных подходов к определению комплексного правового института автор исследует правовую природу института государственно-частного партнерства, исходя из его широкого понимания, что обусловливает наличие сочетания в нем частноправовых и публично-правовых начал. Принимая во внимание неоднородность правового регулирования, характерную для государственно-частного партнерства, автор доказывает, что в данном случае мы имеем дело не только с публичными интересами государства, но и с интересами отдельных лиц, воздействием на их правовое и имущественное положение. Автор приходит к выводу, что государственно-частное партнерство является комплексным правовым институтом, сочетающим нормы публичного и частного права.
Abstract: On the analysis of the main doctrinal approaches to the definition of complex legal institute the author examines the institute of public-private partnership, based on its broad understanding, which determines the presence of a combination of private-legal and public-legal principles. In respect that the heterogeneity of legal regulation, typical for public-private partnership, the author proves that in this case we are dealing not only with the public interests of the state, but also with the interests of individuals, impact on their legal and property status. The author comes to the conclusion that public-private partnership is a complex legal institute which combines the rules of public and private law.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, комплексный правовой институт, частный партнер, публичный партнер, отрасль права, частный интерес, публичный интерес.
Keywords: public-private partnership, complex legal institute, private partner, public partner, branch of law, private interest, public interest.
Государственно-частное партнерство (далее - ГЧП) представляет собой форму взаимодействия органов государственной и муниципальной власти с институтами гражданского общества в целях установления сотрудничества в сферах политического, социального и экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Вместе с тем, вслед за В.Е. Созоновым мы полагаем, что просто предложить новую дефиницию такому сложному и многозначному феномену как ГЧП недостаточно. Такая дефиниция должна быть убедительно обоснована соответствующей концепцией относительно правовой природы государственно-частного партнерства, что позволит (вместе с дефиницией) существенно разъяснить суть, смысл государственно-частного партнерства [16, с. 108]. Правовую природу ГЧП, по нашему мнению, следует рассматривать через категорию «правовой институт». Закономерен вопрос, образуют ли нормы, регулирующие рассматриваемые отношения, правовой институт. Считается, что система права как объективное
явление представляет собой внутреннее строение (структуру) права, отражающее объединение и дифференциацию юридических норм [17, с. 316317]. Составными частями такого образования выступают юридические нормы, правовые институты и отрасли права. Институт права - это обособленная совокупность (группа) юридических норм, призванных регулировать в рамках предмета данной отрасли права определенные, обладающие относительной самостоятельностью общественные отношения [23, с. 67]. Между тем, на практике возникают сложности при решении вопроса, какую совокупность норм можно признать правовым институтом. М.М. Агарков отмечал, что только практическая цель объединяет отдельные правоотношения в отдельный правовой институт [1, с. 222]. По мнению С.С. Алексеева, главная функция правового института состоит в том, чтобы в пределах своего участка общественных отношений данного вида и рода обеспечить цельное относительно законченное регулирование. Это значит, что правовой институт должен обладать полным «комплектом» норм, при помощи которых возможно охватить все существенные мо-
менты регулирования соответствующего участка [2, с. 172]. Правильность приведенных подходов подтвердила жизнь. Нормы о ГЧП объединены общим назначением, целью и образуют правовой институт. Так, В.Г. Варнавский отмечает, что ГЧП - это всегда общественно-значимые проекты [6, с. 16]. На ключевом значении общественно-значимой цели таких отношений акцентируют внимание и другие авторы. Например, Ю.А. Халимов-ский указывает, что основной смысл государственно-частного партнерства состоит не просто во взаимодействии публичных и частных образований, а в качественно ином распределении рисков и опосредованном участии частных партнеров в реализации некоторых функций публичной власти и решении государственных общественных задач, что нехарактерно для частного бизнеса [19, с. 21]. Действительно, частный партнер получает возможность извлекать прибыль от использования объекта ГЧП, но при этом самостоятельно несет все связанные с этим риски и обязуется выплачивать публичному партнеру деньги за приобретение и использование объекта, а также выполнять иные инвестиционные условия. По справедливому замечанию В.В. Лосева, при ГЧП цели извлечь прибыль сопутствует не менее важная цель - добиться общественно-значимого полезного результата в определенной сфере. Таким образом, отношения ГЧП позволяют публичному партнеру использовать деятельность субъекта частного права в целях реализации государственных функций и предоставления государственных услуг или же обеспечить выполнение отдельных таких функций (услуг) за счет сил частного партнера. Иначе говоря, отношения ГЧП позволяют привлечь субъекта частного права к реализации функций государства [11, с. 16]. Аналогичной логике следуют и нормативные источники. Например, в соответствии с программой развития конкуренции в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 мая 2009 года № 691 -р заинтересованность государства во взаимодействии с частными субъектами хозяйственной деятельности в рыночных условиях в первую очередь заключается в минимизации государственных расходов при реализации публичных интересов [14]. Таким образом, наличие общественно-значимой цели, удовлетворение публично-
го общественного интереса - это ключевой признак, позволяющий рассматривать ГЧП в качестве самостоятельного правового института, а также отличить его от схожих отношений, участниками которых на равных началах выступают публичные образования и частные лица. При этом мы не разделяем мнение отдельных ученых о том, что ГЧП хотя и носит на практике комплексный характер, но при этом не является самостоятельным институтом [10], полагая, что разноотраслевая принадлежность включенных в систему ГЧП отношений позволяет констатировать комплексный характер именно правового института. Иными словами, нельзя отрицать, что нормы, составляющие институт ГЧП встроены в структуры разных отраслей права, опосредуют различные по своей видовой и отраслевой принадлежности общественные отношения - государственные, имущественные, финансово-правовые и др., которые регулируются соответствующими нормами конституционного, административного, гражданского и иного законодательства. Таким образом, в ГЧП объединяются отрасли и институты законодательства, в связи с чем оно требует комплексной оценки.
В юридической литературе отмечается неоднородность отраслевого предмета регулирования [3, с. 2]. В комплексной отрасли права преобладают (в гармоничном сочетании) разноот-раслевые нормы, регулирующие общественные отношения, обладающие предметным единством [4, с. 68]. Между тем, вопрос о существовании комплексных отраслей и институтов права нельзя считать бесспорным. Так, О.А. Красавчиков, критикуя теорию комплексных отраслей, считал, что Ю.К. Толстой необоснованно применяет термин «отрасль» к категории, которая таковой не является [20, с. 21]. В то же время, идея отраслевых комплексных институтов получила развитие в трудах С.С. Алексеева, О.С. Иоффе, М.Д. Шарго-родского, Ю.К. Толстого и др. [5, с. 119-121]. По мнению Ю.К. Толстого, комплексный институт -это результат систематики права по критерию, произвольно выбранному систематизатором [18, с. 15]. Однако по справедливому замечанию С.С. Алексеева, при таком подходе понятие «комплексный институт» связано лишь с научными классификациями и поэтому не может быть использовано при характеристике объективно существующей структуры права. Как и удвоение струк-
туры права на других ее уровнях, формирование комплексных институтов связано с множественностью черт юридического своеобразия подразделений правовой системы, а также множественностью системообразующих факторов. При формировании комплексных институтов нормативные предписания внешне объективируются одновременно в двух разноплоскостных юридических конструкциях [2, с. 156-158].
С.В. Поленина отмечает, что межотраслевые институты - наиболее распространенная разновидность комплексных правовых институтов. Они возникают на стыке смежных отраслей права, то есть отраслей, обладающих известной общностью круга регулируемых ими отношений. Так, применительно к гражданскому праву смежными в наиболее общем виде будут все отрасли, регламентирующие отношения, которые имеют имущественный характер (административное, финансовое, земельное, трудовое право) [12, с. 72].
На наш взгляд, правильнее было бы говорить о том, что межотраслевые функциональные комплексные институты возникают на стыке смежных неоднородных отраслей права, например гражданского и административного. Эта неоднородность данных отраслей прямо вытекает из законодательства, которое четко разграничивает отношения, регулируемые гражданским законодательством (основанные на равенстве сторон, свободе договора, неприкосновенности собственности и т.д.) и отношения, основанные на административном подчинении одной стороны другой. Неоднородность названных отраслей права обусловила наличие между нормами гражданского и административного права, стыкующимися при регламентации тех или отношений, лишь функциональной связи. Чаще всего данная связь проявляется в том, что нормы административного права регламентируют предпосылки возникновения гражданских отношений и лишь в общих чертах определяют их содержание.
Такая неоднородность характерна и для государственно-частного партнерства. В связи с этим одной из основных целей настоящего исследования является доказывание того, что в данном случае мы имеем дело не только с публичными интересами государства, но и с интересами отдельных лиц, воздействием на их правовое и имущественное положение. ГЧП служит яр-
ким примером сочетания публично-правовых и частноправовых начал. Иными словами, ГЧП -это комплексное образование, сочетающее нормы публичного и частного права. И.В. Выдрин, указывая на то, что публично-частное партнерство должно попадать в первую очередь в орбиту науки и отрасли конституционного права, отмечает, что помимо конституционных установлений к регулированию публично-частного партнерства подключаются нормы других правовых образований, скажем, гражданского или социального права. Таким образом, совокупность конституционных положений и норм других отраслей права «превращают» публично-частное партнерство в комплексный (межотраслевой) правовой институт, нормы которого регулируют общественные отношения в сфере взаимодействия государства и общества [7, с. 5-6]. Оставляя за скобками, по нашему мнению, достаточно спорный вопрос о первичности конституционно-правового регулирования ГЧП, согласимся с профессором И.В. Выдри-ным в части комплексной природы этого правового института. ГЧП предполагает взаимодействие двух субъектов, имеющих в принципе разные интересы, но которые, в то же время, совпадают в связи с их встречных характером [15, с. 46]. Действительно, частный партнер, преследующий в рыночных условиях индивидуальный интерес -получение прибыли, в рамках ГЧП взаимодействует с публичным партнером, преследующим общественно значимый интерес. Такая разнородность интересов (но не цели), а также различный правовой статус участников отношений, позволяет говорить о наличии в институте ГЧП как элементов гражданского, так и элементов административного права. Так, в науке отмечается, что договорные отношения между государством и частными субъектами экономики, строящиеся на основе государственного контракта, позволяют его рассматривать как гражданского правовой договор, включающий в себя отдельные административно-правовые (публичные) элементы [21, с. 214]. Таким образом, одной из особенностей правового регулирования ГЧП является использование как частноправовых институтов, так и публично-правовых. Именно достижение баланса публичного и частного права в регулировании экономики должно стать залогом ее эффективного функционирования [22, с. 13]. Действительно, ес-
ли правовое регулирование гражданско-правового договора ограничивается лишь нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, то договорные отношения государства и частных субъектов подробно регулируются как на уровне федеральных законов, так и подзаконных актов. Это свидетельствует о том, что, несмотря на применение к институту ГЧП норм гражданского законодательства, он обладает определенными публично-правовыми особенностями, что проявляется, в частности, в существовании более подробного административно-правового регулирования содержания и процедуры заключения договора. Таким образом, правовое регулирование ГЧП следует считать комплексным. Позиции авторов, относящих различные институты правового регулирования ГЧП к какой-либо одной из отраслей права [8, с. 24], мы не разделяем. В рамках ГЧП речь идет именно о взаимодействии государственных и частных партнеров, а не об одностороннем воздействии одного на другого. Из этого следует необходимость учитывать государством интересы частного партнера и невозможность использования властных полномочий в рамках партнерства. Вместе с тем, важно отметить, что ГЧП направлено на реализацию преимущественного социально-значимых функций государства, осуществление которых государст-
вом единолично либо невозможно, либо не рентабельно. Иными словами, ГЧП не направлено, в первую очередь, на извлечение прибыли. Прибыль является средством привлечения частного партнера к реализации проекта. Например, реализация различных форм ГЧП предполагает принятие административного акта (например, решение о выдачи концессии, решение о заключении соглашения о ГЧП), являющегося предпосылкой к последующему заключению договора. Иными словами, первоначальная стадия оформления различных форм ГЧП носит сугубо публично-правовую природу. Лишь потом проявляется частноправовая природа ГЧП, выраженная в заключении гражданско-правового договора.
Обобщая изложенное, вслед за Н.А. Иг-натюк, мы приходим к выводу, что при осуществлении ГЧП задействованы те юридические нормы, которые могут обеспечить цельное самостоятельное регулирование группы отношений, воплощая в своем содержании цельную юридическую конструкцию [9, с. 29]. Следовательно, в значении комплексного института права государственно-частное партнерство является совокупностью норм административного, гражданского, конституционного и иных отраслей права, связанных между собой общностью цели и правового регулирования.
Библиография:
1. Агарков М.М. Учение о ценных бумагах: Науч. Исслед. 2-у изд. М., 1994. С. 222.
2. Алексеев С.С. структура советского права. М.: Юрид. лит. 1975. С. 172.
3. Белых В.С., Кривошеев И.В. Страховое право. М. 2001. С. 2.
4. Белых В.С. О соотношении частного и публичного права в правовом регулировании общественных отношений // Цивили-стические записки: Межвуз. сб. науч. труд. М. 2004. Вып. 3. № 4. С. 68.
5. Белых В.С. Предпринимательское право в системе права России // Правоведение. 2001. № 1. С. 119-120.
6. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство. М.: ИМЭО РАН. 2009. Т. 1. С. 16.
7. Выдрин И.В. Публично-частное партнерство как форма взаимодействия государства и общества // Современное право. № 8. 2015. С. 5-6.
8. Доронина Н.Г. Правовое регулирование иностранных инвестиций: постановка проблемы и варианты решения: Автореф. дисс. ...д-ра юрид. наук. М. 1996. С. 24.
9. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство. М. Юстицинформ. 2012. С. 29.
10. Иванюк А., Царев Д. Государственно-частное партнерство: правовой аспект. Финансовая газета. 2009. № 17.
11. Лосев В.В. Понятие государственно-частного партнерства и отграничение его от смежных явлений // Юрист. 2016. № 13. С. 16.
12. Поленина С.В. Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права // Правоведение. 1975. № 3. С. 72.
13. Розенфельд В.Г., Старилова Ю.Н. Современные проблемы формирования теории администривного договора // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж. 1995. Вып. 3. С. 27.
14. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 22. Ст. 2736.
15. Саидов З.А. Государственно-частное партнерство в механизме административно-правового регулирования экономики // Российская юстиция. № 9. 2015. С. 46.
16. Созонов В.Е. Государственно-частное партнерство: гражданско-правовые, административно-правовые и финансовые аспекты. М. 2012. С. 108.
17. Теория государства и права: Учеб. / Отв. Ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. Екатеринбург. 1996. С. 316-317.
18. Толстой Ю.К. О теоретических основах кодификации гражданского законодательства // Правоведение. 1957. № 1. С. 15.
19. Халимовский Ю.А. Государственно-частное партнерство в субъектах Российской Федерации: блуждание в темноте // Налоги. 2011. № 14. С. 21.
20. Хозяйственное право / Отв. ред. В.П. Грибанов, О.А. Красавчиков. М., 2000. С. 21.
21. Шевченко Л.И. Регулирование отношений поставки: теория и практика. СПб. Юрид. центр Пресс. 2002. С 214.
22. Яковлев В.Ф., Талапина Э.В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал российского права. 2012.№2.С.13.
23. Якушев В.С. О понятии правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 67.
