CC BY
13УДК 342.4
КОНВЕРГЕНЦИЯ ПУБЛИЧНОГО И ЧАСТНОГО ПРАВА КАК ОСНОВНАЯ ТЕНДЕНЦИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В СФЕРЕ ОКАЗАНИЯ МЕДИЦИНСКИХ УСЛУГ
ЕНИКЕЕВА Зарема Айратовна
ассистент кафедры гражданского права криминалистики Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: [email protected]
Государственно-частное партнерство в сфере оказания медицинских услуг является на сегодняшний день одним из самых эффективных и перспективных способов повышения качества и доступности медицинских услуг для широких слоев населения. Институт государственно-частного партнерства возник на стыке взаимодействия публичного и частного права, занимая некое пограничное положение. Продуктивность данного механизма зависит от уровня его правового регулирования, эффективность которого определяется сбалансированностью и взаимодействием публично- и частноправового инструментария. Взаимопроникновение публично- и частноправовых начал или иначе процесс конвергенции имеет определяющий характер в правовом регулировании отношений, складывающихся на всех этапах реализации проектов государственно-частного партнерства. Говоря о партнерстве государства и частного сектора в рамках реализации ГЧП в сфере оказания медицинских услуг, необходимо учитывать особое социальное значение соответствующих проектов и в то же время равноправие субъектов, добровольность их участия в проекте ГЧП, а значит, необходимости учета интересов обоих партнеров. Сочетание частно-и публично-правовых начал в регулировании возникающих правоотношений не может не отражаться и на методе правового регулирования.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, конвергенция, медицинские услуги, частно- и публично-правовые начала, интерес, метод правового регулирования, публичный интерес, частный интерес.
CONVERGENCE OF PUBLIC AND PRIVATE LAW AS THE KEY TREND OF LEGAL REGULATION OF PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN HEALTHCARE
ENIKEEVA Zarema Airatovna
Teaching assistant of the Chair of Civil Law of the Institute of Law of the FSBEI HE "Bashkir State University ", Ufa, Russia.
E-mail: [email protected]
Public private partnership in healthcare is now one of the most efficient and promising ways to improve the quality of health services and make them available for various strata of society. The institution of public private partnership originated at the interface between public and private law, having some borderline position. The output of this mechanism depends on the level of its legal regulation, the efficiency of which is defined by the balance and the interaction of public and private law tools. Interpenetration of public and private law principles or, in other words, the process of convergence, is crucial in legal regulation of relationships developing at all stages of implementation of public private partnership projects. In speaking of the partnership of state and private sector as part of PPP implementation in health care, it is necessary to take into account special social significance of the relevant projects and, at the same time, equality of entities, their voluntary participation in the PPP project, and hence, the need to take into consideration both partners' interests. The combination of private and public law principles in the regulation of emerging legal relations definitely impacts the method of legal regulation.
Key words: public private partnership, convergence, health services, private and public law principles, interest, method of legal regulation, public interest, private interest.
Дуализм права, взаимодействие частно- и публично-правовых начал, их единство и противоположность всегда являлись актуальными темами для правовой науки. На современном этапе взгляд на них приобретает особое значение. Появляется все больше сфер жизнедеятельности общества, эффективность правового регулирования которых зависит от сбаланси-
рованности и взаимодействия публично- и частноправовых начал. Среди таковых и сфера оказания медицинских услуг, требующая особого внимания и пересмотра правового регулирования, длительное время формировавшегося исключительно в административно - правом ракурсе, а так же относительно новое для российской правовой действительности явление -государственно-частное партнерство (далее - ГЧП), возникшее на стыке взаимодействия публичного и частного права, как механизм, способствующий повышению доступности и качества медицинских услуг. Взаимопроникновение публично- и частноправовых начал в рассматриваемой сфере приобретает определяющий характер, именно поэтому осмысление публичного и частного права не столько с точки зрения противоположностей, сколько с позиции взаимосвязи в указанном аспекте имеет важное методологическое и практическое значение.
Деление права на частное и публичное известно с древнейших времен. Появление любого разделения, классификации всегда предполагает определение какого-то критерия, на основании которого проводится разграничение. В отечественной правовой науке вопрос о проведении границы между частным и публичным правом решался по-разному. Однако, несмотря на то, что учеными было высказано достаточно большое количество теорий, традиционно их можно классифицировать по двум основным направлениям - материальному, в рамках которого определяющее значение предается непосредственно содержанию регулируемых отношений, и формальному, представители которого считают, что в основе разделения находится метод регулирования правоотношений.
На современном этапе происходит усложнение общественных отношений, и как следствие, их правового регулирования, в связи с чем особое значение приобретает тенденция взаимопроникновения частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании. Появляется все больше так называемых «пограничных» сфер, эффективное регулирование которых невозможно с явным превалированием частных или публичных начал. К таковым относится и ГЧП, особенно в сфере оказания медицинских услуг.
Большое внимание межотраслевому взаимодействию в процессе регулирования общественных отношений уделял в своих работах М.Ю. Челышев, изучавший систему связей гражданского права с другими правовыми образованиями и отмечавший их взаимную правовую зависимость, обусловленность и общность [10].
В свете восприятия публичного и частного права как двух частей одного целого не под углом их сущностной противоположности, а с точки зрения их взаимодействия, знаковой в современной российской науке является теория конвергенции частного и публичного права Н.М. Коршунова [5, с. 21-24]. Ученый видел сущностную характеристику конвергенции частного и публичного права в двух основных аспектах: юридическом и социологическом. Юридическая сущность представляет собой их сближение, состоящее в проникновении частного права в публичную сферу общественных отношений и наоборот. Корни социальной обусловленности конвергенции частного и публичного права лежат в сфере разнообразных, наиболее типичных, поддающихся нормативному регулированию интересов участников общественных отношений, необходимость предотвращения и разрешения конфликтов между которыми обусловливает социальное назначение конвергенции частного и публичного права, состоящее в гармонизации этих интересов. Обеспечивая достижение этой цели, публично- и частноправовые методы регулирования выполняют социальную функцию права, состоящую в обеспечении равновесия двух нравственных интересов, отражающих требования личной свободы (частного интереса) и общего блага (публичного интереса) [5, с. 224]. На наш взгляд, конвергенция частно- и публично-правовых начал в правовом регулировании ГЧП в сфере оказания медицинских услуг является основной тенденцией правового регулирования, так как этот институт невозможно отнести ни исключительно к сфере публичного права, ни к сфере частного. Данная точка зрения далее будет последовательно аргументирована.
Как было указано выше, такая категория как «интерес» является системообразующим критерием разделения права на частное и публичное. Однако, рассматривая ГЧП, и пытаясь определить, в сфере публичного или частного права находится данное правовое явление, нелегко установить, публичный или частный интерес является приоритетным при построении системы правового регулирования соответствующих общественных отношений.
Вопрос о соотношении публичного и частного интересов в рамках ГЧП в сфере оказания медицинских услуг приобретает особое значение. Если, рассуждая о традиционных отношениях, подпадающих под частноправовое регулирование, очевидна приоритетность обеспечения частных интересов, а в отношениях административного подчинения напротив - публичных, то говоря о партнерстве государства и частного сектора в рамках реализации ГЧП в сфере оказания медицинских услуг, необходимо учитывать особое социальное значение соответствующих проектов и в то же время равноправие субъектов, добровольность их участия в проекте ГЧП, а значит, необходимости учета интересов обоих партнеров. Хотя, например, А.Н. Лукина считает, что «абсолютного равенства в данном случае быть не может, так как, с одной стороны, стоят интересы большинства, представителем которых выступает публичный орган власти, а с другой стороны, стоит интерес частного лица, который направлен только на одну цель - извлечение прибыли. Приоритет в таких взаимоотношениях должен всегда отдаваться интересам государства, следовательно, преимущество будет иметь государственный интерес, но при этом частное лицо может действовать на определенных государством для него условиях, которые должны быть сформированы таким образом, чтобы были интересны представителям бизнеса» [6]. Аналогичной точки зрения придерживается А.В. Белицкая, полагающая, что в основе ГЧП, возникающего, как правило, по инициативе публичного партнера, заинтересованного в развитии экономики страны, создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами, всегда лежит идея удовлетворения публичного интереса. Хотя в то же время частный партнер также имеет свой интерес - вложить капитал с тем, чтобы он в будущем увеличился [2]. В.Ф. Попондопуло делает вывод о том, что «основной целью публично-частного партнерства является удовлетворение публичного интереса (интереса, связанного с созданием (модернизацией) публичного имущества и реализацией публичных услуг) посредством удовлетворения частного интереса (имущественного интереса инвестора, привлеченного для создания (модернизации) публичного имущества и реализации публичных услуг). Сбалансированность интересов публичного и частного партнеров в рамках публично-частного партнерства выступает основой их взаимовыгодного сотрудничества» [8].
З.А. Саидов совершенно справедливо отмечает, что «государственно-частное партнерство не направлено в первую очередь на извлечение прибыли, последняя лишь является средством привлечения частных субъектов к реализации проектов в указанных сферах жизнедеятельности посредством их заинтересованности» [9]. В то же время считаем необходимым подчеркнуть мысль ученого о том, что «государственно-частное партнерство предполагает взаимодействие двух субъектов, имеющих в принципе разные интересы, но которые, в то же время, совпадают в связи с их встречным характером» [9].
Безусловно, конструкция государственно-частного партнерства возникла в первую очередь в силу заинтересованности государства в привлечении частных партнеров для реализации проектов, имеющих социальную значимость. Однако вместе с тем, очевидно, что частный партнер вступает в отношения государственно-частного партнерства не из альтруистических побуждений, преследуя общественно полезные цели, а будучи заинтересованным в получении прибыли, то есть в удовлетворении своего частного интереса. Из чего можно сделать вывод о том, что перекос правового регулирования ГЧП в сторону приоритетности публичного или частного интереса, а не их равнозначности, снижает его эффективность.
Таким образом, правовое регулирование, основанное не на паритете частного и публичного интересов, а на приоритете последнего не будет являться привлекательным для потенциальных инвесторов. Подтверждением этого тезиса является ситуация, возникшая на стадии согласования законопроекта «Об основах государственно-частного партнерства» перед принятием во втором чтении. Так, комитет Госдумы по федеративному устройству настаивал на исключении из законопроекта нормы, допускающей переход права собственности на объекты соглашений о ГЧП к частному партнеру, оставляя за ним лишь правомочие пользования. Комитет аргументировал свою позицию тем, что ГЧП необходимо для решения публичных задач, из чего вытекает исключительно целевое использование имущества, а переход права собственности противоречит публичным интересам [3]. Однако как свидетельствует мировая практика, исключение возможности включения условия о переходе права собственности на объекты соглашений о ГЧП к частным партнерам, существенно сокращает потенциал использования ГЧП в РФ, ограничивая существующие и успешно реализуемые за рубежом модели. Кроме того, это снижает привлекательность для участия потенциальных частных партнеров в ряде дорогостоящих проектов. Баланс публичных и частных интересов в данном случае достигается за счет закрепления условия о целевом использовании имущества, а так же посредством закрепления за публичным партнером функции надзора и контроля.
Вторым традиционно выделяемым критерием разграничения частного права от публичного является метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимаются выражающие характерные черты правового регулирования «приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия» [1, с. 294-296]. Метод правового регулирования является «способом организации правовой связи субъектов регулируемых общественных отношений, показывающий как нормы отрасли воздействуют на предмет правового регулирования» [4, а 19], «имманентное свойство права, признак, позволяющий отграничить право от других социальных регуляторов» [4, а 22], содержательный признак права, отражающий типичные элементы его содержания [11, а 21].
Традиционно в науке выделяется два основных или первичных метода правового регулирования: императивный или метод субординации и диспозитивный, предполагающий координацию. Для каждой отрасли права характерен свой метод. Однако, когда речь идет о нетипичных правоотношениях, аккумулирующих в себе как частно-, так и публично-правовые начала, возникающих, например, из ГЧП, межотраслевые связи должны проявляться в согласованности обоих методов. При рассмотрении ГЧП становится очевидно, что выделить преобладание какого-то из них довольно сложно и не слишком эффективно. С одной стороны, принципами ГЧП является равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; свобода заключения соглашения, с другой - законодатель в императивной форме установил довольно широкий перечень существенных условий, требования к предложению о реализации проекта, при этом решение о реализации принимается специально уполномоченными органами государственной власти или местного самоуправления при наличии положительного заключения уполномоченного органа в установленный срок, установлена конкурсная процедура, за публичным партнером закреплены права на осуществление контроля за исполнением соглашения. Оформляются ГЧП - соглашения исключительно в рамках гражданско-правовых конструкций, однако в то же время только при комплексном регулировании отношений возможна полная реализация проекта. Конвергенция, как основная тенденция правового регулирования ГЧП проявляется и в принятии специального нормативно - правового акта, имеющего межотраслевой характер [7].
Таким образом, главной задачей законодателя для развития ГЧП выступает создание правового механизма, гармонично сочетающего элементы императивного и диспозитивного регулирования, обеспечивающего внутрисистемное единство противоположных по своей сути приемов, направленного на сбалансированное применение правовых средств, как частного, так и публичного права, обеспечивающих соблюдение публичных и частных интересов, и отражающего тенденцию взаимопроникновения публично- и частноправовых начал в механизме правового регулирования государственно-частного партнерства в сфере оказания медицинских услуг.
Библиографические ссылки
1. Алексеев С.С. Общая теория права : монография. Т. I. М. : Юрид. лит., 1981.
2. Белицкая А.В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе // Юрист. 2014. № 5. С. 33-37. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Единороссы предлагают отменить приватизацию в рамках ГЧП // URL:http://pppcenter.ru/ in-dex.php?id=813.
4. Зайцева О.Б., Шамардин Е.А. Метод современного трудового права : учебное пособие. Оренбург : ООО ИПК «Университет», 2015.
5. Коршунов Н.М. Конвергенция частного и публичного права: проблемы теории и практики. М. : Норма : ИНФРА-М, 2013.
6. Лукина А.Н. Некоторые проблемы публичного управления государственно-частным партнерством // Административное право и процесс. 2015. № 3. С. 71-76. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ : принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 1 июля 2015 г. одобр. Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации 8 июля 2015 г. // Рос. газ. 2015. 17 июля.
8. Попондопуло В.Ф. Публично-частное партнерство: понятие и правовые формы // Арбитражные споры. 2014. № 2. С. 81-100. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
9. Саидов З.А. Государственно-частное партнерство в механизме административно-правого регулирования экономики // Российская юстиция. 2015. № 9. С. 46-51. Доступ из справ-правовой системы «Консультант плюс».
10. Челышев М.Ю. Концепция оптимизации межотраслевых связей гражданского права: постановка проблемы : монография. Казань : Казанский гос. ун.-т им. В.И. Ульянова-Ленина, 2006.
11. Яковлев В.Ф. Гражданско-правовой метод регулирования общественных отношений : монография. М. : Статут, 2006.
References
1. Alekseev S.S. Obshaya teoria prava (Соттоп law theory), M, Urid.lit, 1981.
2. Belickaya A.V. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo kak alternativa contractnoy sisteme (Public private partnership as an alternative of a contract system), Urist, 2014, No. 5, pp. 33-37.
3. Edinorossy predlagaut otmenit' privatizaciu v ramkah GCP (United Russia deputies offer to cancel the privatization within the PPP) Available at, http:// pppcenter.ru/index.php?id=813. (accessed date: 07 July 2016).
4. Zayceva O.B. Metod sovremennogo trudovogo prava (The method of modern labor law), Orenburg, OOO IPK Universitet, 2015.
5. Korshunov N.M. Konvergencia chastnogo i publichnogo prava: problemy teorii i praktiki (The convergence of private and public law: problems of theory and practice), Moscow, Norma, INFRA-M, 2013.
6. Lukina A.N. Nekotorye problemy publichnogo upravlenia gosudarstvenno-chastnym partnerstvom (Some problems of public administration of publicprivate partnership), Administrativnoe pravo i process, 2015, No. 3, pp. 71-76.
7. O gosudarstvenno - chastnom partnerstve, munitsipalno-chastnom partnerstve v Rossiskoi Federacii i vnese-nii izmenenyi v otdelnye zakonodatelnye acty Rossiskoi Federacii (Public private partnerships , municipal- private partnership in the Russian Federation and the Introduction of Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation), feder.zakon Ros.Federacii ot 13 iul'a 2015, No. 224 - FZ, Ros.gaz, 2015, 17 iul'a.
8. Popondopulo V.F. Publichno-chastnoe partnerstvo: pon'atie i pravovie formi (Public private partnership: the concept and legal forms), Arbitrazhnye spori, 2014, No. 2, pp. 81-100.
9. Saidov Z.A. Gosudarstvenno-chastnoe partnerstvo v mehanisme administrativno-pravovogo regulirovania economici (Public private partnership in the mechanism of administrative regulation of economy), Ros-siyskaya usticia, 2015, No. 9. pp. 46—51.
10. Chelyshev M.U. Koncepcia optimizacii mejotraslevih sv'azey gragdanskogo prava: postanovka problemi (The concept of optimization of inter-branch of civil law relations: Problem formulation), Kazan, Kazanskyi gosud.un-t im.V.I. Ul'anova-Lenina, 2006.
11. Yakovlev V.F. Grajdansko-pravovoy metod regulirovania obshestvennih otnosheniy (Civil law method of regulation of social relations), M, Statut, 2006.
Дата поступления: 11.09.2016 Received: 11.09.2016
УДК 340
К ВОПРОСУ О КВАЛИФИКАЦИОННЫХ ТРЕБОВАНИЯХ К ПРЕДСТАВИТЕЛЯМ В АДМИНИСТРАТИВНОМ И ГРАЖДАНСКОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ
ЖЕМАЛЕТДИНОВ Рустэм Маратович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского процесса Института права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет», г. Уфа, Россия. E-mail: [email protected]
Правовое регулирование рассмотрения и разрешения судами дел, возникающих из публичных правоотношений, значительно изменилось в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ. В частности, появились новые требования к представителям по административным делам, которые отсутствуют в гражданском и арбитражном процессе. По некоторым категориям дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, представителям необходимо наличие высшего юридического образования. В этом случае для лиц, участвующих в деле, не имеющих юридического образования, ведение дел через представителей является обязательным. Процессуальная дееспособность этих лиц, возможности своими действиями осуществлять процессуальные права, оказались существенно ограничены. Такие особенности административного судопроизводства нарушают ряд конституционных принципов и не обусловлены публичными интересами. На основе сравнительного анализа процессуальных отраслей права и правовых позиций Конституционного Суда РФ обосновывается необходимость отмены норм, содержащих избыточные требования к представителям в административном процессе.
TO THE ISSUE OF COMPETENCE REQUIREMENTS TO LITIGATION GUARDIANS IN ADMINISTRATIVE AND CIVIL PROCEEDINGS
ZHEMALETDINOV Rustem Maratovich
Candidate of Sciences (law), Assistant Professor of the Chair of Civil Procedure of the Institute of Law of the FBSEI HE "Bashkir State University", Ufa, Russia. E-mail: [email protected]
Legal regulation of consideration and adjudication of the cases arising from public legal relationship has been considerably changed in connection with enforcement of the Administrative Court Procedure Code of the Russian Federation. In particular, there are new requirements to litigation guardians in administrative cases, which are not established in civil and arbitral procedure. Litigation guardians need to have the higher legal education in some cases tried as administrative proceedings. In this case, the persons involved in judicial proceedings, but do not have legal education, are obliged to have litigation guardians. Legal capacity to sue of these persons, possibilities to exercise their procedural rights, are significantly limited. Such features of administrative legal proceedings break a number of constitutional principles and are not induced by public interests. On the basis of the comparative analysis of procedural branches of law and legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation the author proves the necessity to withdraw the norms containing excess requirements to litigation guardians in administrative cases.
