CC BY
344
Волобуева Н.Н.
Правовые формы реализации полномочий Президента Российской Федерации
Конституция Российской Федерации 1993 года, определив статус Президента Российской Федерации как главы государства, гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, наделила его полномочиями по осуществлению государственной власти в Российской Федерации [1]. В процессе осуществления государственной власти Президент России использует разнообразные правовые формы реализации своих полномочий.
В науке административного права под правовой формой управления понимается внешне выраженное и юридически оформленное действие органа управления публичной власти (или должностного лица), осуществляемое в пределах его компетенции и вызывающее определенные правовые последствия. Основными правовыми формами управленческой деятельности являются: издание нормативных правовых актов; издание ненормативных правовых актов; заключение публично-правовых договоров; совершение юридически значимых действий или действий на основе закона [2, с. 339-345].
Одной из правовых форм реализации Президентом Российской Федерации своих полномочий является издание нормативных и ненормативных правовых актов. Как отмечает Ю.К. Краснов, «Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента перечнем вопросов, по которым он вправе издавать акты, осуществляя правовое регулирование» [3, с. 452].
Общие правила подготовки, утверждения, вступления в силу, исполнения и окончания действия правовых актов Президента Российской Федерации не получили законодательного регулирования. Отдельные положения по подготовке и оформлению указов и распоряжений Президента Российской Федерации содержатся в распоряжении Президента Российской Федерации от 05.02.1993 № 85-рп, утвердившем порядок подготовки и внесения проектов президентских указов и распоряжений [4]; «Правилах оформления документов в Администрации Президента Российской Федерации», утвержденных распоряжением Администрации Президента Российской Федерации от 15.01.1997 № 102; приказе Минкультуры Российской Федерации от 08.11.2005 № 536 «О типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти» [5].
Порядок опубликования и вступления в силу правовых актов Президента Российской Федерации регулируется президентским Указом № 763 от 23.05.1996 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» [6].
Возможность отмены или изменения нормативного акта Президента Российской Федерации, в случае признания его Конституционным судом Российской Федерации не соответствующим Конституции Российской Федерации полностью или частично предусмотрена Федеральным конституционным законом «О Конституционном суде Российской Федерации» [7]. Порядок оспаривания нормативных и ненормативных актов Президента Российской Федерации регулируется нормами Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [8] и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации [9].
Сегодня нет отдельного закона или указа, регулирующего правотворческую деятельность Президента Российской Федерации. Необходимо принятие обобщающего документа, который в своем содержании сможет закрепить систему правовых актов Президента России с указанием перечня основных вопросов, по которым они могут приниматься, виды актов, порядок их принятия и отмены. Так, например, в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти действует постановление Правительства Российской Федерации № 1009 от 13.08.1997 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» [10]. Указанные Правила содержат закрытый перечень видов нормативных правовых актов, которые издаются федеральными органами исполнительной власти и предъявляют четкие требования к их подготовке, оформлению, регистрации.
Текущее законодательство предлагает различные возможные формы и наименования правовых актов, которые служат реализации президентских полномочий и решений. Часть из них имеет конституционное происхождение - это указы (ст. 90, 102), распоряжения (ст. 90), ежегодные послания парламенту России (ст. 84), поручение Правительству Российской Федерации (ст. 117), обращение с запросом в Конституционный суд (ст. 125).
Конституция Российской Федерации определяет особые свойства только указов и распоряжений Президента Российской Федерации, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции Российской Федерации и
федеральным законам. Необходимо отметить, что в отношении только некоторых видов указов существует механизм контроля со стороны Федерального собрания: президентские указы о введении военного положения или чрезвычайного положения, а также решение Президентом вопроса о возможности использования Вооруженных сил за пределами территории Российской Федерации должны пройти утверждение в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации.
Далее рассмотрим иные правовые формы деятельности Президента Российской Федерации, которые влекут прямые юридические последствия и имеют документальное выражение.
Такой вид деятельности, как поручение Президента Российской Федерации, может быть адресован Правительству Российской Федерации, федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и регулируется президентским Указом от 06.11.1996 № 1536 «О мерах по совершенствованию организации контроля и проверки исполнения поручений Президента Российской Федерации» [11], постановлениями Правительства Российской Федерации от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации» [12] и от 28.07.2005 № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» [13]. Поручение может содержаться в указе или распоряжении Президента Российской Федерации, а также может иметь форму прямого поручения главы государства [14; 15; 16]. Прямое поручение оформляется в виде письма, например, Письмо Президента Российской Федерации от 25.08.2004 № Пр-1433 «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» [17].
Таким видом правового акта, как Письмо Президента Российской Федерации, сегодня также оформляются: внесение проекта федерального закона, его отклонение или возвращение без рассмотрения, заключение на проект федерального закона, направляемые в палаты Федерального собрания Российской Федерации. Эти процедуры регулируются Указом Президента от 13.04.1996 № 549 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального собрания Российской Федерации в законотворческом процессе» [18].
Одним из полномочий Президента Российской Федерации является возможность обращения в Конституционный суд Российской Федерации.
Президент России вправе обратиться с запросом в Конституционный суд Российской Федерации по следующим основаниям:
- о соответствии Конституции Российской Федерации: федеральных законов, нормативных актов палат Федерального собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации (ч. 2 ст. 125 Конституции Российской Федерации);
- о толковании Конституции Российской Федерации (ч. 5 ст. 125 Конституции Российской Федерации);
- о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу референдума (Федеральный конституционный закон «О референдуме») [19];
- о соответствии Конституции Российской Федерации подписанного международного договора, в случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части в соответствии с международным договором (Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации») [20].
Помимо возможности обратиться с запросом, Президент Российской Федерации вправе обратиться в Конституционный суд Российской Федерации с ходатайством о разрешении спора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если до этого были использованы согласительные процедуры для разрешения разногласий, но они не принесли результата [21].
В 1998 году Президент Российской Федерации обратился в Конституционный суд с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений и порядка принятия Федерального закона от 15.04.1998 «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате
Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», принятого и одобренного палатами Федерального собрания Российской Федерации, который был оформлен в виде Письма Президента Российской Федерации от 15.04.1998 № Пр-533 [22].
Как видно, Письмом Президента Российской Федерации могут быть оформлены совершенно разные по статусу и по адресату документы: поручение Правительству Российской Федерации и федеральным органам исполнительной власти, внесение (отклонение) проекта федерального закона в Парламент России, запрос в Конституционный суд Российской Федерации. Более логичным было бы присвоить разные названия данным президентским актам в зависимости от взаимодействия Президента России с соответствующей ветвью власти.
Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» [23] предусматривает возможность обращения Президента Российской Федерации к населению и должностным лицам органов власти в случае введения чрезвычайного положения.
Такое полномочие, как обращение, Президент России использовал дважды: Обращение Президента Российской Федерации от 26.10.2002 «В связи с трагическими последствиями террористической акции в г. Москве» [24] и Обращение Президента Российской Федерации от 11.12.1994 «К гражданам России» [25] (в связи с введением войск на территорию Чеченской Республики).
Еще одной разновидностью публичной деятельности Президента России можно назвать его заявления, например, Заявление Президента Российской Федерации от 13.04.2000 № Пр-725 «В связи с нарушением прав человека в ходе контртеррористической операции в Северо-Кавказском регионе Российской Федерации» [26] и Заявление Президента Российской Федерации от 14.04.2000 № Пр-750 «В связи с ратификацией Государственной Думой Договора СНВ-2, а также Пакета договоренностей 1997 года по вопросам противоракетной обороны» [27].
Заявление Президента Российской Федерации как вид процессуального документа предусмотрен Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации, предоставляющим Президенту Российской Федерации право обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части [28].
Еще одним специфическим видом документа Президента России является доктрина, которая может не содержать конкретных правовых норм. Например, Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации 09.09.2000 № Пр-1895, которая представляет собой совокупность официальных взглядов на цели, задачи, принципы и основные направления обеспечения информационной безопасности Российской Федерации и служит основой для формирования государственной политики разработки целевых программ в соответствующей сфере [29].
Среди вышеперечисленных форм реализации президентских полномочий основной является издание указов и распоряжений.
Большая часть указов и распоряжений Президента Российской Федерации содержит административно-правовые нормы, поскольку имеет отношение к организации и деятельности исполнительных органов государственной власти, реализации административных полномочий Президента Российской Федерации по вопросам гражданства Российской Федерации, предоставления политического убежища, награждения государственными наградами Российской Федерации, присвоения почетного звания Российской Федерации, высшего воинского и высшего специального звания, а также осуществления помилования.
В первые годы существования института президентства в России очень важное политическое значение имели именно указы Президента.
Президент Российской Федерации активно осуществлял строительство новой системы государственной власти и управление экономической жизнью страны посредством издания соответствующих указов, в том числе по вопросам, решение которых относилось к полномочиям парламента. По мнению В.Е. Усанова, «практика широкого применения "указного права" была распространена в начале 90-х годов и объяснялась дефицитом федеральных законов в условиях быстро изменяющихся общественных отношений, а также особой ролью Президента Российской Федерации, его обширными полномочиями, касающимися не только исполнительной, но и законодательной власти» [30].
Сам Президент России в своем Послании Федеральному собранию от 16.02.1995 прокомментировал ситуацию следующими словами: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью
нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Таким образом, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений» [31].
Конституционный суд в постановлении № 11-П от 30.04.1996 подтвердил правильность выводов Президента и высказал следующее мнение: «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов»
[32].
После избрания Президентом Российской Федерации Путина В.В. в 2000 году особое новое значение получили ежегодные послания Федеральному собранию Российской Федерации.
Президентское обращение с ежегодным посланием к парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства является традицией с 1994 года, после принятия новой Конституции России. Но только начиная с 2000 года большинство законодательных инициатив Президента, изложенных в обращении к парламенту, были реализованы путем принятия соответствующих законов.
Сегодня ежегодное президентское послание является программным документом в деятельности всех органов власти по следующим причинам:
1) впоследствии органы власти реализуют президентские инициативы; 2) часть законов регулирует деятельность самих этих органов; 3) для принятия ряда важных законов в отношении федерального бюджета, налогов, таможенного регулирования, финансовых обязательств государства необходимо экономическое обоснование и заключение Правительства Российской Федерации; 4) внесению на рассмотрение в парламент законопроекта, инициированного Президентом Российской Федерации, предшествует детальная работа Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.
Литература
1. Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2005.
3. Краснов Ю.К. Государственное право России. История и современность. М., 2002.
4. Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7.
5. Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 10.
6. Собрание законодательства РФ. 1996. № 22.
7. Собрание законодательства РФ. 1994. № 13.
8. Собрание законодательства РФ. 2002. № 46.
9. Собрание законодательства РФ. 2002. № 30.
10. Собрание законодательства РФ. 1997. № 33.
11. Российская газета. 1996. 10 ноября.
12. Собрание законодательства РФ. 2004. № 23.
13. Собрание законодательства РФ. 2005. № 31.
14. Письмо главного контрольного управления Президента Российской Федерации от 05.03.1997 № А8-2.1-717 «Рекомендации по осуществлению упреждающего контроля за исполнением поручений Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
15. Приказ Госналогслужбы РФ от 10.04.1997 № ВА-3-25/73 «По осуществлению органами Госналогслужбы России упреждающего контроля за исполнением поручений Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
16. Приказ Минсвязи РФ от 23.03.1997 № 46 «Об осуществлении упреждающего контроля за исполнением поручений Президента Российской Федерации» // КонсультантПлюс. Законодательство.
17. Парламентская газета. 2004. 1 сентября.
18. Собрание законодательства РФ. 1996. № 16.
19. Собрание законодательства РФ. 2004. № 27.
20. Собрание законодательства РФ. 2001. № 52.
21. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // Собрание законодательства РФ. 1994. № 13.
22. Российская газета. 1998. 21 апреля.
23. Собрание законодательства РФ. 2001. № 23.
24. Парламентская газета. 2002. 29 октября.
25. Собрание законодательства РФ. 1994. № 33.
26. Российская газета. 2000. 15 апреля.
27. Российская газета. 2000. 18 апреля.
28. Собрание законодательства РФ. 2002. № 46.
29. Российская газета. 2000. 28 сентября.
30. Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма в современной России // Государство и право. 2005. № 12.
31. Российская газета. 1995. 17 февраля.
32. Вестник Конституционного суда РФ. 1996. № 3.
