CC BY
8DOI 10.47643/1815-1337_2023_6_134 УДК 342
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ "КОРРУПЦИОННЫЙ РИСК" В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКЕ TO THE QUESTION OF THE CONCEPT "CORRUPTION RISK" IN RUSSIAN LEGISLATION AND LEGAL SCIENCE
ХАДЫКИНА Елена Викторовна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры Общих и специальных юридических дисциплин, Тихоокеанский государственный университет. 680042, Россия, г. Хабаровск, ул. Тихоокеанская, д. 136. E-mail: 003780@pnu.edu.ru;
Khadykina Elena Viktorovna,
Associate Professor, Candidate of Law,
Associate Professor of the Department General and special legal disciplines Pacific State University. 680042, Khabarovsk, st. Pacific, 136. E-mail: 003780@pnu.edu.ru
Краткая аннотация: в статье на основе изучения действующих нормативно-правовых актов и точек зрения различных авторов рассматривается понятие "коррупционный риск", его сущность и содержание.
Abstract: based on the study of existing legal acts and points of view of various authors, the article examines the concept of "corruption risk", its essence and content.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, коррупционный риск, коррупционно-опасные функции, оценка коррупционных рисков.
Keywords: corruption, anti-corruption, corruption risk, corruption-dangerous functions, assessment of corruption risks.
Для цитирования: Хадыкина Е.В. К вопросу о понятии «коррупционный риск» в российском законодательстве и юридической науке//Право и государство: теория и практика. 2023. № 6(222). С. 134-136. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_134.
For citation: Khadykina E. V. To the question of the concept of "corruption risk" in Russian Legislation and Legal Science // Law and state: theory and practice. 2023. No. 6(222). pp. 134-136. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_6_134.
Статья поступила в редакцию: 14.05.2023
Несмотря на несомненную актуальность и социальную значимость проблем борьбы с коррупцией, в действующем российском законодательстве понятие "коррупционный риск" отсутствует. Определенный "задел" есть в некоторых документах Министерства труда и социальной защиты РФ (далее по тексту - Минтруд), однако эти документы имеют весьма неопределенный статус. Разберем эту неопределенность подробнее, ведь она имеет существенное значение для решения вопроса, можно ли использовать эти документы в качестве обязательных и ссылаться на них, например, при принятии локальных нормативных актов. Итак, на сегодняшний день существует несколько схожих документов Минтруда по вопросу, так или иначе касающихся коррупционных рисков, их понятия, содержания и оценки:
- Письмо Минтруда России от 25.12.2014 г. № 18-0/10/В-8980 "О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков" (вместе с "Методическими рекомендациями по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций") [6];
- Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции (утв. протоколом заседания проектного комитета от 13.07.2017 N 47(7)) [7];
- Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации (утв. Минтрудом России) [9];
- Меры по предупреждению коррупции в организациях (утв. Минтрудом России) [8].
Обращает не себя внимание тот факт, что ни один из этих документов не является в строгом значении нормативно-правовым актом. И вполне оправданным в этой ситуации является вопрос о нормативности выше указанных документов. По логике вещей, Минтруд, исполняя свои функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере разработки и организации внедрения и консультативно-методическому обеспечению мер, направленных на предупреждение коррупции в организациях, по контролю за выполнением этих мер [5], должен руководствоваться пп. а) п. 2 указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 (ред. от 20.11.2020) [2], где раскрывается содержание функции по принятию нормативно-правовых актов; п. 2 постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009, которым четко определено, что нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, правил, инструкций и положений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Акты, издаваемые в ином виде, не должны содержать предписания нормативно-правового характера. Издание нормативных правовых актов в виде писем, распоряжений и телеграмм не допускается [3].
Таким образом, мы видим, что указанные выше документы Минтруда по определению коррупционных рисков (Письмо, Рекомендации, Меры...) не являются нормативно-правовыми актами и, следовательно, не должны влечь юридически значимых последствий и даже в принципе широко использоваться в практике. Однако, в свете отсутствия иных источников остается пользоваться только этими. Возможно, эту ситуацию следует считать разновидностью преодоления пробела в праве.
Публично-правовые (государственно-правовые) науки
Итак, мы определили, что именно на уровне нормативно-правовых актов понятие "коррупционный риск" отсутствует. В перечисленных выше документах Минтруда видим следующие дефиниции:
- Коррупционные риски - вероятность (возможность) проявлений коррупции и наступления неблагоприятных последствий, вызванных ими (Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, утв. протоколом заседания проектного комитета 13.07.2017 № 47(7) [7];
- Коррупционный риск - возможность совершения работником организации, а также иными лицами от имени или в интересах организации коррупционного правонарушения (Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации (утв. Минтрудом России) [9].
Существенная разница этих двух понятий налицо: если в первом случае коррупционный риск сформулирован весьма широко, начиная от любых проявлений коррупции и до любых последствий, вызванных ими, то во втором случае это лишь возможность совершения коррупционного правонарушения. Сложно предположить, чем объясняется такая разница, ведь противодействие коррупции, согласно одноименному федеральному закону [1] представляет собой деятельность как государственных, так и негосударственных субъектов, вплоть до физических лиц.
Если исследовать само слово "риск" в его первоначальном, языковом значении, то следует обратиться к словарям русского языка. Так, у Ожегова С.И. риск определен как возможность опасности, неудачи [16]. Аналогично в словарях Ефремовой Т.Ф., Ушакова [15, 17] - возможная опасность. Само слово "опасность" в этих же толковых словарях имеет значение возможности, угрозы чего-нибудь очень плохого, какого-нибудь несчастья [16], возможность вреда [15]. Интерес также может представлять формулировка опасности в Словаре терминов и определений по средствам охранной и пожарной защиты: опасность - потенциальная возможность возникновения процессов и явлений, способных вызывать поражение людей, наносить материальный ущерб и разрушительно действовать на окружающую атмосферу [13].
Оптимальное определение риска в рамках правового поля предложил Ю.А. Тихомиров, понимая под ним вероятное наступление события и совершения действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере [14].
Таким образом, во взаимосвязи языковых трактовок "риск" и "опасность" и исходя из смысла и содержания коррупции в имеющемся законодательстве РФ и в юридической науке в целом, можно прийти к выводу, что наиболее полным образом смыслу коррупционного риска соответствует его понятие, закрепленное в Методических рекомендациях Минтруда по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти от 13.07.2017 г. [7], в то время как аналогичное понятие, закрепленное в Рекомендациях по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации [9] является более узким, связанным только с возможностью совершения работником или иными лицами от имени организации коррупционного правонарушения.
Приводя ряд выработанных в российской науке определений понятия "коррупционный риск", ученые выводят на основе их общих черт следующие определения: коррупционный риск - условия, мотивирующие и открывающие возможности вступления в коррупционные отношения [18]; совокупность заложенных в компетенциях и регламентах функционирования органов государственной власти возможностей, связанных с несовершенством административно-правовых механизмов управления, способствующих формированию коррупциогенных факторов. При этом коррупциогенные факторы создают условия для действий (бездействия) должностных лиц, имеющих целью незаконное извлечение выгоды при выполнении своих должностных полномочий [11].
В целом следует согласиться с позицией, что категория коррупционных рисков, постепенно интегрируя из экономической и управленческой наук в юридическую, еще только начинает разрабатываться последней. При этом термин коррупционного риска не обнаруживает единства в подходах к его пониманию в литературе [10, 12].
Исходя из того, что более-менее точное понятие коррупционного правонарушения отсутствует как в законодательстве, так и в юридической науке, мы не можем охватить и классифицировать все виды коррупционных рисков в этом значении. В то же время, опираясь на существующее определение коррупции, закрепленное в Федеральном законе "О противодействии коррупции" и проецируя его на понятие коррупционного риска из Методических рекомендаций от 13.07.2017 г. мы можем вполне полно и подробно рассмотреть сущность и классифицировать коррупционные риски, используя хотя бы самое простое основание для их классификации: вероятные (возможные) проявления коррупции; наступление неблагоприятных последствий, вызванных проявлениями коррупции.
Также предлагается поддержать идею взаимной увязки коррупционных рисков и коррупциогенных факторов: при законодательной регламентации понятия коррупционного риска учесть такую форму его проявления, как наличие коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах [10]. Коррупциогенные факторы, безусловно, являются одной из разновидностей коррупционных рисков и их закрепление в законодательстве [4] уже можно считать определенным вкладом в закрепление содержания коррупционных рисков.
В целом, подводя итог проведенному исследованию, можно сделать общий вывод о необходимости именно нормативного закрепления понятия "коррупционный риск" в действующем российском законодательстве в целях поднятия уровня его значимости в правоприменительной практике антикоррупционной направленности.
Библиогра фия:
1 О противодействии коррупции: федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 06.02.2023) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228; 2023. - № 6. - Ст. 919.
2 О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 (ред. от 20.11.2020) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945; 2020. - № 47. - Ст. 7508.
3 Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: постановление Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009 (ред. от 14.02.2023) // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 33. - Ст. 3895; 2023. - № 8. - Ст. 1324.
4 Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: постановление Правительства РФ от 26.02.2010 г. № 96 (ред. от 10.07.2017) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 10. - Ст. 1084; 2015. - № 30. - Ст. 4604.
5 Об утверждении Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 19.06.2012 г. № 610 (ред. от 16.02.2023) // Собрание законодательства РФ. - 2012. - № 26.- Ст. 3528; 2023. - № 8. - Ст. 1338.
6 Письмо Минтруда России от 25.12.2014 N 18-0/10/В-8980 "О проведении федеральными государственными органами оценки коррупционных рисков" (вместе с "Методическими рекомендациями по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций") [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://mintrud.gov.rU/ministry/programms/anticorruption/2/14 (дата обращения: 14.03.2023)
7 Методические рекомендации по проведению оценки коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции (утв. протоколом заседания проектного комитета от 13.07.2017 N 47(7)) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://fsvps.gov.ru/fsvps-docs/ru/corruption/metod_risk.pdf (дата обращения: 14.03.2023)
8 Меры по предупреждению коррупции в организациях (утв. Минтрудом России) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://mintrud.gov.ru/uploads/magic/ru-RU/Ministry-0-106-src-1568817692.8748.pdf (дата обращения: 14.03.2023)
9 Рекомендации по порядку проведения оценки коррупционных рисков в организации (утв. Минтрудом России) // Приложение к газете "Солидарность". - 2019. - № 36.
10 Иванова Е.Л. Независимая антикоррупционная экспертиза как способ устранения коррупционных рисков / Е.Л. Иванова // Государственная власть и местное самоуправление. - 2022. - № 3. - С. 21 - 26.
11 Инкина М.В. Метод оценки рисков в концепциях и актах стратегического планирования национальной безопасности и противодействия коррупции / М.В. Инкина // Журнал российского права. - 2020. - № 11. - С. 174-186.
12 Козлова Е.Б. Основные направления и опыт реализации государственной политики антикоррупционного просвещения в России, Республике Беларусь и Германии (сравнительно-правовой аспект) / Е.Б. Козлова, Т.С. Таранова, Н.С. Буднецкий, З.М. Казачкова // Всероссийский криминологический журнал. - 2020. - Т. 14. № 3. - С. 388.
13 Словарь терминов и определений по средствам охранной и пожарной защиты [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://bio.niv.ru/doc/dictionary/protection/fc/slovar-206.htm#zag-230 (дата обращения: 14.03.2023)
14 Тихомиров Ю.А. Риск в праве: природа и причины / Ю.А. Тихомиров // Право и современные государства. - 2016. - № 6. - С. 11.
15 Толковый словарь русского языка Ефремовой Т.Ф. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://www.efremova.info/ (дата обращения: 14.03.2023)
16 Толковый словарь Ожегова С.И. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://slovarozhegova.ru/ (дата обращения: 14.03.2023)
17 Толковый словарь Ушакова Д.Н. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: https://ushakovdictionary.ru/ (дата обращения: 14.03.2023)
18 Цирин А.М. Оценка коррупционных рисков в федеральных органах исполнительной власти: методическое пособие / А.М. Цирин, Ю.В. Трунцевский, В.В. Севальнев. - М., 2019. - С. 11-12.
References:
1 On combating corruption: federal law of December 25, 2008 N 273-FZ (as amended on February 6, 2023) // Collected Legislation of the Russian Federation. - 2008. -No. 52 (part 1). - Art. 6228; 2023. - No. 6. - Art. 919.
2 On the system and structure of federal executive bodies: Decree of the President of the Russian Federation of March 9, 2004 No. 314 (as amended on November 20, 2020) // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2004. - No. 11. - Art. 945; 2020. - No. 47. - Art. 7508.
3 On approval of the Rules for the preparation of regulatory legal acts of federal executive bodies and their state registration: Decree of the Government of the Russian Federation of August 13, 1997 No. 1009 (as amended on February 14, 2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 1997. - No. 33. - Art. 3895; 2023. - No. 8. - Art. 1324.
4 Methodology for conducting anti-corruption expertise of regulatory legal acts and draft regulatory legal acts: Decree of the Government of the Russian Federation of February 26, 2010 No. 96 (as amended on July 10, 2017) // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2010. - No. 10. - Art. 1084; 2015. - No. 30. - Art. 4604.
5 On approval of the Regulations on the Ministry of Labor and Social Protection of the Russian Federation: Decree of the Government of the Russian Federation of June 19, 2012 No. 610 (as amended on February 16, 2023) // Collection of Legislation of the Russian Federation. - 2012. - No. 26.- Art. 3528; 2023. - No. 8. - Art. 1338.
6 Letter of the Ministry of Labor of Russia dated December 25, 2014 N 18-0 / 10 / V-8980 "On the assessment of corruption risks by federal state bodies" (together with "Methodological recommendations for assessing corruption risks arising from the implementation of functions") [Electronic resource] . - Access mode: https://mintrud.gov.ru/ministry/programms/anticorruption/2/14 (date of access: 03/14/2023)
7 Methodological recommendations for assessing corruption risks in federal executive bodies exercising control and supervision functions (approved by the minutes of the meeting of the project committee dated July 13, 2017 N 47 (7)) [Electronic resource]. - Access mode: https://fsvps.gov.ru/fsvps-docs/ru/corruption/method_risk.pdf (date of access: 03/14/2023)
8 Measures to prevent corruption in organizations (approved by the Ministry of Labor of Russia) [Electronic resource]. - Access mode: https://mintrud.gov.ru/uploads/magic/ru-RU/Ministry-0-106-src-1568817692.8748.pdf (date of access: 03/14/2023)
9 Recommendations on the procedure for assessing corruption risks in an organization (approved by the Ministry of Labor of Russia) // Supplement to the newspaper "Solidarity". - 2019. - No. 36.
10 Ivanova E.L. Independent anti-corruption expertise as a way to eliminate corruption risks / E.L. Ivanova // State power and local self-government. - 2022. - No. 3. - S.
21 - 26.
11 Inkina M.V. Risk assessment method in concepts and acts of strategic planning of national security and counteraction to corruption / M.V. Inkina // Journal of Russian Law. - 2020. - No. 11. - P. 174-186.
12 Kozlova E.B. The main directions and experience of implementing the state policy of anti-corruption education in Russia, the Republic of Belarus and Germany (comparative legal aspect) / E.B. Kozlova, T.S. Taranova, N.S. Budnetsky, Z.M. Kazachkova // All-Russian criminological journal. - 2020. - T. 14. No. 3. - S. 388.
13 Glossary of terms and definitions for security and fire protection [Electronic resource]. - Access mode: http://bio.niv.ru/doc/dictionary/protection/fc/slovar-206.htm#zag-230 (date of access: 03/14/2023)
14 Tikhomirov Yu.A. Risk in law: nature and causes / Yu.A. Tikhomirov // Law and Modern States. - 2016. - No. 6. - P. 11.
15 Explanatory dictionary of the Russian language Efremova T.F. [Electronic resource]. - Access mode: https://www.efremova.info/ (date of access: 03/14/2023)
16 Explanatory Dictionary of Ozhegov S.I. [Electronic resource]. - Access mode: https://slovarozhegova.ru/ (date of access: 03/14/2023)
17 Dictionary of Ushakov D.N. [Electronic resource]. - Access mode: https://ushakovdictionary.ru/ (date of access: 03/14/2023)
18 Tsirin A.M. Estimation of corruption risks in federal executive authorities: methodical manual / A.M. Tsirin, Yu.V. Truntsevsky, V.V. Sevalnev. - M., 2019. - S. 11-12.
