CC BY
133
искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами гражданско-процессуального права. В науке высказываются достаточно обоснованные суждения о целесообразности расширения сферы административно-правового регулирования в области административно-юстиционной деятельности нашего государства, о формировании административно-судебного искового права (административно-юстиционного права)6, но это все пока лишь заслуживающие внимания пожелания ученых на будущее, а не область сущего.
1 См.: Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1977. № 11. С. 14-21.
2 См.: Бахрах Д.Н. Введение в административное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1998. С. 23.
3 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. Ч. 1: Общие вопросы административного права. Екатеринбург, 1996. С. 4.
4 См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1966. С. 312-314.
5 Так, существовало строго установленное законом весьма ограниченное количество составов административных правонарушений (мелкое хулиганство, злостное неповиновение работнику милиции и т. д.), за которые предусматривалась альтернативная возможность применения как административного штрафа, так и (в исключительных случаях) административного ареста или исправительных работ. Право наложения двух последних видов административных взысканий являлось исключительной прерогативой суда или судьи, но по протоколу и материалам, первично рассматриваемым органами милиции, если наложение штрафа они считали недостаточной мерой административного взыскания.
6 См., например: Бельский К.С. Указ. соч. С. 22; Старилов Ю.Н. Административная юстиция в России: место в структуре административного права, проблемы теории и развития // Институты административного права России. М., 1999. С. 200-201.
В.М. Манохин
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ СЛУЖБЫ И СЛУЖАЩИХ
В статье рассматривается государственная служба как комплекс для регулирования нормами различных отраслей права.
Ключевые слова: служба, государственная организация, формирование службы, служебная деятельность.
V.M. Manokhin
TO A QUESTION OF CONCEPT OF SERVICE AND EMPLOYEES
Public service as a complex for regulation by rules of various branches of the law is considered. Key words: service, the employee, service formation, office activity.
Разделение труда в обществе еще на ранней ступени привело к формированию определенных видов социальной деятельности: выделилось производство, сформировалась социальная сфера (наука, образование, здравоохранение и т.д.). Соответственно видам социальной деятельности складывались социальные группы — рабочие, аграрии, интеллигенция и др. В процессе ее зарождения, развития и специализации сформировался такой вид, который назвали в глобальном масштабе и очень точно службой, а лиц, осуществляющих ее, — служащими. Затем и сама служба подверглась специализации — определилась государственная служба и иные ее виды.
© Манохин Василий Михайлович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия).
Специализация, дифференциация по видам деятельности имеет в своем основании безусловный материальный признак — предмет, объект деятельности. Бесспорно, что рабочий воздействует в процессе своего труда на объект природы в его первозданном состоянии (добыча полезных ископаемых) или в переработанном виде (сборка агрегата, управление транспортным средством и т.д.). А на какой же объект воздействует служащий в процессе своего труда? Многими авторами, в т. ч. и мною, не раз высказывалось, что объектом воздействия со стороны служащего является человек1.
Это положение по прошествии времени требует уточнения. У человека есть непосредственно материальные потребности — быть одетым, обутым, накормленным, к перемене мест и другие, это обслуживание, но не служба, производство, хотя даже в наименовании есть общее — служба, обслуживание. Законодательство давно отграничило одно от другого. А на долю службы отведена, как предмет воздействия, духовная жизнь человека: его разум, сознание, мышление, воззрения, словом, интеллект, воля, поведение. Поскольку здоровый дух требует здорового тела, здоровье человека также отнесено к сфере службы. Объект воздействия обусловливает и все другие качества служащего. Из всей массы физических лиц, занятых в различных сферах социальной деятельности, служащего выделяют четыре признака: 1) объект воздействия в процессе труда служащего — духовная сфера жизни ° человека;
ц 2) воздействие это совершается непосредственно, с использованием, разумеет-
з ся, современных средств общения;
I 3) объект воздействия для служащего заведомо известен, по общему правилу;
1 4) служащий занимает (замещает) должность, заключающую и закрепляю-
.а
| щую в себе предмет и параметры полномочий занимающего ее лица. Никто бо-
| лее, кроме служащего, должности не занимает.
,§ В процессе труда служащий еще вступает в отношения по поводу труда, т.е. в
1 отношения с кадровой службой, с финансовой структурой, с блюстителями ре-| жима работы и т.д. Законодательство определило общность этих трудовых отно-
го
| шений многих групп работников, например, рабочих и служащих, и выделяет
| эти отношения в нормы трудового права.
| Содержание службы как вида социальной деятельности для других лиц опре-
2 деляет и особенности ее места в структурах как государственных, так и негосудар-° ственных. Служба не обособляется в самостоятельную структуру, а органически вхо-£ дит в состав государственных и негосударственных структур, притом в качестве жи-| вого, т.е. определяющего, решающего элемента структуры, ее двигательной силы.
е Виды службы и, соответственно, служащих определяются теми видами дея-
° тельности, которые обеспечиваются службой: служба в производственных отрас-
0
° лях — общая производственная, а по отраслям — служба в промышленных отрас-
(Го
¿5 лях, в строительных, служба в социальной сфере, в общественных объединениях.
1 В сфере же государственно-правового регулирования, где имеются государ-| ственные и негосударственные предприятия и иные организации, служащие
делятся на служащих в государственных организациях и служащих в организациях негосударственных. И хотя все организации негосударственные имеют административно-правовой статус, служба и служебные отношения в них нормами административного права не регулируются. Исключение составляет служба в системе местного самоуправления — муниципальная служба, основы которой 36 определены специальным законом. В остальных негосударственных структурах
отношения по службе регулируются в основном трудовым и частично гражданским законодательством. Поэтому службу в организациях негосударственных можно обозначить как службу негосударственную.
Регулирование службы в государственных организациях относится к административному праву. Следует подчеркнуть, что служба в государственных организациях не идентична государственной службе. В период существования СССР эти два понятия обозначались как идентичные: любое лицо, состоящее на службе в государственной организации, официально считалось государственным служащим. Теперь совсем иное дело. Все служащие в государственных организациях на службе у государства, но далее их правовой статус разделяется, как и сами служащие, а именно:
а) служащие, замещающие государственные должности Российской Федерации и субъектов РФ (Президент, депутаты, судьи и др.), состоят на службе у государства, но статуса государственного служащего не имеют;
б) государственные служащие в законе определены как лица, исполняющие полномочия государственных органов, лиц, замещающих государственные должности;
в) служащие в государственных предприятиях и учреждениях — самая многочисленная группа, все состоят на службе у государства, выполняют его задачи и поручения, управляют производством, образованием, наукой, социальной ш сферой и т.д., но статуса государственного служащего не имеют. Это ученые, ад- | министраторы, преподаватели, а также служащие, обеспечивающие обслужива- а ние (коменданты, курьеры, работники и т. д.). §
Таким образом, административно-правовой статус служащих в сфере государ- о
й
ственной деятельности неодинаков. Государственную службу, как это трактует з закон, осуществляют лишь служащие, именуемые — и только они! — государ- | ственными служащими, из всех организационных государственных структур они Ш
состоят только в органах государственной власти, которые, как известно, далеко °
й
не исчерпывают перечень государственных организаций. рр
и
Приведенное разделение служащих и их место в определенных государствен- Ч ных структурах создают основу для разделения государственной службы на виды. о
Петр I выделял два вида государственной службы: гражданскую и военную к
а
(так было до 1917 г.). В СССР существовал один вид службы в государственных | организациях — государственная служба. •
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной ПП
о
службы Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2010 г., с изм. от 6 декабря | 2011 г.)2, возродив два петровских статуса государственной службы, добавил к ним ь совершенно новый, доселе неизвестный вид государственной службы — право- й охранительную. Таким образом, теперь система государственной службы вклю- у чает три вида: 1) государственная гражданская служба; 2) государственная во- ( енная служба; 3) государственная правоохранительная служба. ~
Государство создает механизм — представительные органы, исполнительная 2 власть, судебная власть, другие звенья. В формировании государственного механизма отведено место и службе: государственная служба продолжает и завершает организацию государственного механизма, делая ее готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. Служба в лице служащих вдыхает в каждую государственную структуру жизнь, комплекс мер, средств и способов для реальной практической деятельности. 37
Государственная служба как сложный организационно-правовой институт содержит два внутренних слагаемых: формирование службы (ее организация) и служебную деятельность по реализации каждым служащим порученных ему государственных полномочий.
Формирование службы охватывает решение таких вопросов, как установление должностных наименований и полномочий по каждой должности, выработка правил поступления на службу, прохождения и повышения по службе, подготовка кадров и повышение квалификации, применение мер поощрения и ответственности и ряд др.
Второе слагаемое государственной службы в ее содержании — это практическая деятельность государственных служащих по реализации порученных им полномочий, государственных органов, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ3.
Для законодательства о государственной службе характерно наличие в нем правовых актов двоякого рода: 1) акты по регулированию только отношений службы, например Федеральный закон «О государственной гражданской службе»; 2) акты, регулирующие комплексные отношения, в т. ч. отношения по службе в определенном объеме, например, в положениях о министерствах и ведомствах, 12 регулирующих весь объем полномочий этих органов, содержатся нормы и о служ-3 бе в той или иной отрасли (сфере).
й Принципиальное упорядочение отношений на государственной службе в Рос-
£ сии обычно связывают с реформами Петра I, главным образом с принятым им за-1 коном Табелью о рангах, установившей 14 классов для государственных служа-1 щих. Закон о Гражданской службе 1896 г. действовал вплоть до 1917 г.
л
5 Советское государство правовому регулированию государственной службы уде-
| ляло крайне незначительное внимание. Как парадокс следует отметить тот факт, что единственным законодательным актом общего характера о государственной I службе в РСФСР и СССР было «Временное положение о службе в государствен-| ных предприятиях и учреждениях» 1922 г., действовавшее более 70 лет (времен! ное?!). Такое состояние законодательства о службе объясняется очень просто: все 1 кадровое дело находилось в партийных комитетах и решалось на основе усмотре-I ния, а затем уже оформлялось правовыми средствами.
£ Федеральный закон от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы
>§ Российской Федерации» (утратил силу)4 стал первым стартовым законом о служ-| бе, но он решил лишь отправные вопросы организации государственной службы | и повлек за собой, естественно, принятие значительного числа нормативных ак-| тов, направленных на реформирование государственной службы. | В соответствии с законами о государственной службе в органах государствен-
5 ной власти определяются три группы лиц, именуемых служащими: | 1) лица, занимающие государственные должности: депутаты, президент, гу-
^ бернаторы, судьи, руководители некоторых государственных органов. Перечень | лиц, занимающих государственные должности, устанавливает Президент РФ. и Эти лица — служащие, но не государственные служащие, их правовой статус установлен не законами о государственной службе, а иным законодательством: о депутатах, о судьях и т.д.;
2) лица, занимающие должности государственной службы и состоящие, следовательно, на государственной службе, т.е. государственные служащие, а занимаемые ими должности именуются: государственные должности государствен-
88
ной службы;
И.В. Максимов • «Соразмерность» как принцип установления и применения административных наказаний
3) служащие, обеспечивающие деятельность органа власти: коменданты, охрана, хозяйственные работники, они на службе у государства (оплата, режим), но не государственные служащие. Их статус, как и многих служащих государственных предприятий и учреждений, закрепляется в трудовом законодательстве.
Государственная служба представляет собой сложный правовой институт, объединяющий нормы административного права, трудового права, финансового права и других отраслей.
1 См., например: Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учебник. Ч. 1. М., 2010; БахрахД.Н., Росинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право России: учебник. М., 2004; Ноз-драчев А.Ф. Государственная служба: учебник для подготовки государственных служащих. М., 2000 и др.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063; 2011. № 1, ст. 31; № 50, ст. 7337.
3 См. ст. 3 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 58-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 21 ноября 2011 г., с изм. от 6 декабря 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2011. № 48, ст. 6730; № 50, ст. 7337.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 2990.
И.В. Максимов
«СОРАЗМЕРНОСТЬ» КАК ПРИНЦИП УСТАНОВЛЕНИЯ И ПРИМЕНЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНЫХ НАКАЗАНИЙ (МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ)
В статье обосновывается положение о введении в научный оборот категории «соразмерность» (как общеправовой категории и принципа установления и применения административных наказаний) как требования по установлению административной ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциации в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении административного наказания.
Ключевые слова: категория «соразмерность», меры юридического ограничения прав и свобод человека и гражданина, принцип установления и применения административных наказаний, административная ответственность, дифференциация, индивидуализация, применение административного наказания.
I.V. Maximov
"PROPORTIONALITY" AS A PRINCIPLE OF THE ESTABLISHMENT AND APPLICATION OF ADMINISTRATIVE PENALTIES (METHODOLOGICAL ASPECT)
The article explains the situation of the introduction of a scientific turn of category "proportionality" (as a general legal category and the principle of the establishment and application of administrative penalties) as a requirement to establish administrative responsibility only for the offense and its differentiation depending on the severity of the offense, the size and nature of the damage caused, the guilt of the offender and other relevant circumstances which determine the individualization in the application of administrative penalties.
Key words: category of "proportionality", measures of legal restrictions on the rights and freedoms of man and citizen, principle of the establishment and application of administrative penalties, administrative responsibility, differentiation, individualization, application of administrative penalties.
© Максимов Иван Владимирович, 2012
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и административного права (Астраханский государственный технический университет); e-mail: [email protected] 89
