К ВОПРОСУ О ПОВЫШЕНИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РФ Текст научной статьи по специальности «Право»

К.Е. Игнатенкова,

кандидат юридических наук, ученый секретарь Саратовского филиала Института государства и права РАН О.Б. Потапова,

соискатель кафедры государственно-правовых дисциплин Пятигорского государственного технологического университета

К вопросу о повышении эффективности правовых актов Президента РФ*

Президент РФ как субъект правовой политики формирует систему наиболее приоритетных задач в области правового регулирования, а также необходимых форм их решения1. В связи с масштабностью, глобальностью и в то же время некой аморфностью целей президентской правовой политики главе государства необходим особый, соответствующий им (целям) инструмент, который будет удовлетворять требованиям, закрепленным в Конституции РФ. Между прочим, сам Основной Закон и называет такой инструмент — обращение Президента к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. «е» ст. 84 Конституции РФ).

Данный правовой акт Президента РФ по праву называют «национальной стратегией», «государственной доктриной», «программой развития России»2. Соответствуя столь высокому статусу, послание должно охватывать (и охватывает) все сферы жизни общества. Традиционно в центре внимания оказываются проблемы экономического развития страны, освещаются актуальные политические (внутренние и международные) вопросы, пристальное внимание, особенно в новом тысячелетии, уделяется социальной политике, демографическим проблемам. И, разумеется, рассматриваемый документ, помимо прочего, становится программой правового развития страны, своеобразной концепцией правовой политики государства. В связи с этим рассмотрение вопроса повышения эффективности правовых актов Президента РФ логичнее всего начать именно с ежегодных посланий Федеральному Собранию.

Проанализировав послания Президента Российской Федерации, можно констатировать, что единой матрицы у них нет. Они различаются прежде всего по форме. Отсутствие у посланий четкой структуры как формальной стороны документа не способствует выстраиванию обоснованной, последовательной концепции развития России, необходимость в чем весьма существенна.

В содержательной стороне посланий также не наблюдается единообразия, — в них рассматриваются совершенно разные вопросы, подчас сиюминутные,

* Работа выполнена при поддержке РГНФ (проект № 09-03-00445а).

1 См. подробнее: Проект концепции правовой политики в Российской Федерации до 2020 г. / под ред. A.B. Малько. М., 2008. С. 23.

2 См.: Омельченко И. С доктриной вас! // Российская газета. 2006. 12 мая.

«уводящие» от решения более глобальных проблем. Впрочем, следует отметить, что если послания Б.Н. Ельцина не были четко структурированы, то в посланиях В.В. Путина прослеживается единая линия государственно-правовой стратегии в постановке и достижении целей по укреплению и развитию Российского государства, а также решению задач, намеченных в предыдущих документах. Будем надеяться, что послания Д.А. Медведева также будут базироваться на принципе системности и преемственности целей и приоритетов государственной правовой политики.

Президентские послания, на наш взгляд, должны отражать три момента. Первый обязательный элемент — это постановка длительных стратегических задач, направленных на достижение целей, установленных в Конституции РФ. Следующая важная составляющая ежегодного послания — промежуточное подведение итогов, оценка результативности шагов по решению тех или иных задач. И, наконец, послание должно непременно отражать ближайшие цели, действия по достижению которых должны быть предприняты в течение следующего года. В принципе многие послания включают в себя в том или ином виде все три элемента. Однако критический анализ конкретных документов показывает, что четкий порядок построения посланий не выдерживается, отсутствует системный характер.

Весьма актуальным в этой связи является закрепление перечня вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению в ежегодном обращении к Федеральному Собранию, так как именно в этом акте анализируется положение дел в государстве и определяются основные направления внутренней и внешней политики. Средством, позволяющим оптимизировать составление и реализацию посланий главы государства, может стать издание специального президентского указа, в котором как раз и будет закреплена матрица документа. В таком случае сам Президент установит для себя рамки, в которых будет развиваться его правовая политика в последующие годы. Определив, на каких вопросах должно быть сконцентрировано внимание в самом начале послания, после чего уже может идти рассмотрение второстепенных проблем, он тем самым исключит ситуацию, когда какой-либо «наболевший» вопрос не будет рассмотрен в угоду сиюминутных потребностей.

На протяжении всей истории существования практики президентских посланий практически всегда присутствовало недовольство тем, как и с какой скоростью ведомства реализуют постулаты «главной речи года». При этом КПД исполнения послания тем выше, чем больше конкретных поручений содержит документ, особенно если эти поручения дает Президент РФ своей Администрации1.

Обычно для целей реализации посланий Президента не принимаются специальные акты. Единственным случаем, который мог бы положить начало (но не положил) такой практике, стал Указ Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию "Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)"»2.

1 См.: Волкова М. Послание в действии // Российская газета. 2009. 29 янв.

2 См.: СЗ РФ. 1997. № 14, ст. 1608.

Данный указ состоит из основной части и трех приложений. В основной части Президент РФ определяет перечень законопроектов, которые необходимо принять в первоочередном порядке исходя из приоритетов во внутренней и внешней политике государства, обозначенных в Послании 1997 г. (в частности, это Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, законы о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов, о судебных приставах, о мировых судьях, об исполнительном производстве, о борьбе с коррупцией, об ответственности за легализацию преступных доходов, о государственном финансовом контроле, об общих принципах ^ организации законодательных (представительных) и исполнительных органов ш государственной власти субъектов Российской Федерации). Дублируется выс- § казанное главой государства в Послании 1997 г. «пожелание» Правительству ^ активнее участвовать в законодательной деятельности, использовать свое кон- 0 ституционное право на законодательную инициативу — представлять на рас- о смотрение Федеральному Собранию необходимые законопроекты. ?

Приложения представляют собой системный набор конкретных поручений | различным государственным органам. В первом приложении Б.Н. Ельцин дает 1 поручения Правительству РФ для реализации своего Послания 1997 г., во |> втором — правоохранительным органам, а в третьем — Администрации Прези- О дента. Значительное место в Указе занимает первое приложение, и это вполне | закономерно. Послание 1997 г. называется «Порядок во власти — порядок в стра- 0 не», что само по себе говорит об особом внимании, которое уделяется в доку- 3 менте наведению порядка в сфере управления, т. е. в сфере исполнительной § власти. ё

Систематическое издание аналогичных указов вслед за президентскими ® посланиями могло бы сыграть немаловажную роль в повышении эффективно- * сти президентских посланий. Президент РФ, выпуская подобный акт, не про- о сто намечает путь, по которому должно, по его мнению, идти развитие (в том числе и правовое) России, что он, собственно, и делает в ежегодном обраще- -о нии к Федеральному Собранию, но и предлагает необходимые меры для это- ^ го, распределяя конкретные задания (с установлением четких сроков) между 1 различными органами, осуществляющими государственную власть. 1

Если перейти к рассмотрению нормативных актов главы государства, то ос- ^ новные трудности, стоящие на пути их реализации, возникают по причине некоторой двойственности их характера — они воспринимаются и как законы, и как подзаконные акты. Если подходить, формально, — они относятся к последним, но на деле получается, что они занимают некую промежуточную позицию.

Конституция РФ не употребляет прилагательного «подзаконные» в сочета- Р . нии со словами «нормативные правовые акты», тем не менее анализ ее статей ' ^ показывает, что понятие «подзаконные» по-прежнему применимо для обозна- о з чения всех остальных ступеней иерархической структуры законодательства, | 3 кроме собственно законов. В Основном Законе говорится, что «Конституция РФ 3 § и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской 3 Федерации» (ч. 2 ст. 4). Не должны составлять в этом смысле исключения и указы Президента РФ, несмотря на все попытки Конституционного Суда РФ расширительного толкования его правотворческой компетенции.

25

Существует реальное решение данного вопроса, являющегося непременным условием упрочения системности законодательства, эффективности реализации правовой политики страны в целом, — это принятие «долгожданного» закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», теоретические разработки которого ведутся уже более десяти лет. В специальных журналах не один раз публиковались авторские инициативные проекты такого закона1, но его как не было, так и нет.

Такое положение дел объясняется достаточно просто. Не наука виновата в этом существенном пробеле в российском законодательстве, — главные тормозящие элементы скрыты в тех структурах государственной власти, которые активно проводят негативную с точки зрения интересов общества и государства правовую политику, преследующую цель убрать любые ограничения на пути волюнтаристского нормотворчества Президента и Правительства страны. Не случайно самую ожесточенную критику с их стороны вызывает статья законопроекта, устанавливающая круг вопросов и общественных отношений, которые должны регламентироваться только законами, а не указами Президента РФ и не правительственными постановления-

I ми, как это нередко имеет место на настоящий момент2. И это при том, что s на необходимость принятия закона «О нормативных правовых актах» обра-^ щалось внимание и со стороны представителей органов государственной

< власти3.

0 Серьезной проблемой на пути эффективной реализации правовых актов

< Президента РФ можно считать состояние исполнительной дисциплины4. В нас стоящее время основными причинами невыполнения или несвоевременного s выполнения нормативных актов главы государства выступают следущие: от-^ сутствие финансов на запланированные мероприятия, недостаточная органи-н зационная работа, необеспечение постоянного эффективного ведомственного

1 контроля, отсутствие обратной связи.

с Контроль за исполнением правовых актов главы государства осуществляет ^ Администрация Президента РФ. Основная нагрузка в этой сфере возложена на

03 -

m 1 См.: Казьмин И.Ф., Поленина С.В. «Закон о законах»: проблемы издания и содержания // ^ Советское государство и право. 1989. №2. С. 3—9; Пиголкин A.C., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. с Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах РФ» // Там же. 1992. № 7.

С.76—86; ПоленинаС.В. и др. Инициативный проект «О законах и иных нормативных актах 6 РФ» // Там же. 1995. № 3. С. 57-68.

6 2 В литературе предлагается регулировать только законами следущие вопросы: 1) установление всех компонентов правового статуса граждан, включая основные права и свободы, спосо-^ бы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отноше-О нию к гражданам; 2) условия создания и деятельности общественных объединений; 3) ° определение порядка формирования и работы органов представительной, исполнительной ^ и судебной власти; 4) вопросы конституционного порядка; 5) установление, отмену и изменение всех видов налогов; 6) уголовное, уголовно-процессуальное, административно-процессуальное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах, т. е. юрисдикционное законодательство; 7) семейное законодательство; 8) правовой статус средств массовой информации (см.: ПоленинаС.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 56-68).

3 См.: Бурбулис Г. Власть консолидируется // Парламентская газета. 2005. 18 нояб.

4 См.: Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации (теоретический и историко-правовой анализ): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 26.

"О

о

•3

Главное государственно-правовое управление и Главное контрольное управление, которые контролируют и проверяют исполнение указов и распоряжений главы государства федеральными органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами и организациями. Предполагается также подготовка Администрацией соответствующих докладов главе государства по результатам контроля. Однако, как верно подмечено, данный контроль не может обеспечить должного охвата и носит выборочный характер1.

Одним из непременных условий повышения эффективности президентской правовой политики выступает учет общественного мнения при принятии того или иного стратегического решения, составлении заданий различным властным органам, в том числе и направленных на реализацию положений, высказанных в послании Президента РФ Федеральному Собранию. Об этом еще говорил более десяти лет назад первый российский Президент Б.Н. Ельцин: «Значительный эффект в повышении качества законов даст обсуждение зако- о нопроектов общественностью. Надо поднять «завесу молчания» прежде всего р над базовыми законопроектами»2. Проблема, однако, не теряет своей актуаль- | ности и по сей день. 1

Тем не менее можно наблюдать некоторые положительные «сдвиги» в этой |> сфере. Так, Д.А. Медведев дал своей Администрации поручение дополнительно о проработать вопрос о внесении поправок в Уголовный и Уголовно-процессу- 1 альный кодексы в части, касающейся государственной тайны, государствен- 0 ной измены и шпионажа. Глава государства внимательно отнесся к обществен- 1 ному мнению по этому вопросу, в том числе и к позициям, которые были =, высказаны в средствах массовой информации. Возможно, существует риск рас- ё ширительного толкования понятий «государственная тайна», «государственная р измена», «шпионаж». Заместитель Главы Администрации Президента РФ В. Сурков подчеркнул: глава государства особо обратил внимание на то, что д права граждан в связи с этими поправками не могут быть ущемлены и что 1 необходимо исключить малейшую возможность необоснованного привлечения § граждан к уголовной ответственности3. 1

На наш взгляд, практика учета мнения общественности (наряду с позици- | ей ученых-теоретиков и практических работников) перед принятием решений 1 главой государства будет способствовать тому, что правовая политика Прези- ^ дента РФ станет рассматриваться россиянами как обоснованная, справедливая, соответствующая интересам большинства. 27

Демократическая форма правления и статус Президента РФ предполагает открытость его действий, непрерывный и плодотворный «диалог» с народом. Оценка обществом государственной власти в целом всегда начинается именно Р ^ с главы государства, поэтому эффективность правовых актов Президента РФ — это один из наиболее ярких показателей существования или же отсутствия в 0 з

России правового государства. § 3

1 3 §

См.: Верстов В.В. Указ. соч. С. 26. 3

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 г. «Порядок во власти — порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1997. 7 марта.

3 См.: Волкова М. Послание в действии // Российская газета. 2009. 29 янв.