CC BY
13108 7 № 3 (23) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
A.M. САРСЕНОВ,
главный эксперт-начальник отдела международного права, международных отношений и сравнительного правоведения
Института законодательства РК,
доктор Ph.D
К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МЕЖГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОБЪЕДИНЕНИЙ
Динамичное развитие общественных отношений, требующих своевременного правового регулирования, обуславливает потребность осуществления непрерыт-ного контроля в сфере нормотворчества и правоприменения. Особенно это актуально в период интеграции государств в межгосударственные объединения.
Развитие международных интеграционных процессов требует более тщательного анализа и оценки международных правовык актов, поскольку участие государств в мировом интеграционном процессе характеризуется имплементацией общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров во внутреннее законодательство государств.
Как правило, процесс интеграции государств в межгосударственные объединения сопровождается интенсификацией правотворчества, что в свою очередь ведет к нестабильности законодательства на внутригосударственном уровне. На этом этапе затрудняется планирование приоритетов законодательной и другой правотворческой работы, наблюдается хаотичное нарастание объема законодательства. В этом отношении государство должно обеспечить стабильность развития страны через правовую устойчивость. Возникает необходимость создания комплексного механизма оценки системы действующего законодательства, ее соответствия задачам общества и государства.
Республика Казахстан в целях обеспечения соответствия национального права международным стандартам и обеспечения правовой устойчивости прилагает усилия по дальнейшему совершенствованию нормотворческсй и правоприменительной деятельности. На современном этапе государством предпринимаются активные шаги, позволяющие вывести нормотворческий процесс на новый качественный уровень, в числе которых перспективное планирование законопроектной деятельности, введение научной правовой, антикоррупционной, криминологической, социально-экономической экспертизы проектов нормативных правовых актов, участие институтов гражданского общества на всех стадиях правотворческого процесса, принимаемых нормативных правовых актов, а также проведение на постоянной основе правового мониторинга нормативных правовых актов, который представляет механизм постоянного наблюдения, анализа, оцен-
ки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу.
Известно, что 01 апреля 2011 года принят Закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности» [1]. Прогрессивным моментом в Законе является введение понятия «правовой мониторинг нормативных правовых актов» и закрепление ответственности госорганов по его проведению. В статье 12-1 Закона впервые дано определение правового мониторинга нормативных правовык актов: «Правовой мониторинг нормативных правовык актов - деятельность государственных органов, осуществляемая на постоянной основе, по сбору, оценке, анализу информации о состоянии законодательства Республики Казахстан, а также по прогнозу динамики его развития и практики применения в целях выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан устаревших и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации». Теперь мониторинг будет осуществляться и в отношении законов. Ответственные должностные лица госорганов в случае не проведения такого мониторинга по представлению органов юстиции будут привлекаться к дисциплинарной ответственности. Правовой мониторинг позволит улучшить ситуацию с несоответствиями норм права в законах, сложившуюся на протяжении долгих лет. В Законе предусмотрена также обязанность госорганов по опубликованию на своих Интернет-ресурсах разработанных ими законопроектов. Данная мера особо актуальна не только возможностью привлечения широкого круга лиц к обсуждению законопроектов посредством Интернета и как следствие повышение качества нормотворческой деятельности, но и проведением уполномоченным органом правового мониторинга «своих» законодательных и подзаконных актов. Более того, введено положение о необходимости приложения к законопроекту всех подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для его реализации. Это позволит уже на стадии согласования законопроекта видеть, как он будет реализовываться после его принятия. В таком случае имеется больше возможностей для выявления противоречащих законодательству, устаревших
Международное право и сравнительное правоведение
и коррупциогенных норм права, оценки эффективности их реализации.
В целях обеспечения вытолнения международных договоров в Республике Казахстан разработаны Правила проведения мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан, утвержденные Постановлением Правительства РК от 30.10.2010 года №1141 (далее - Правила) [2]. В соответствии с Правилами уполномоченный орган (Министерство иностранных дел РК) должен осуществлять координацию деятельности государственных органов по мониторингу за обеспечением выполнения международных договоров РК. В соответствии со статьей 8 Правил, уполномоченный орган обобщает и анализирует представленную центральными государственными органами информацию и по результатам анализа один раз в год не позднее 10 декабря направляет в Канцелярию Премьер-Министра Республики Казахстан сводную информацию, включающую внешнеполитическую оценку. При этом в соответствии со статьей 11 Правил итоги ежегодного анализа и обобщения мониторинга международных договоров, проводимого центральными государственными органами, уполномоченный орган размещает на своем Интернет-ресурсе.
Однако изучение сайта Министерства иностранных дел показало, что в нем имеется лишь перечень международных договоров. Возможно, это связано с тем, что мониторинг за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан не осуществляется должным образом в государственных органах, к компетенции которых относится ведение мониторинга на постоянной основе и внесение в уполномоченный орган в соответствии с пунктом 5 статьи 2 информации:
1) о ходе выполнения в течение текущего года вступивших в силу международных договоров;
2) о ходе выполнения внутригосударственных процедур по подписанным и не вступившим в силу международным договорам, договаривающейся стороной которых является Республика Казахстан, в том числе о причинах их невыполнения.
Особую актуальность международные договоры и связанные с ними правовые акты получают в настоящий период - период интеграции государств в межгосударственные объединения. Как известно, в настоящее время Республика Казахстан является активными участникам различных межгосударственных организаций. Свидетельством тому является формирование Евразийского экономического сообщества (далее - ЕврАзЭС), Таможенного союза и Единого экономического пространства (далее - ЕЭП).
Анализ процесса реализации международных договоров в рамках ЕврАзЭС по состоянию на 27 апре-
ля 2003 г. показал следующие количественные данные: за период с 1996 г. по 2003 г. в рамках Сообщества подписано 62 международных договора, из которых 53 вступили в силу (в том числе 20 - с момента подписания); 19 договоров не вступили в силу по причине невыполнения соответствующих внутригосударственных процедур отдельными государствами, в частности: Республикой Беларусь - по 4 договорам, Республикой Казахстан - по 6, Кыргызской Республикой -по 3, Российской Федерацией - по 5, Республикой Таджикистан - по 1. Кроме того, к двум договорам Республика Таджикистан пока не оформила своего присоединения, однако уведомила о намерении присоединиться к Соглашению между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г. Несвоевременное завершение внутригосударственных процедур сдерживает интеграционные процессы на пространстве Сообщества. При этом вполне объяснимо, что для прохождения всех предусмотренных национальным законодательством стадий внутригосударственных процедур требуется определенное время. Однако существуют договоры, со времени подписания которых прошло два, три и даже четыре года. На эту группу документов быио обращено особое внимание Межгоссовета ЕврАзЭС в мае
2002 г. На уровне глав государств принято Решение от 13 мая 2002 г N 60, в котором правительствам государств - членов ЕврАзЭС поручено принять первоочередные меры по выполнению внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в 1998-2001 гг. По состоянию на 27 апреля 2003 г. из одиннадцати не действовавших на период принятия указанного Решения шесть договоров уже вступили в силу [3].
Наряду с формированием ЕврАзЭС Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация и страна-наблюдатель в ЕврАзЭС - Украина подписали Соглашение о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП) от 19 сентября
2003 г. и разработали к настоящему времени порядка 90 проектов документов, направленных на создание правовой базы функционирования этого объединения.
Страны ЕврАзЭС присоединяются к Всемирной торговой организации (ВТО). Так, Кыргызстан стал членом ВТО в 1998 г. Россия, Казахстан и Беларусь находятся на завершающем этапе переговоров. Остальные страны представили национальные меморандумы о внешнеторговом режиме и приступили к переговорному процессу [4, с. 15-20].
В рамках Таможенного союза в настоящее время
110 7 М 3 (23) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
принято около 70 международных договоров, 78 решений Высшего органа Таможенного союза, а также около 600 решений Комиссии Таможенного союза, имеющих обязательный характер для государств-членов Таможенного союза и регулирующих правоотношения в сфере таможенного, таможенно-тарифного и нетарифного регулирования, финансовой и торговой политики, статистики, технического регулирования, применения санитарных, ветеринарно-санитарных и фи-тосанитарных мер и др. В ноябре-декабре 2010 года приняты 17 международных договоров по формированию Единого экономического пространства, которые планируется ввести в действие в 2012 году.
Таким образом, на данный момент сформирована обширная правовая база ЕврАзЭС, Таможенного союза и ЕЭП. При этом в связи с большим объемом правовых документов в ряде случаев экспертами отмечается наличие коллизий и дублирования положений различных актов, увеличение числа «устаревших», но формально не отмененных актов.
В связи с этим Межгоссовет ЕврАзЭС (Высший орган Таможенного союза) на уровне глав правительств 15 марта 2011 года принял Решение №73 [5], которым поручил Комиссии Таможенного союза (далее - Комиссия) начать работу по кодификации законодательства Таможенного союза и Единого экономического пространства. В целях организации и осуществления работ по кодификации будет формироваться рабочая группа из представителей соответствующих органов исполнительной власти государств-членов Таможенного союза.
Кроме того, в настоящее время можно осуществить правовой мониторинг функционирования ЕврАзЭС почти за 10-летний период с момента его создания и функционирования. За предшествующий 5-летний период функционирования ЕврАзЭС итоги были подведены в Докладе «О предложениях по совершенствованию стратегии и тактики развития ЕврАзЭС», подготовленном Советом по финансово-экономической политике государств - членов ЕврАзЭС и результатам обсуждения данного вопроса на заседании Межгоссовета ЕврАзЭС (на уровне глав правительств) 19 мая 2006 года в г. Минске. В указанном Докладе содержались выводы по функционированию ЕврАзЭС с 2000 по 2005 г.г. В частности, было отмечено, что в числе реальных результатов интеграционного взаимодействия государств - членов ЕврАзЭС за 5 лет существования сообщества необходимо отметить:
- отмену таможенных пошлин во взаимной торговле на товары, происходящие с территорий стран сообщества;
- функционирование режима свободной торговли без изъятий и ограничений на основе двусто-
ронних соглашений, подписанных между государствами - членами сообщества;
- переход на принцип взимания косвенных налогов по «стране назначения»;
- формирование Общего таможенного тарифа (на 62% от ТН ВЭД ЕврАзЭС в рамках трех стран Сообщества - Беларуси, Казахстана, России);
- разработку товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности ЕврАзЭС на основе десятизначной системы кодирования товаров;
- принятие ряда международных актов (всего 88 документов), направленных на гармонизацию внешнеторгового, налогового, таможенного, валютного законодательства, законодательства по пограничным вопросам, по энергетике и транспорту, а также в сфере социальных отношений [4, с. 15-20].
В таких условиях стремительного развития законодательства еще в большей степени актуализируется вопрос повышения качества нормот-ворческой деятельности государства. Поэтому не вызывает сомнения необходимость проведения правового мониторинга международных правовых актов межгосударственных объединений на постоянной основе. При этом необходимо обратить внимание на следующие моменты:
1) увязать результаты мониторинга межгосударственных актов с национальной законотворческой деятельностью, с прогнозированием оказываемых последствий и влияния друг на друга. Следует установить обратную связь действий международно-правовых актов межгосударственных объединений с правоприменительной практикой интегрированных государств, основанной на мониторинге состояния общественных отношений, эффективности регулирующего воздействия, качества национального законодательства;
2) эффективный мониторинг международно-правовых актов невозможен без его теоретической проработки с научной и методологической точек зрения. Поэтому целесообразно рассмотреть вопрос о подготовке рекомендаций или концепции организации правового мониторинга международно-правовых актов, которая определит «внятную» методику, ключевые принципы и направления правового мониторинга, его инструментарий, т.е. должен быть выстроен по стадиям и циклам.
3) требует своего внимания и вопрос институци-онализации идеи мониторинга международно-правовых актов на межгосударственном уровне, с четко выстроенной компетенцией и структурной организацией деятельности. В этом контексте, поскольку институт мониторинга развивается в международном масштабе, когда служит наблюдению за реализацией обязательств государств в соответствии
Международное право и сравнительное правоведение
ГшЛ
с решениями межгосударственных объединений, международными договорами, конвенциями и т.д., целесообразно наделить подобную структуру высоким правовым статусом (к примеру, при Межгосударственном Совете ЕврАзЭС), минимизировать иерархию подчиненности структурным органам ЕврАзЭС, избежать пресловутого ведомственного подхода и обеспечения системности мониторинга. Примером может служить положение о Международном институте мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств - участников МПА СНГ. Международный институт демократии является вспомогательным консультативным органом Межпарламентской Ассамблеи государств-участников Содружества Независимых государств (далее МПА СНГ), созданным в соответствии с Конвенцией о Межпарламентской Ассамблее государств-участников СНГ №28 от 17 ноября 2005 г.
При этом важным элементом обеспечения системности является создание единой автоматизированной системы мониторинга, которая включала бы результаты мониторинга, выводы, заключения обобщающего характера, аналитические справки, а также статистические данные о законодательном массиве. В рамках специализированного органа необходимо предусмотреть создание общедоступного банка дефектов законодательства (дублирующих, устаревших норм, коллизий, пробелов, неточностей и т.п.) по предметно-отраслевому принципу. При
всем этом необходимо обеспечить доступность результатов мониторинга, включая их размещение на сайте. Создание такой системы позволит не только скоординировать деятельность, но и руководствоваться уполномоченным государственным органам результатами мониторинга при подготовке проектов нормативных правовых актов.
В целях исключения «конфликта интересов» и профильной заинтересованности необходимо определить порядок формирования и организацию взаимодействия экспертов в подобном ведомстве.
4) определение направлений сравнительного анализа норм международного и внутреннего права с целью выработки единообразных или схожих правовых решений в суверенных государствах.
5) качество законотворчества и законодательства объективно увязываются с подготовкой соответствующих кадров. В этой связи возможно введение в учебных заведениях соответствующих спецкурсов по таким дисциплинам как правовая политика, мониторинг законодательства и правоприменительной практики.
Таким образом, правовой мониторинг международных актов должен стать приоритетной задачей на национальном и межгосударственном уровне. В настоящее время современные условия диктуют необходимость выверенных подходов к выполнению международных договоров и их законодательного отражения. В связи с ростом правовой базы объективно необходимо дальнейшее улучшение системы подобного мониторинга.
Использованная литература
1. Закон Республики Казахстан от 01.04.2011 N 425-IV «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам совершенствования нормотворческой деятельности» // Казахстанская правда от 12.04.2011 года.
2. Постановление Правительства РК от 30.10.2010 года №1141 «Об утверждении правил мониторинга за обеспечением выполнения международных договоров Республики Казахстан» / http:/ /www.minjust.kz/ru/node/23 924
3. Информация к решению N 116 Межгосударственного совета ЕврАзЭС «О ходе выполнения внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу международных договоров, заключенных в рамках ЕврАзЭС от 27 апреля 2003 года».
4. Каширкина А.А., Морозов А.Н. Правовые аспекты интеграции на постсоветском пространстве в рамках ЕврАзЭС: проблемы и перспективы // Журнал российского права, 2010. - С.15-20.
5. См. подробнее http://www.tsouz.ru/MGS/MGS-14/Pages/default.aspx
Мацалада автор мемлекетаралыц б1рлест1ктердщ халыцаралыц цуцыцтыц актглершщ цщыцтыц мониторинг мэселелер1 царастырган.
В данной статье автором рассматриваются вопросы правового мониторинга международных правовых актов межгосударственных объединений.
The author reveals some questions of legal monitoring of international legal acts of interstate consolidations.
