CC BY
167Челпанов Иван Михайлович Уральский государственный юридический университет
Институт юстиции Россия, Екатеринбург chelpanov.ivan.2000@mail.ru Chelpanov Ivan Mihajlovich Ural State Law University Institute of Justice Russia, Ekaterinburg
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕЖИМЕ ЗЕМЕЛЬ ОБОРОНЫ И БЕЗОПАСНОСТИ Аннотация: в данной статье анализируются некоторые проблемы земель обороны и безопасности: дается оценка состоянию законодательства в данной сфере, рассматриваются существующие пробелы, сам состав земель обороны и безопасности. Делается вывод о возможности решения данных проблем с необходимостью введения особой классификации земель обороны и безопасности с целью последующего восполнения пробелов в законодательстве. Ключевые слова: земли обороны и безопасности, ЗАТО, государственный земельный надзор, категории земель, особый режим землепользования, Земельный кодекс.
TO THE QUESTION OF LEGAL REGIME LAND OF DEFENSE AND SECURITY
Annotation: this article analyzes some problems of the lands of defense and security: the state of legislation in this area is assessed, the existing gaps, the composition of the lands of defense and security are considered. It is concluded that it is possible to solve
121
УДК 34
these problems with the need to introduce a special classification of defense and security lands with a view to further filling the gaps in the legislation. Key words: land of defense and security, closed administrative-territorial formation, state land supervision, land categories, special land use regime, Land Code.
Федеральный законодатель в ст.93 Земельного Кодекса РФ [1] определил под землями обороны и безопасности, как подкатегорией земель так-называемого специального назначения, те земли, которые используются Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, субъектами, осуществляющими функции по защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, закрытых административно-территориальных образований, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным Земельным кодексом РФ, федеральными законами.
Стоит отметить, что кроме легального определения законами (да и подзаконными актами) мало что урегулировано. Да, земельное законодательство согласно п. «к» ст.72 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, но необходимо учитывать специфику земель обороны и безопасности: они так или иначе находятся в федеральной собственности (на основании п.10 ст.1 Федерального закона «Об обороне» [2]), в чьем бы ведении они не находились. А потому и правовое регулирование должно осуществляться преимущественно именно на федеральном уровне. Увы, в настоящий момент в этом вопросе довольно много пробелов, которые решены передачей всей полноты управления Министерству Обороны РФ на основании Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" [3]. С одной стороны, такой подход действительно обеспечит максимально эффективное управление
предоставленными земельными ресурсами, с другой стороны, это может повлечь за собой обострение коррупциогенных факторов.
В связи с этим стоит рассмотреть проблему земельного надзора в отношении земельных участков обороны и безопасности, поскольку земельные ресурсы можно считать главным богатством нашей страны [15, с. 241], а также эта проблема в достаточной степени касается и национальной безопасности [16, а 27]. Согласно Положению «О государственном земельном надзоре» [4] органы, уполномоченные проводить государственный земельный надзор (они исчерпывающе определены Правительством РФ) универсальны в отношении всех категории земель без всякого исключения. Для проведения некоторых мероприятий в целях осуществления надзора должностным лицам этих органов доводится проходить непосредственно на территории этих участков, однако проблема заключается в том, что допуск к землям обороны и безопасности защищен в том числе государственной тайной. Из-за помех в осуществлении должностных полномочий возникает необходимость в специальных органах по надзору в этих землях, так как, как справедливо отмечала Феоктистова О.Ю., «внутриведомственный контроль в Министерстве Обороны РФ не обладает такими возможностями и эффективностью, как надзор со стороны» [5]. Стоит сказать, что определенным выходом из сложившейся из ситуации могла бы стать передача полномочий в части земельного надзора на землях обороны и безопасности органам Военной прокуратуры, которые уже итак имеют особое отношение к государственной тайне, ближе знакомы с военными рисками, инфраструктурой, работой и т.д.
Нельзя не обратить внимание и на то, что перечисленные цели использования указанных земель существенно сужают предназначение земель обороны и безопасности. По мнению Никитина С.В. оно, не может исчерпываться только тремя целями [6, с. 31], и подтверждением этому служит ст. 2 Федерального закона «Об обороне» [2], включающая в себя множество
123
мероприятий в области обороны. Причина видится в том, как верно указал Насыров Д.В., «что не совсем очевидным остается сама суть земель обороны и безопасности, т.к. ни в законодательстве, ни в правовой науке объект этой подкатегории земель не определен и, соответственно, не обозначены четкие границы данного объекта отношений» [7] (и вновь мы обращаемся к недостаточному правовому регулированию). Кроме того, говоря о землях обороны и безопасности составляющая «безопасность» на самом деле исключается, и фактически можно говорить лишь о землях обороны. Безопасность как понятие гораздо шире, чем оборона. Условно называемые «земли безопасности» различаются по статусу от «земель обороны», как минимум из-за того, что 27 статья Земельного кодекса РФ [1] первые в большинстве своем изымает из оборота, а вторые - ограничивает (в этом вообще специфика земель обороны и безопасности). Разграничение вызвано тем, что во время введения Земельного кодекса в действие органы местного самоуправления и субъектов РФ неправильно истолковывали некоторые положения Федерального Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [8], в том числе пункт 10 статьи 3, что повлекло за собой передачу прав собственности частным лицам на строения, расположенные на землях обороны и безопасности, но собственником таких земель все равно оставалась РФ. Государственные земли обременились большим количеством частных собственников строений, и переводить земли обороны и безопасности в разряд изъятых из оборота уже было бы невозможно без грубых нарушений прав и законных интересов частных лиц. На основании этого можно сказать, что ограничение в обороте таких земель вполне оправданно, но это не исключает необходимости разграничения земель обороны и земель безопасности. Такой подход обеспечит сочетание земель, которым действительно необходим строгий режим (например, органам разведки) и земель, благодаря которым режим «военных земель» в целом по России будет считаться либеральным. Более того,
разрешится и проблема «запретных зон». Ранее пунктом 7 статьи 93 Земельного кодекса РФ [1], утратившим силу в 2018 году, устанавливалась возможность создания «запретных зон» с особым режим использования земель. Несмотря на это, Постановление Правительства РФ от 5 мая 2014 г. N 405 "Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны" [9] действует и по сей день, в связи с чем целесообразность корректировок в Кодексе не совсем ясна. Очевидно, требуется определенное время для приведения военного хозяйства в соответствие с поправками, а меры безопасности и требования, установленные Постановлением, соблюдать так или иначе надо. Необходимость выделения таких зон вполне оправданна, но наличие их в подкатегории земель безопасности устранит все несостыковки.
Единое положение всех земель обороны и безопасности в последнее время вызывало серьезные изменения в части пользования ими частными лицами. Например, Земельным кодексом РФ, с учетом Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в безвозмездное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования [10] сейчас допускается использование таких земель гражданами только в целях охоты. Да, в 2017 году поправки в ЗК РФ возложили на органы местного самоуправления и субъекта РФ принимать необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей населения в развитии садоводства и огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного строительства. Однако никто не отменял право именно МинОбороны давать разрешение на пользование, поэтому механизм реализации указанной обязанности попросту отсутствует. Следует расширять
возможности пользования гражданами землями обороны (именно обороны, а не безопасности).
Особое внимание следует уделить землям на территории ЗАТО. В Законе РФ «О ЗАТО» [11] отдельно выделена целая статья, посвященная особенностям землепользования. Однако до нынешних времен большая её часть уже утратила силу, она фактически ссылается на то, что особый режим землепользования устанавливается Постановлением Правительства РФ. Стоит отметить, что ранее, до 2007 года, влияние органов местного самоуправления и региональных властей в этом вопросе было гораздо сильнее. Правильное ли это решение? Если обратиться к тому Постановлению Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655 [12], то можно заметить, что остается неурегулированным вопрос: какие именно устанавливаются ограничения правомочий собственников (и иных владельцев) земель. Такой пробел открывает для ведомственного органа широкие возможности, которые, в том числе, несут в себе и коррупционную составляющую [13, с. 63]. Необходимо вернуться к возможностям влияния региональных властей на установление режима землепользования в ЗАТО, поскольку они более других осведомлены о ситуации «на местах». Речь не может идти о местном самоуправлении, поскольку вопрос тесно связан с проблемами государственной тайны. Такие меры необходимы в целях обоснованной и мотивированной дифференциации ЗАТО в зависимости от возможности ведения гражданами на его территории садоводства, огородничества и других видов разрешенного землепользования (ранее п.5 ст.6 Закона РФ «О ЗАТО» это допускал).
Кроме того, с учетом вступивших в силу поправок в Конституцию РФ в части так-называемых «федеральных территорий», можно говорить, что по содержанию и целям земли на территории ЗАТО не совсем соотносятся с землями обороны и безопасности. Наилучшим вариантом было бы выделение восьмой категории земель - земель федеральных территорий, которые включали
бы в себя подкатегории земель обороны, земель безопасности и земель ЗАТО, иные подкатегории земель, поскольку каждый вид нуждается в собственных, особых правилах регулирования и режимах землепользования [14].
Подводя итоги, можно сказать о том, что земли обороны и безопасности имеют в настоящий момент 2 главные проблемы: недостаточность правового регулирования, которая проявляется в законах и подзаконных актах, и отсутствие правильной дифференциации подкатегории земель, с подходящим подбором особых режимов землепользования для каждой из них. Законодателю следует закрыть все пробелы в законодательстве, проработав новую классификацию земель обороны и безопасности, и на основании её тщательно установить особенности правовых режимов конкретных видов земель, желательно не только с учетом федеральных властей.
Список литературы:
1. "Земельный кодекс Российской Федерации" от 25.10.2001 N 136-ФЗ (ред. от 18.03.2020) // СЗ РФ. 29.10.2001, N 44, ст. 4147.
2. Федеральный закон от 31.05.1996 N 61-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об обороне" // СЗ РФ. 03.06.1996, N 23, ст. 2750.
3. Постановление Правительства РФ от 29.12.2008 N 1053 (ред. от 12.12.2017) "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" // СЗ РФ. 19.01.2009, N 3, ст. 379.
4. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 (ред. от 03.08.2019) "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" // СЗ РФ. СЗ РФ, N 2, 12.01.2015, ст. 514.
5. Феоктистова О.Ю. Институт государственного земельного надзора как мера охраны земель обороны и безопасности // Право в вооруженных силах. .№4. 2016. С.107-112.
6. Никитин С.В. Некоторые проблемы государственной регистрации прав на земли обороны и безопасности и сделок с ними // Правовое регулирование деятельности МЧС России по вопросам обеспечения безопасности ликвидации последствий стихийных бедствий. Материалы круглого стола. 2011. С.30-33.
7. Насыров Д.В. Правовой режим земель обороны и безопасности: объект исследования // Военное право. №1. 2018. С.265-270.
8. Федеральный закон от 25.10.2001 N 137-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 29.10.2001, N 44, ст. 4148.
9. Постановление Правительства РФ от 05.05.2014 N 405 (ред. от 27.07.2017) "Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны" (вместе с "Положением об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны") Изменения, внесенные Постановлением Правительства РФ от 27.07.2017 N 890, вступают в силу по истечении 7 дней после дня официального опубликования // опубликовано на Официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 31.07.2017.
10. Постановление Правительства РФ от 31.03.2006 N 176 (ред. от 12.12.2015) "Об утверждении Правил передачи отдельных земельных участков из земель, предоставленных для нужд обороны и безопасности, в безвозмездное пользование юридическим лицам и гражданам для сельскохозяйственного, охотхозяйственного, лесохозяйственного и иного использования" // СЗ РФ. 10.04.2006, N 15, ст. 1613.
11. Закон РФ от 14.07.1992 N 3297-1 (ред. от 29.06.2018) "О закрытом административно-территориальном образовании" // "Ведомости СНД РФ и ВС РФ", 20.08.1992, N 33, ст. 1915.
12. Постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. N 655 "Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Министерства обороны Российской Федерации"// СЗ РФ. 06.07.1998 г., N 27, ст. 3180.
13. Бодянская Е.А. Земли обороны и безопасности как объекты гражданского права (на примере земель закрытых административно-территориальных образований) //Аграрное и земельное право. №9. 2014. С.59-64.
14. Капицкий В.Н., Оздоев Б.Т. Порядок перевода земель из одной категории в другую // Молодежь и наука №2. 2014. С.22.
15. Капицкий В.Н. Правовые особенности изъятия земельных участков // Актуальные вопросы публичного права. 2018. С.240-245.
16. Вагина О.В., Гаевская Е.Ю., Савина Л.Я. Экологическая безопасность как составная часть национальной безопасности Российской Федерации // Бизнес, менеджмент и право №1. 2018. С.27-29.
