CC BY
1358
Истомина Т.А.
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ СТАТУСЕ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Нормативным актом, в котором впервые упоминаются работники, исполняющие свои трудовые обязанности в военных организациях, следует считать приказ Реввоенсовета от 2 октября 1924 г. № 12441. В нем эти категории работников именовались как «вольнонаемный состав» и «вольные работники». Правовой статус гражданского персонала того времени определялся, как и в настоящее время, нормами трудового законодательства. Первым кодифицированным актом в сфере труда стал Кодекс законов о труде (КЗоТ) 1918 г., заложивший основу советского трудового права, сформировавшегося в условиях «военного коммунизма». Затем был принят КЗоТ 1922 г. Оба кодекса особо не оговаривали правовой статус гражданского персонала армии и флота.
В январе 1953 г. директивой Генерального штаба Советской Армии № ОРГ 1/23 понятие «вольнонаемный состав» было заменено на «рабочие и служащие Советской Армии», поскольку применявшееся ранее понятие устарело и перестало отвечать сложившимся экономическим отношениям.
Принятие КЗоТ 1971 г. никак не изменило ситуацию с правовой регламентацией статуса гражданского персонала Вооруженных сил, который, как и ранее, специально не оговаривался в законе.
В 1996 г. в приказе министра обороны Российской Федерации «О мерах по укреплению в Вооруженных силах Российской Федерации (далее - ВС РФ) законности в трудовых отношениях» [9] появилось уже современное понятие -«гражданский персонал», под которым понимается личный состав ВС РФ, комплектуемый как гражданами Российской Федерации, так и иностранными гражданами, заключившими трудовой договор о работе или о профессиональной служебной деятельности по определенным штатным расписанием должностям и специальностям в воинских частях Вооруженных сил Российской Федерации в
1 На практике использование труда гражданского персонала в армии имело место и ранее издания данного приказа. - Т.И.
целях выполнения ими возложенных на них задач» [1, с. 148]. Понятие воинские части в данном случае следует толковать расширительно и понимать под ними не только военные части, но и военные учреждения и организации, военноучебные заведения. В противном случае данное понятие не охватывало бы значительное число граждан, относящихся к гражданскому персоналу.
С 1 февраля 2002 г. действует новый Трудовой кодекс Российской Федерации, в котором прописаны особенности правового положения гражданского персонала ВС РФ [17]. Часть 2 статьи 349 этого нормативного правового акта закрепляет необходимость установления особых условий оплаты труда, дополнительных гарантий и льгот, характер и условия предоставления которых определяются исходя из задач органов, учреждений и организаций, в которых осуществляется трудовая деятельность. Таким образом, эта статья Трудового кодекса РФ носит отсылочный характер.
Особенности правового регулирования труда гражданского персонала Вооруженных сил РФ устанавливаются подзаконными нормативными актами - указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства обороны Российской Федерации, иных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. При этом гарантии, предоставляемые подзаконными нормативными актами, а также предусмотренные ими механизмы их предоставления, не в полной мере способствуют обеспечению достойной жизни гражданского персонала ВС РФ.
В связи с этой проблемой в последние годы появилось большое число научных работ [Например, см.: 2, с. 75-78; 3, с. 58-60; 4, с. 40-45; 5, с. 75-78; 6, с. 87-89]. В этих и других трудах ученых и юристов исследуются общие вопросы правового регулирования статуса гражданского персонала, а также проблемы реализации отдельных положений трудового законодательства в отношении данной категории работников. Особо подчеркивается, что в условиях реформирования ВС РФ значительно возросли роль и значение гражданского персонала. В результате сокращения численности личного состава армии и флота Министерством обороны Российской Федерации поставлена задача заместить освобождающиеся штатные офицерские должности лицами гражданского персонала [8, с. 7071]. Все это определяет необходимость реформирования законодательства о правовом статусе гражданского персонала, а также формирование на федеральном уровне правовых актов (федеральных законов), определяющих их статус, с це-
лью унификации правового регулирования.
В настоящее время лица гражданского персонала в соответствии с Федеральным законом «Об обороне» относятся наравне с военнослужащими к личному составу Вооруженных сил Российской Федерации. Они подразделяются на три категории: 1) федеральные государственные гражданские служащие, взявшие на себя обязательство по прохождению гражданской службы на должностях государственной гражданской службы в Вооруженных силах Российской Федерации; 2) лица, проходящие альтернативную гражданскую службу; 3) лица, работающие на основании трудового договора в воинских частях и иных военных формированиях [12, ч. 1 ст. 12].
Правовой статус государственных гражданских служащих и лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, достаточно подробно урегулирован нормативными актами. При этом правовое положение лиц, заключивших трудовой договор о работе в военных частях и организациях, не определено и характеризуется наличием дополнительных обременений. Так, граждане, работающие в мирное время в воинских частях на должностях гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, подлежат первоочередной приписке к воинским частям [14, п. 6]. Как отмечает А.Г. Тищенко, уникальность положения гражданского персонала заключается и в практической невозможности карьерного роста. Гражданин, принятый на работу в Вооруженные силы, должен быть морально готов исполнять обязанности по замещаемой должности, вплоть до увольнения. В лучшем случае (при наличии вакантной должности и соответствующих рекомендаций) он будет назначен на вышестоящую должность [16, с. 47]. Очевидно, что такие проблемы не касаются государственных гражданских служащих, поскольку для них законом определен порядок продвижения по службе, и лиц, проходящих альтернативную гражданскую службу, - в силу временного характера обязанностей, которые они исполняют.
Кроме того, есть моменты, касающиеся правового статуса гражданского персонала ВС РФ, которые не учтены в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон «О противодействии коррупции» устанавливает обязанность государственных и муниципальных служащих ежегодно подавать сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера [11, ст. 8]. Причем эта обязанность установлена не только в отношении самих служащих. Предоставлять соответствующие сведения обязаны также их супруги и несовершеннолетние дети. Подобное требование устанавливается в отношении должно-
стей, при замещении которых у соответствующего лица возникает возможность извлекать неправомерную выгоду из предоставленных ему полномочий [7]. Перечень должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации и перечень должностей военнослужащих, занимающих коррупциогенные должности, определены нормативно [10; 15]. При этом коррупциогенность должностей гражданского персонала ВС РФ из числа лиц, работающих в воинских организациях на условиях трудового договора, не определена [13].
Недостаточное внимание законодателя к данному вопросу порождает ситуацию, когда сведения о доходах предоставляются при условии, что должность замещается военнослужащим, а в случае замещения лицом из числа гражданского персонала ВС РФ - нет. Однако коррупциогенность должности остается неизменной независимо от того, кто ее занимает - гражданский служащий, военнослужащий или лицо, работающее в военной организации на основании трудового договора.
Данные факты позволяют утверждать, что действующее законодательство не учитывает особенности правового статуса гражданского персонала ВС РФ, что приводит недостаточной гарантированности его прав, а также к невозможности осуществления мероприятий по предупреждению коррупции.
Кроме того, наличие существенных особенностей правового положения гражданского персонала ВС РФ, выполнение ими своих обязанностей в непосредственном контакте с военнослужащими, дает основания для сближения правового статуса государственных гражданских служащих и гражданского персонала.
Как справедливо отмечает Д. Иванников, вопросы правового статуса и социальной защиты гражданского персонала ВС РФ требуют научной разработки в свете осуществления мер по дальнейшему совершенствованию структуры Вооруженных сил РФ и усилению обороноспособности государства [4, с. 45].
По мнению автора, требуется не просто пересмотр существующих нормативных актов, закрепляющих правовое положение гражданского персонала ВС РФ. Необходимо принципиально изменить подходы к статусу гражданского персонала Вооруженных сил с учетом установленных для него обременений и особых условий исполнения обязанностей.
Единственно верным решением в данной ситуации будет установление особого статуса гражданского персонала ВС РФ - статуса государственных гра-
жданских служащих. Установление такого статуса позволит решить ряд существующих проблем правового регулирования. Кроме того, в случае отнесения гражданского персонала к категории государственных гражданских служащих станет возможно на законных основаниях установить особенности правового регулирования труда с учетом характера должностных обязанностей и компенсировать это дополнительными гарантиями.
Гражданский персонал ВС РФ, как и государственные служащие, обеспечивают деятельность Вооруженных сил. Различен лишь характер обязанностей: деятельность государственных гражданских служащих направлена на реализацию управленческих функций, а гражданского персонала - на непосредственное обеспечение деятельности военнослужащих, исполнение обязанностей, необходимых для обеспечения нормальных условий службы, но непосредственно не связанных с обеспечением обороны и безопасности страны.
Таким образом, требуется систематизация законодательства, определяющего правовой статус гражданского персонала ВС РФ, на основе которого возможно определение круга категорий государственных служащих, а также дифференциация их правового статуса с учетом выполняемых ими функций, исходя из роли и значения последних для общества и государства.
* * *
1. Военное право: учебник /под ред. В.Г. Стрекозова, А.В. Кудашкина. М., 2004. 305 с.
2. Ефремов А.В. О некоторых вопросах применения трудового законодательства в воинской части // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 5. С. 75-78.
3. Ефремов А.В. Проблемные вопросы исполнения решения суда о восстановлении работника на работе в воинской части // Ориентир. 2010. № 1. С. 58-60.
4. Иванников Д. Персонал нон грата // Ориентир. 2010. № 9. С. 40-45.
5. Ковалев В.И. Защита трудовых прав гражданского персонала бюджетных учреждений Министерства обороны Российской Федерации, воинских частей (организаций) при увольнении // Право в Вооруженных Силах. 2009. № 8. С. 75-78
6. Ковалев В.И. Общая характеристика развития законодательства о труде гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2007. №
7. С. 87-89.
7. Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных силах: теория и практика противодействия: монография. М., 2009. 260 с.
8. Мажуга Е.Ю. Защита трудовых прав и интересов гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации при разрешении индивидуальных трудовых споров // Право в Вооруженных Силах. 2007. № 3.
9. О мерах по укреплению в Вооруженных Силах Российской Федерации законности в трудовых отношениях [Электронный ресурс]: приказ министра обороны РФ от 23 февраля 1996 г. № 85 // Военное право: [сайт]. ЦКЬ: http://www.voenprav.ru/doc-3604-1.htm
10. О Перечне должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны предоставлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруга (супруги) и несовершеннолетних детей: приказ министра обороны РФ от 8 декабря 2010 г. № 1705 // Российская газета. 2011. 2 февр.
11. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6228.
12. Об обороне: федеральный закон от 31 мая 1996 года № 61-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 23. Ст. 2750.
13. Об утверждении перечня воинских должностей, подлежащих замещению старшими и младшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, которые разрешается замещать гражданским персоналом: приказ министра обороны от 28 января 2004 г. № 20 // Российская газета. 2004. 28 февр.
14. Об утверждении Положения о призыве граждан Российской Федерации по мобилизации, приписанных к воинским частям (предназначенных в специальные формирования), для прохождения военной службы на воинских должностях, предусмотренных штатами военного времени, или направления их для работы на должности гражданского персонала Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований, органов и специальных формирований: постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 852 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 2. Ст.380.
15. Об утверждении Порядка представления гражданами и военнослужащими, претендующими на назначение на воинские должности в Министерстве обороны Российской Федерации, и военнослужащими, проходящими военную службу в Министерстве обороны Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера: приказ министра обороны РФ от 10 октября 2009 г. N 1090 г. // Российская газета. 2009. 24 нояб.
16. Тищенко А.Г. Легко ли быть работником из числа гражданского персонала Вооруженных Сил...// Право в Вооруженных Силах. 2007. № 4. С. 46-47.
17. Трудовой кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 30 декабря 2001 № 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 3.
