CC BY
8
УДК 340.1
DOI 10.23672/SAE.2022.68.19.001
Чиркаев Сергей Александрович
^искатель кафедры теории государства и права, Саратовская государственная юридическая академия schirkaeeff@yandex.ru
Sergey A. Chirkaev
Competitor of the Department of Theory of State and Law, Saratov State Law Academy schirkaeeff@yandex.ru
К вопросу о понятии «приоритетный порядок»: общетеоретический аспект
On the question of the concept
of priority order: general theoretical aspect
Аннотация. Статья посвящена исследованию сущности понятия «приоритетный порядок». Подчеркивается, что в основе приоритетного порядка лежит понятие «юридический приоритет». Для уяснения сущности понятия «приоритетный порядок» автор проводит сравнительно-правовой анализ исследуемого понятия с терминами «первоочередной порядок» и «особый порядок». Обращается внимание на то, что в одних случаях дефиниция «приоритетный порядок» используется в значении первоочередности, в других - как самостоятельные не совпадающие по содержанию понятия, в третьих - как взаимозаменяемые словосочетания. Автор приходит к выводу о том, что особый и приоритетный порядки принципиально между собой различаются и не могут употребляться в качестве синонимов.
Ключевые слова: юридический приоритет, приоритетный порядок, первоочередной порядок, особый порядок, нормативный правовой акт.
Annotation. The article is devoted to the study of the essence of the concept of «priority order». It is emphasized that the priority order is based on the concept of «legal priority». To clarify the essence of the concept of «priority order», the author conducts a comparative legal analysis of the concept under study with the terms «priority order» and «special order». Attention is drawn to the fact that in some cases the definition of «priority order» is used in the meaning of priority, in others - as independent concepts that do not coincide in content, in others - as interchangeable phrases. The author comes to the conclusion that the special and priority orders are fundamentally different from each other and cannot be used as synonyms.
Keywords: legal priority, priority order, priority order, special order, regulatory legal act.
В современных условиях термин «приоритетный порядок» достаточно часто используется в законах и подзаконных актах, политико-правовых документах Российской Федерации и в различных организационно-распорядительных актах органов публичной власти. Это показывает стремление законодателя выделить отдельные виды, способы деятельности от общих правил ввиду их значимости, важности, специфичности. Вместе с тем, несмотря на широту использования такого словосочетания в правовых предписаниях, в теории права не исследовался вопрос об его юридической природе и сущности.
Обращаясь к данной проблеме, отметим, что значение термина «приоритетный порядок» в рамках данной статьи мы будем воспринимать как значимый и важный вариант деятельности. При этом необходимо подчеркнуть, что в основе приоритетного порядка лежит понятие «юридический приоритет», легальное определение которого также отсутствует в нормах действующего законодательства. Вместе с тем, существующие док-тринальные взгляды на сущность данного термина позволяют прийти к выводу о том, что его основная суть заключается в первоочередности решения каких-либо задач и необходимости
учета в первостепенном порядке каких-либо интересов отдельных субъектов.
Юридический приоритет нередко выступает средством защиты интересов определенных субъектов права. С помощью юридического приоритета создается правовой режим, которым предоставляются условия для творческой активности личности, реализации каких-либо социальных перспектив в определенный период времени и т.д. При этом юридический приоритет нередко отражает сформировавшиеся в конкретном обществе конституционные ценности и идеалы.
Юридический приоритет, позволяя гибко связывать существующие интересы государства и общества, осуществлять дифференцированный подход в вопросах их регулирования, способствует развитию правоотношений в том направлении, которое наиболее выгодно государству и обществу, обеспечивает как стабилизацию, так и содействует устойчивости и упорядоченности в обществе.
Отмеченные черты юридического приоритета находят свое воплощение в сущности приоритетного порядка.
Что же касается значения понятия «порядок», то, согласно словарям русского языка, под таковым принято понимать правильное, налаженное состояние, расположение чего-нибудь; последовательный ход чего-нибудь, правила, по которым совершается что-нибудь [1, с. 489]. В то же время, любой порядок допускает отступления от общепринятых правил. Понятие «приоритетный порядок» представляет собой правила, необходимые для регулирования наиболее значимых, важных сторон общественной жизни для решения определенных первостепенных задач. Например, в ч. 3.1 ст. 168 Жилищного кодекса РФ перечисляются работы по капитальному ремонту, предусмотренные региональной программой по капитальному ремонту, которые могут быть осуществлены в приоритетном порядке. К таковым работам относится:
- ремонт внутридомовых инженерных систем газоснабжения;
- ремонт, замена или модернизация лифтов, ремонт лифтовых шахт, машинных и блочных помещений.
Именно данные виды работ являются наиболее важными и значимыми, влияющие на безопасность жильцов дома.
Для уяснения сущности понятия «приоритетный порядок», на наш взгляд, требуется исследовать такое сходное словосочетание как «первоочередной порядок». С одной стороны, термин «приоритетный порядок» и «первоочередной порядок» выступают в качестве синонимов. Использование дефиниции «приоритетный порядок» в значении первоочередности - достаточно распространенная правотворческая практика. В частности, согласно ч. 3 ст. 68.2 Лесного кодекса РФ при проектировании эксплуатационных, защитных, резервных лесов, особо защитных участков лесов в приоритетном порядке (т.е., в первоочередном порядке) осуществляется проектирование защитных и резервных лесов. Аналогичное значение имеет формулировка «приоритетный порядок» в ч. 4 ст. 31 Федерального закона от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях», когда речь идет о поддержке социально ориентированных некоммерческих организациях со стороны органов публичной государственной власти, органов публичной власти федеральной территории и органов местного самоуправления. В качестве примера можно еще привести ст. 16 Федерального закона от 08 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы», где закреплено право сенатора и депутата на прием в первоочередном порядке руководителями и другими должностными лицами органов публичной власти и организаций независимо от формы собственности по вопросам своей профессиональной деятельности. В последнем случае такой порядок объясняется тем, что депутаты и сенаторы выполняют значимые, особо важные государственные функции. Как думается, термин «первоочередной порядок» в данном правовом предписании полностью соответствует термину «приоритетный порядок». По крайней мере, при использовании законодателем
в тексте названного нормативного правового акта формулировки «приоритетный порядок», принципиально смысл юридического предписания не изменился бы. Следовательно, можно говорить о тождественности указанных словосочетаний.
Но, с другой стороны, приоритетный порядок может не подразумевать осуществление определенных действий в определенной последовательности, что охватывается понятием «первоочередной порядок». Первоочередному порядку свойственные такие качества как неотложность, срочность, очередность. Иными словами, словосочетание «первоочередной порядок» может указывать на необходимость оперативного, быстрого, незамедлительного реагирования на ту или иную жизненную ситуацию. Тогда как «приоритетный порядок» может отражать значимость и важность совершения определенных действий для достижения определенных целей. Наиболее четко различие между приоритетным и первоочередным порядками просматривается в юридических нормах об образовании. Так, согласно п. 9, 10 Приказа Минпросвещения России от 02 сентября 2020 г. № 458 «Об утверждении Порядка приема на обучение по образовательным программам начального общего, основного общего и среднего общего образования» предусматривается внеочередной порядок приема в общеобразовательные организации вне зависимости от места жительства и первоочередной порядок приема по месту жительства семьи. В приведенных нормах права первоочередной порядок характеризует очередность зачисления в образовательное учреждение. Иными словами, первоочередной порядок означает право быть первым в существующей очереди по отношению к иным лицам, не имеющим такого правомочия.
Первоочередной порядок отличается от приоритетного порядка очередностью совершения определенных действий. О правильности сделанного вывода свидетельствует анализ положений ст. 87 Федерального закона от 3 августа2018 г. № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», где закреплен первоочередной порядок в значении осуществления действий, в первую очередь, в отношении товаров, которые подвергаются быстрой порче и в отношении которых совершаются таможенные операции. Приоритетный порядок характеризует все-таки больше важность и значимость совершения тех или иных действий.
Проведенный анализ соотношения понятий «приоритетный порядок» и «первоочередной порядок» показал взаимозаменяемость данных словосочетаний в определенных ситуациях. В качестве примеров можно привести постановление Правительства Калининградской области от 21 декабря 2020 г. № 930 «Об упразднении комиссии по отбору, оценке обоснованности и согласованию приоритетных (первоочередных) мероприятий по газификации муниципальных образований для включения в перечень объектов федеральных и региональных целевых программ и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Калининградской области». Еще
одним примером может служить постановление Правительства РФ от 20 мая 2022 г. № 921 «О приоритетном использовании, а также приостановлении или ограничении использования любых сетей связи и средств связи при угрозе возникновения и при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в котором дается определение приоритетного использования любых сетей связи и средств связи как первоочередное по отношению к другим пользователям право на использование любых сетей связи и средств связи.
Однако не всегда словесная форма «приоритетный» и «первоочередной» совпадают. Зачастую, законодатель разграничивает их. Так, на муниципальном уровне, как правило, утверждается перечень приоритетных многоквартирных домов, требующих реализации первоочередных мер по энергосбережению и повышению энергетической эффективности. В этой связи, мы полагаем весьма значимым для правотворческой практики утверждение о том, что количество синонимов, используемых в тексте нормативного положения, должно быть минимальным. Между тем. законодатель не всегда последователен в данном вопросе, в результате чего приоритетный порядок закрепляется как первоочередной порядок. Поэтому в правотворческом объективировании понятия «приоритетный порядок» необходимо избегать омонимии терминов. Совпадение разных по значению слов и словосочетаний характерно для ряда норм действующего законодательства.
Нередко, в действующем законодательстве используется термин «особый порядок», который не следует ассоциировать с приоритетным порядком. Понятие «особый порядок» предусматривает наличие некоторых положений, правил, обладающих определенной спецификой, либо предполагающие реализацию специфических способов регламентации общественных отношений. Примером могут служить раздел Х УПК РФ «Особый порядок судебного разбирательства», ст. 45.2 Налогового кодекса РФ «Единый налоговый платеж организации, индивидуального предпринимателя. Особый порядок уплаты (перечисления) налогов, сборов, страховых взносов, пеней, штрафов, процентов», ст. 10 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», посвященная особому порядку разработки и принятия технических регламентов; ст. 21(1) Закона от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», регламентирующая особый порядок допуска к государственной тайне и др. При этом в юридической литературе в качестве особенностей особого порядка выделяются такие свойства как:
а) возможность учета отличных от общих, своеобразных факторов правовой жизни;
б) максимально подробная их конкретизация и регламентация [4, с. 210].
Действительно, если анализировать в качестве примера особый порядок судебного разбирательства в рамках уголовного судопроизводства, то данные правила предусматривают возможность
применения специфического порядка допуска адвокатов, участвующих в качестве защитников по делам, связанным со сведениями, составляющими государственную тайну без проведения проверочных мероприятий, а лишь под расписку о неразглашении гостайны.
Таким образом, употребление формулировки «особый порядок» рассчитано на применение отличных от общепринятых правил специальных положений, которые облегчают, ускоряют порядок осуществления той или иной деятельности [3, с. 139]. Вместе с тем, облегчая или ускоряя тот или иной процесс, особый порядок не стоит смешивать с правовым иммунитетом. На страницах печати по данному аспекту вполне справедливо высказался А.Г. Репьев. Так, ученый отмечает, что в отличие от иммунитета, особый правовой порядок делает определенный процесс наиболее оперативным, упрощенным, при этом не освобождает субъекта права от необходимости претерпевать неблагоприятные для себя последствия [2, с. 26].
Таким образом, прилагательные «особый» и «приоритетный» подразумевают положение дел в первом случае - более упрощенный порядок, не распространяющийся одинаково на всех и все, а во втором, - порядок отражает важность и значимость процессов, действий. Принципиальным различием особого и приоритетного порядков является употребление понятия «особый порядок» для обозначения неоднозначных ситуаций, регламентация которых отличается от установленного общего порядка вещей. Приоритетный порядок применим к тем процессам, явлениям и действиям, которым придается особо значимый характер.
Проведенный анализ технико-юридических вопросов объективирования приоритетного порядка в правотворческом процессе позволяет сделать следующие основные выводы.
Понятие «приоритетный порядок» представляет собой правила, необходимые для регулирования наиболее значимых, важных сторон общественной жизни для решения определенных первостепенных задач. В этой связи, его основная суть заключается в первоочередности решения каких-либо задач и необходимости учета в первостепенном порядке каких-либо интересов отдельных субъектов.
С одной стороны, термин «приоритетный порядок» и «первоочередной порядок» выступают в качестве синонимов. Но, с другой стороны, первоочередной порядок отличается от приоритетного порядка очередностью совершения определенных действий, тогда как «приоритетный порядок» может отражать значимость и важность совершения определенных действий для достижения определенных целей.
Проведенный анализ соотношения понятий «приоритетный порядок» и «первоочередной порядок» показал взаимозаменяемость данных словосочетаний в определенных ситуациях, но в правотворческом объективировании понятия
«приоритетный порядок» необходимо избегать омонимии терминов.
Термин «особый порядок» не следует ассоциировать с приоритетным порядком. Принципиальным различием особого и приоритетного порядков является употребление понятия «особый порядок»
для обозначения неоднозначных ситуаций, регламентация которых отличается от установленного общего порядка вещей. Приоритетный порядок применим к тем процессам, явлениям и действиям, которым придается значимый характер.
Литература:
1. Ожегов С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов; Под ред. Н.Ю. Шведовой. М. : Русский язык, 1986. 797 с.
2. Репьев А.Г. Особая правовая процедура в системе правовых преимуществ / А.Г. Репьев // Вестник Томского государственного университета. Право. 2019. № 34. С. 21-28.
3. Саюшкина Е.В. К вопросу о понятии особого порядка российского уголовного судопроизводства / Е.В. Саюшкина // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 1. С. 138-140.
4. Суменков С.Ю. Исключения в праве: теоретические основы, юридическая оценка, системный анализ / С.Ю. Суменков; Под ред. А.В. Малько. Саратов : Изд-во «СГЮА», 2012. 348 с.
Literature:
1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language / S.I. Ozhegov; Edited by N.Yu. Shvedova. M. : Russian language, 1986. 797 p.
2. Repyev A.G. Special legal procedure in the system of legal advantages / A.G. Repyev // Bulletin of Tomsk State University. Right. 2019. №. 34. P. 2128.
3. Sayushkina E.V. On the question of the concept of a special order of Russian criminal proceedings / E.V. Sayushkina // Gaps in Russian legislation. 2016. №. 1. P. 138-140.
4. Sumenkov S.Yu. Exceptions in law: theoretical foundations, legal assessment, system analysis /
5.Yu. Sumenkov; Edited by A.V. Malko. Saratov : Publishing house «SGUA», 2012. 348 p.
