CC BY
209
DOI 10.24411/2073-0454-2019-10167 © Е.А. Никоноров, Э.Т. Сидоров, 2019
Научная специальность 12.00.03 — гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ НЕКОТОРЫХ НОРМ ИНСТИТУТА ДИСЦИПЛИНАРНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
Евгений Анатольевич Никоноров, доктор педагогических наук, кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административного права и оперативно-разыскной деятельности ОВД Московский областной филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (143100, Московская область, Рузский район, пос. Старотеряево) E-mail: [email protected]
Эдуард Томович Сидоров, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры административного права и оперативно-разыскной деятельности ОВД
Московский областной филиал Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя (143100, Московская область, Рузский район, пос. Старотеряево)
Аннотация. Анализируется действующее административное законодательство по вопросам оснований и условий применения мер дисциплинарного принуждения в органах внутренних дел. Проведено исследование таких правовых институтов дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел как система дисциплинарных взысканий, досрочное снятие ранее наложенного взыскания, институт служебной проверки в органах внутренних дел. Рассмотрены нормативные правовые акты, регулирующие данные вопросы, судебная практика в этой области.
Сформулированы конкретные предложения по изменению редакций ряда статей, в частности ст. 49, ст. 52 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Ключевые слова: дисциплинарная ответственность, сотрудники органов внутренних дел, нарушение служебной дисциплины, дисциплинарные взыскания, служебная проверка, ограничения и запреты по службе, строгий выговор, увольнение со службы в ОВД.
PROBLEMS OF REALIZATION OF CERTAIN NORMS OF THE INSTITUTE DISCIPLINARY RESPONSIBILITY IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS
Evgeni Natolievich Nikonorov, doctor of pedagogical Sciences, candidate of legal Sciences, Deputy Head of the Department administrative law and operational-search activity of ATS
Moscow Region Branch of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V Ya. Kikotya (143100, Moscow region, Ruzskiy area, Staroteryaevo) E-mail: [email protected]
Eduard Tomovich Sidorov, сandidate of Law, Associate Professor, Professor of the Department administrative law and operational-search activity of ATS
Moscow Region Branch of the Moscow University of the Ministry of the Interior of Russia named after V Ya. Kikotya (143100, Moscow region, Ruzskiy area, Staroteryaevo)
Annotation. In the presented article the analysis of current administrative law in the bases and conditions of application of measures of disciplinary coercion in the internal Affairs bodies. In the article, a study of such legal institutes disciplinary action in the bodies of internal Affairs as a system of disciplinary penalties, early withdrawal penalty previously imposed, the Institute of internal audit in the bodies of internal Affairs. The authors consider the normative legal acts regulating these issues, judicial practice in this area.
The article formulates specific proposals to change the wording of a number of articles, in particular article 49, article 52 of the Federal law of 30.11.2011 № 342-FZ «Оп service in the internal Affairs bodies of the Russian Federation and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation».
Keywords: disciplinary responsibility, employees of internal Affairs bodies, violation of service discipline, disciplinary sanctions, service check, restrictions and prohibitions on service, strict reprimand, dismissal from service in the police Department.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: Никоноров Е.А., Сидоров Э.Т. Проблемы реализации некоторых норм института дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел. Вестник Московского университета МВД России. 2019;(3):210-4.
УДК 342.92 ББК 67.401
Сотрудники органов внутренних дел как государственные служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с административно-правовыми нормами, установленными специальным законодательством. Основополагающими правовыми актами, на основании которых сотрудники ОВД как государственные служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности, являются Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1], Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 (ред. от 07.04.2017) «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» [5], а также нормативные правовые акты Министерства внутренних дел Российской Федерации.
Дисциплинарная ответственность представляет собой самостоятельный вид юридической ответственности, наиболее широко применяемый в системе государственной службы Российской Федерации, и, в частности, в системе органов внутренних дел (далее — ОВД). Как справедливо отмечает М.Б. Добро-баба значение дисциплинарной ответственности для государственной службы трудно переоценить [8, с. 3 — 4.]. В работах С.Е. Чаннова обращается внимание на сравнительный анализ показывающий, что при привлечении государственных служащих к различным видам юридической ответственности имеет место преобладание дисциплинарной ответственности [10]. Это объясняется с одной стороны тем, что основанием дисциплинарной ответственности является нарушение сотрудником ОВД служебной дисциплины, а с другой стороны основанием может послужить в соответствующая норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ [4] (далее — КоАП РФ) и совершение административного правонарушения (ч.1. ст. 2.5 КоАП РФ). При этом порядок привлечения к дисциплинарной ответственности характеризуется простотой, оперативностью и гибкостью. Так для сравнения, при привлечении лица к административной ответственности суд, орган или должностное лицо, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении ограничены в своих действиях конкретными составами административных правонарушений и соответствующими в них санкциями. При применении мер дисциплинарного принуждения таких ограничений субъекту дисциплинарной власти законодательством практически не установлено.
Свобода усмотрения, предоставленная руководителю при привлечении виновного лица к дисциплинарной ответственности, предоставляет возможность повысить эффективность системы государственного управления, обеспечить защиту прав и законных интересов государственных служащих. В то же время широкие возможности диспозитивности дисциплинарной ответственности имеют и другую сторону «медали», которая состоит в опасности субъективизма при при-
менении мер дисциплинарного воздействия. Так, руководитель территориального органа внутренних дел, обладающий дисциплинарной властью за совершенное подчиненным нарушение служебной дисциплины, может наложить на основании п. 50 Дисциплинарного устава ОВД любое дисциплинарное взыскание (кроме перевода на нижестоящую должность в ОВД или увольнения со службы сотрудника, замещающего должность в органах внутренних дел, назначение на которую и освобождение от которой осуществляются Президентом Российской Федерации). Также он вправе даже освободить сотрудника ОВД от ответственности (при малозначительности проступка), вынеся ему устное предупреждение, не являющееся в соответствии с п. 33 Дисциплинарного устава ОВД, дисциплинарным взысканием. Исключением из этого правила являются только дисциплинарные взыскания в виде перевода на нижестоящую должность в ОВД или увольнения со службы в ОВД, которые могут налагаться только за совершение сотрудником ОВД грубого нарушения служебной дисциплины либо неоднократного.
В результате, как отмечал С.А. Денисов, в подразделениях ОВД зачастую могли возникать ситуации, при которых для одних государственных служащих создавались условия наибольшего благоприятствования, в то время как к другим сотрудникам ОВД предъявлялись требования в вопросах дисциплины в полном объеме [7, с.200].
Как отмечают многие ученые, институт дисциплинарной ответственности государственных служащих в настоящее время достаточно динамично развивается. В то же время изменения, происходящие в данном правовом институте не всегда системны, о чем свидетельствует отсутствие единой концепции построения так называемого служебного законодательства Российской Федерации. Так, административно-правовые нормы, наполняющие правовой институт дисциплинарной ответственности в органах внутренних дел, имеют отдельные недостатки, требующие подробного анализа и заключаются в следующем:
• в законодательстве отсутствуют четкие определения таких понятий, как: «малозначительный дисциплинарный проступок», «малозначительное коррупционное правонарушение», что исключает их единообразное толкование;
• в законодательстве отсутствуют определения состава дисциплинарного проступка, обстоятельств смягчающих, отягчающих дисциплинарную ответственность, а также ее исключающих;
• имеющиеся статистические данные состояния служебной дисциплины не в полной мере отражают реальное положение дел.
Все эти проблемы способствуют тому, что субъекты дисциплинарной власти, принимая решение о применении мер дисциплинарного принуждения руководствуются одним лишь личным усмотрением, субъективно оценивая тяжесть проступка, его «опасность» (вредность) и виде дисциплинарного взыскания.
В конечном итоге это может привести либо к нарушению принципа неотвратимости привлечения к ответственности за проступки, либо, наоборот, к нарушению прав сотрудников.
Так, сотрудник ОВД гражданин Н. был уволен со службы в ОВД за грубое нарушение служебной дисциплины, при этом ранее он неоднократно поощрялся руководством, что и послужило основанием обращения в суд о признании увольнения незаконным. Решением Октябрьского районного суда г. Ставрополя от 29.07.2013 № 2-1465/13 суд отказал в исковом заявлении, объяснив свое решение тем, что наличие многочисленных поощрений не может препятствовать увольнению.
В других схожих ситуациях суды признавали увольнение работников незаконным, так как работодатель применил дисциплинарное взыскание в виде увольнения без соблюдения принципа соразмерности наказания тяжести проступка и обстоятельствам его совершения как того требует ст. 192 Трудового кодекса Российской Федерации (например, Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 04.04.2013 по делу № 33-1308/2013 г.; Апелляционное определение Московского городского суда от 04.06.2013 по делу № 11-12568; Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17.01.2014 № 46-АПГ13-16).
В данной статье мы хотели бы затронуть лишь некоторые существующие проблемы, имеющие существенное значение для дальнейшего развития правового института дисциплинарной ответственности сотрудников ОВД.
Первая проблема состоит в том, что конкретное дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника ОВД за совершенный дисциплинарный проступок, может повлечь сразу несколько негативных последствий. Например, строгий выговор, наложенный в письменной форме приказом Министра внутренних дел Российской Федерации или уполномоченного руководителя, влечет:
• приостановление сроков присвоения очередного специального звания;
• исключение сотрудника ОВД из кадрового резерва на замещение вышестоящей должности;
• исключение доплаты за добросовестное исполнение обязанностей;
• невозможность повышения квалификационного звания.
По мнению ряда авторов такая система дисциплинарных взысканий нуждается в совершенствовании. В частности, М.Б. Добробаба предлагает законодательно закрепить деление дисциплинарных взысканий на основные и дополнительные (по аналогии с КоАП РФ) для того, чтобы установить правовую норму, в соответствии с которой один дисциплинарный проступок может повлечь только одно основное или одно основное и одно дополнительное взыскание [9]. По нашему мне-
нию, такие негативные последствия как: исключение сотрудника ОВД из кадрового резерва на замещение вышестоящей должности; невозможность повышения квалификационного звания и могут применяться в качестве дополнительных.
Перечисленные негативные последствия имеют место при прохождении сотрудником ОВД службы, начиная с наложения взыскания до момента его снятия. При этом нормами института государственной службы в ОВД установлено такое действенное средство как мера поощрения в виде досрочного снятия ранее наложенного взыскания. В то же время и в этом вопросе существует ряд проблем требующего своего решения.
В действующем законодательстве институт снятия ранее наложенного взыскания при всей его важности не имеет детального правового регулирования.
Аргументируем данный тезис следующими примерами. Такой вид взыскания как предупреждение о неполном служебном соответствии может быть автоматически снят по истечению года либо при его досрочном снятии. Автоматическое снятие по истечении года вызывает вопросы, состоящие в том, что кроме истечения времени, в течение которого сотрудник не совершил другого проступка, он должен каким-то образом проявить себя на занимаемой должности. Такая логика и прослеживается в нормативных правовых актах, регулирующих основания и порядок снятия аналогичных дисциплинарных взысканий с военнослужащих [6].
В качестве другого примера можно назвать дисциплинарное взыскание в виде перевода на нижестоящую должность в ОВД. В частности из-за отсутствия установленных законом оснований его снятия непонятно когда возникают условия, при которых уже можно применять данный вид поощрения. По нашему мнению, возможно, таким основанием должна послужить внеочередная аттестация, проводимая в отношении сотрудника ОВД. Рекомендация аттестационной комиссии и может явиться юридическим основанием для принятия руководителем решения о восстановлении сотрудника в прежней должности.
В правовом институте досрочного снятия ранее наложенного взыскания отсутствуют и процессуальные нормы, определяющие сроки, по истечении которых можно применять данный вид поощрения.
Третья проблема, которой хотелось бы уделить внимание, это регламентация в действующем законодательстве ряда грубых нарушений служебной дисциплины, а именно некоторым запретам, установленным для сотрудников ОВД.
Так, для сотрудника ОВД установлен запрет, предусмотренный п. 15 ч. 2 ст. 49 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации», состоящий в запрете «допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государствен-
ного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности». Запрет установлен в целях соблюдения принципа лояльности государственного служащего к органам государственного управления, недопущения критики сотрудником ОВД действий и решений органов государственной власти. При этом данное ограничение создает препятствие в случае осуществления сотрудником ОВД научной деятельности в инициативном порядке, когда он не находится на должностях научного работника или педагогического работника образовательной организации МВД России. Так как при проведении научного исследования зачастую необходимо оценивать деятельность органов власти с целью выявления проблемных мест для того, чтобы в последующем сформулировать свои предложения и рекомендации по их преодолению, а нарушение имеющегося запрета, по сути, представляет собой грубое нарушение служебной дисциплины.
Соответствующее изменение в законодательстве помогло бы сотруднику ОВД заниматься научно-исследовательской работой в инициативном порядке, предоставило бы право участвовать в мониторинге правотворческой и правоприменительной деятель-ностях органов государственной власти, в том числе и органов внутренних дел для выявления коллизий правовых норм и проблем их применения.
Это позволило бы с одной стороны освободить сотрудника ОВД от возможности быть обвиненным в нарушении установленных запретов, с другой стороны будет служить цели повышения эффективности деятельности органов внутренних дел.
Четвертая проблема связана с проведением служебной проверки в ОВД. Служебная проверка является одним из средств установления всех обстоятельств совершенного дисциплинарного проступка и проводится в целях соблюдения законности и объективности при привлечении сотрудника ОВД к ответственности. В то же время в данном правовом институте имеются, на наш взгляд, существенные проблемы.
В соответствие с подпунктом «в» пункта 2 части 6 статьи 52 «Служебная проверка» Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» сотрудник органов внутренних, в отношение которого проводится служебная проверка вправе «ознакомиться с заключением по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну». Данное положение позволяющее сотруднику органов внутренних дел знакомиться не со всеми материалами служебной проверки, а только с его заключением необоснованно и существенно сужает права лица, в отношение которого проводится
служебная проверка и противоречит ряду правовых норм, содержащихся как в этом, так и в других нормативных правовых актах. Так, пунктом 8 части 1 статьи 11 «Права сотрудника органов внутренних дел» Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ установлено право «на ознакомление с отзывами о его служебной деятельности и другими определенными федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел документами до внесения их в личное дело, с материалами личного дела в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов».
В то же время при проведении служебной проверки в отношении государственных гражданских служащих в соответствие с п.3 ч.8 ст.59 «Служебная проверка» Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» госслужащий вправе «ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну» [2].
Также если провести сравнительный анализ с лицом, в отношении которого проводится производство по делу об административном правонарушении, то можно установить, что ч. 1 ст. 25.1 «Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 30.10.2018) предоставляет ему право знакомиться со всеми материалами дела.
Аналогичным образом решается данный вопрос и в рамках административного судопроизводства. Так п. ч.1 ст. 45 «Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018) позволяет лицу, участвующему в деле «знакомиться с материалами административного дела, делать выписки из них и снимать с них копии».
Таким образом, подпункт «в» пункта 2 части 6 статьи 52 «Служебная проверка» Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ограничивает права сотрудника, в отношении которого ведется служебная проверка, что противоречит основным принципам административного процесса.
Также в этом случае возникает и проблема в вопросе реализации права сотрудника ОВД, предусмотренное п.13 ч.1 с. 11 Федерального закона от 30.11.2011 № 342-ФЗ на проведение по его заявлению служебной проверки, ввиду отсутствия у него полной информации о ходе проведенного по его рапорту разбирательства.
Предлагаемые изменения, по нашему мнению, могут повысить качество правового регулирования
института дисциплинарной ответственности в ОВД, что должно положительно повлиять на правоприменительную практику, сократить количество поданных судебных исков в этой области.
Литература
1. Федеральный закон от 30.11.2011 № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // Собрание законодательства РФ,
05.12.2011, № 49 (ч. 1), ст. 7020.
2. Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 30.10.2018) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
3. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» от 08.03.2015 № 21-ФЗ (ред. от 19.07.2018) // Собрание законодательства РФ, 09.03.2015, № 10, ст. 1391.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.
5. Указ Президента РФ от 14.10.2012 № 1377 (ред. от 07.04.2017) «О Дисциплинарном уставе органов внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ,
22.10.2012, № 43, ст. 5808.
6. Указ Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 (ред. от 26.01.2019) «Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 19.11.2007, № 47 (1 ч.), ст. 5749.
7. Денисов С.А. Возможности применения института административной ответственности для борьбы с коррупцией государственных служащих // Административная ответственность: вопросы теории и практики. М., 2005.
8. Добробаба М.Б. Служебно-деликтные дисциплинарные правоотношения (административно-правовое исследование) / Под ред. А.Ю. Соколова. М., 2016.
9. Добробаба М.Б. «Проблема совершенствования системы дисциплинарных взысканий, применяемых в рамках служебно-деликтных дисциплинарных правоотношений» // Административное и муниципальное право, 2016, № 1.
10. Чаннов С.Е. Дисциплинарная и административная ответственность государственных и му-
ниципальных служащих: вопросы эффективности // Журнал российского права, 2018, № 2.
References
1. Federal Law of 30.11.2011 No. 342-ФЗ "On service in the internal affairs bodies of the Russian Federation and on the introduction of amendments to certain legislative acts of the Russian Federation // Collection of the legislation of the Russian Federation, 05.12.2011, No. 49 (Part 1), Art. 7020.
2. Federal Law of07.27.2004 No. 79-ФЗ (as amended on 10.30.2018) "On the State Civil Service of the Russian Federation" // Collected Legislation of the Russian Federation, 02.08.2004, No. 31, Art. 3215.
3. Code of Administrative Procedure of the Russian Federation "dated March 8, 2015 No. 21-FZ (as amended on 07.19.2018) // Meeting of the Legislation of the Russian Federation, 09.03.2015, No. 10, Art. 1391.
4. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of December 30, 2001 No. 195-ФЗ // Collection of Legislation of the Russian Federation, January 7, 2002, No. 1 (Part 1), Art. one.
5. Presidential Decree of October 14, 2012 No. 1377 (as amended on April 7, 2017) "On the Disciplinary Statute of the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation" // Collection of Legislation of the Russian Federation, October 22, 2012, No. 43, Art. 5808.
6. Presidential Decree of November 10, 2007 No. 1495 (as amended on January 26, 2019) "Disciplinary Regulations of the Armed Forces of the Russian Federation" // Meeting of the Legislation of the Russian Federation, November 19, 2007, No. 47 (1 h), Art. 5749.
7. Denisov S.A. Possibilities of applying the institution of administrative responsibility to fight against corruption of public servants // Administrative responsibility: theory and practice. M., 2005.
8. Dobrobaba M.B. Office-tort disciplinary legal relations (administrative and legal research) / Ed. A.Yu. Sokolova. M., 2016.
9. Dobrobaba M.B. "The problem of improving the system of disciplinary sanctions applied in the framework of office-tort disciplinary legal relations" // Administrative and municipal law, 2016, No. 1.
10. Channov S.E. Disciplinary and administrative responsibility of state and municipal employees: efficiency issues // Journal of Russian Law, 2018, № 2.
