CC BY
314
ВЕСТНИК ТОМСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УНИВЕРСИТЕТА
№ 308 Март 2008
ПРАВО
УДК 342.8
Р.И. Гадельшин К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ «ИЗБИРАТЕЛЬНЫЙ СПОР»
Раскрываются понятие и сущность избирательного спора, проводится разграничение понятий «избирательный спор» и «избирательный конфликт». Рассматриваются причины возникновения избирательных споров, приводится их классификация.
Основы современной избирательной системы Российской Федерации заложены Конституцией 1993 г., и хотя в ней отсутствуют специальные нормы, регламентирующие проведение выборов, как это было в прежних советских конституциях, основные положения, на которых строится избирательное право и избирательная система, установлены: высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ст. 3 Конституции РФ); граждане России обладают правом избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 32 Конституции РФ).
Понятие «выборы» включает в себя три составляющие - политическую, юридическую и технологическую. В политическом отношении выборы представлены в форме конкретной избирательной системы, обеспечивающей распределение выборных мандатов по итогам голосования избирателей. В юридическом плане выборы выступают в качестве избирательного права - системы юридических правил, устанавливающих порядок и гарантии осуществления избирательных действий на стадиях избирательного процесса. В технологическом аспекте выборы оформлены в виде официального документооборота, обеспечивающего реализацию активного и пассивного избирательного права в рамках избирательного процесса. Все три предметные области проявления и существования выборов раскрывают формальную, или нормативную, часть избирательного процесса [1. С. 6].
По нашему мнению, выборы можно рассматривать как совокупность норм, причем не механическую совокупность, а совокупность, обладающую свойствами системного явления, - систему юридических правил.
Помимо вышесказанного можно выделить еще и неформальную, или ненормативную, составляющую выборов, которая содержит социокультурные основания и условия, уровень политической и правовой культуры граждан, степень доверия избирателей к формализованным процедурам участия в выборах, сложившиеся стереотипы электорального поведения. Во время избирательных кампаний обычно наблюдается подъем эмоциональной активности людей, порой сопровождаемый разного рода эксцессами и юридическими коллизиями, вытекающими в избирательные споры. Однако такие случаи нельзя рассматривать только как отрицательное явление, поскольку именно они как нельзя лучше выявляют пробелы в законодательстве и нарушения в правоприменительной деятельности, устранение которых будет способствовать реализации конституционных прав граждан. Кроме того, наличие избирательных споров свидетельствует о росте
политической активности граждан и проявлении умения защищать свои права и интересы.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» конкретизирует содержание конституционного права граждан избирать и быть избранными, формирует гарантии его реализации применительно к различным стадиям избирательного процесса и избирательным процедурам [2]. Вопросам обжалования нарушений избирательных прав посвящена специальная глава, устанавливающая также и ответственность за нарушение законодательства о выборах. Содержащиеся в ней нормы, как справедливо отмечает С. Д. Князев, не только направлены на создание механизма юридической защиты избирательных прав российских граждан, но и в значительной степени снимают остроту проблемы, касающейся разрешения избирательных споров как особой категории дел и процессуальных действий [3. С. 384].
Следует отметить, что действующее федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации не оперирует категорией «избирательные споры», а использует термин «обжалование нарушений избирательных прав граждан» [4. С. 136]. Е.П. Ищенко и А.Е. Ищенко объясняют это тем, что обжалование является начальной фазой разрешения избирательного спора, направленного на устранение допущенного или мнимого нарушения избирательных прав [5. С. 6]. Однако это никак не соотносится с нормами гражданско-процессуального кодекса, в которых обращение в суд первой инстанции именуется заявлением, а жалоба применима к кассационному производству.
Само понятие «избирательный спор» является более содержательным, чем понятие «обжалование нарушений избирательных прав граждан», т. к. второе несет более узкую смысловую нагрузку и представляет собой сам процесс (порядок) рассмотрения избирательных споров (т.е. является лишь частью избирательного спора).
В отечественной науке существуют различные определения понятия «избирательный спор», но единого мнения так и не выработано. Приходится констатировать, что в огромном массиве норм законодателем не было дано понятия избирательного спора, тогда как необходимость проведения подобных исследований на современном этапе очевидна. В этом отражается возросшая потребность граждан и общества в реализации принципов правового государства и использовании юридических процедур [6. С. 253].
В самом общем виде избирательные споры можно определить как разногласия, противоречия между участниками избирательных правоотношений. Поэтому довольно часто избирательные споры характеризуются как разногласия, расхождения, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан... [7.
С. 101, 333]. Данное определение, как уже было сказано, является общим и не разграничивает понятия «избирательный конфликт» и «избирательный спор». Избирательный спор может возникнуть не только вследствие нарушения, но и при отсутствии такового.
Более развернутое определение предлагается в коллективной работе Е.П. Ищенко и А.Е. Ищенко. По их мнению, «...избирательные споры - это споры по поводу применения законодательства о выборах, возникающие при назначении, подготовке, проведении и установлении результатов выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также в период между выборами, которые разрешаются избирательными комиссиями разных уровней либо в судебном порядке» [5. С. 7].
В предложенном определении указана причина возникновения избирательного спора - неправильное применение избирательного законодательства; приведена классификация избирательных споров по уровню выборов - в органы государственной власти и местного самоуправления; раскрывается механизм разрешения возникающих коллизий - посредством избирательных комиссий или судебных органов.
Однако данное определение содержит некоторую неточность, что уже отмечалось специалистами. Например, Р.Е. Охотников подчеркивает, что избирательные споры могут возникать и находить свое логическое завершение за пределами избирательной кампании. Однако спор при этом по своей юридической природе не перестает быть избирательным и представляет собой исключение из наиболее часто формулируемого правила о том, что избирательные споры возникают и протекают только на различных стадиях избирательного процесса [8. С. 56].
Словарь по конституционному праву содержит термин «избирательно-правовой спор», определял его как «спор с целью проверки правильности актов и законности результатов голосования» [9. С. 177]. В отличие от рассмотренного выше предложенная трактовка достаточно узка и сводится только к определению деятельности избирательных комиссий по подведению итогов выборов, не включая нарушений, связанных с назначением и порядком проведения выборов и т.д. Поэтому мы полагаем, что это не совсем обоснованно, т.к. по своей сути избирательный спор - явление социальной действительности, одна из разновидностей конфликтных отношений, в то время как избирательноправовой спор - категория материально-формальная, сочетающая в себе как фактические (нарушение), так и юридические основания (наличие правовой нормы). Таким образом, сравниваемые понятия являются разновидностями соответствующих общественных отношений, корреспондирующих между собой.
Ряд авторов обращает внимание на причину возникновения избирательных споров. Избирательные споры возникают не только в связи с применением из-
бирательного законодательства, но ив целом в ходе реализации норм избирательного права [10. С. 4, 101113], под которым понимается процесс воплощения правовых предписаний в поведении субъектов избирательного процесса путем соблюдения (запретов), исполнения (обязанностей), использования прав и применения норм избирательного права.
Соблюдение - такая форма реализации прав, которая заключается в воздержании субъекта права от совершения запрещенных правом деяний. Например, зарегистрированный кандидат должен финансировать свою избирательную кампанию только из средств избирательного фонда, иначе к нему будут применены меры юридической ответственности в порядке, предусмотренном в законе.
Исполнение норм избирательного права происходит, когда субъекты исполняют возложенные на них юридические обязанности. В этих случаях они действуют активно. Так, кандидат, избирательное объединение не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его формирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда (п. 9. ст. 59 Федерального закона «Об основных гарантиях...»).
Использование норм избирательного права подразумевает такую форму их реализации, при которой участники избирательных правоотношений по своему усмотрению пользуются принадлежащими им правами. В отличие от соблюдения и использования, связанных с реализацией запретов и юридических обязанностей, использование представляет собой совершение дозволенных правом действий. Так, для реализации пассивного избирательного права лицо, выдвинутое в установленном законом порядке, может предоставить в избирательную комиссию необходимые документы для регистрации в качестве кандидата, а с момента регистрации в качестве кандидата оно обязано предоставлять соответствующие документы. А комиссия обязана принять документы и вынести по ним соответствующее решение. В случае отказа в регистрации кандидата его права могут быть восстановлены судом.
Применение норм избирательного права представляет собой рассмотрение и разрешение дел правомочными органами или должностными лицами и принятие ими юридически значимых решений, определяющих юридические обстоятельства дела посредством вынесения правовых актов (актов применения права). Например, акт применения права в виде постановления избирательной комиссии или вступившего в законную силу судебного решения по конкретному делу является юридическим фактом, ведущим к сохранению, возникновению, изменению или прекращению избирательных правоотношений.
Однако далеко не каждый субъект, реализующий избирательное право, осуществляет его применение, но каждый субъект осуществляет деятельность, направленную на установление содержания норм избирательного права, т.е. его толкование. В этой связи справедливо то, что избирательный спор связан с толкованием
норм избирательного права в ходе их реализации, разрешаемых юридическими средствами уполномоченными на то органами в лице избирательных комиссий и судов на основе применения норм права.
Существует и другая точка зрения на природу споров в сфере избирательных правоотношений. В.Д. Мостовщиков считает, что избирательные споры могут возникать на стадии законодательного регулирования избирательного права внутри соответствующих органов, между ветвями власти, между органами государственной власти и органами местного самоуправления [11. С. 159-160].
Представляется, что это необоснованно широкое понимание избирательных споров, т.к. на стадии законодательного регулирования возникает спор по компетенции или реализации полномочий властным субъектом, что не укладывается в рамки избирательного права, а находится в сфере регулирования конституционного права.
Определяя понятие избирательного спора, мы разделяем мнение А.В. Пошивайловой, согласно которому «избирательные споры представляют собой определенное материальное правоотношение спорного характера, расположенное в сфере правового регулирования между субъектами избирательных прав и обязанностей, которое наступает в результате предполагаемого правонарушения или разногласия по поводу юридического значения норм избирательного права и обращения в суд или в избирательную комиссию, повлекшее за собой такие действия (бездействие) со стороны одного или многих спорящих, которые препятствуют другим свободно осуществлять свои избирательные права» [12. С. 124-133].
Исследуя понятие и сущность избирательного спора, следует констатировать, что авторы не отграничивают понятие «избирательный спор» от понятия «избирательный конфликт», а в большинстве работ воспринимают их как идентичные. Так, например, Ю.А. Веденеев отмечает: «Избирательные споры - это конфликтные ситуации, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан и их объединений при проведении избирательных кампаний по выборам.» [5. С. 3].
Р.Е. Охотников определяет избирательный спор как особую разновидность юридических конфликтов, которые возникают в связи с действительным или предполагаемым нарушением избирательных прав и находят свое разрешение в административном или судебном порядке на основе установленных законом процедур [8. С. 55].
Однако эти понятия нельзя считать тождественными, не всякий конфликт можно считать спором. Конфликт может «тлеть», при этом стороны не предпринимают никаких усилий, чтобы его погасить, разрешение такого конфликта возможно сторонами электоральных правоотношений добровольно в результате переговоров. Но если конфликт не решается его участниками и возникает необходимость привлечения к его разрешению специальных уполномоченных на это органов, конфликт перерастает в избирательный спор [13. С. 28-30]. Таким образом, можно согласиться с мнением А.В. Пошивайловой, что избирательный конфликт -это разногласие субъектов, не достигшее еще «уровня»
спора. Будучи перенесенным на рассмотрение юрисдикционного органа, такой конфликт становится предметом судебной деятельности или рассмотрения избирательной комиссии [12. С. 124-133]. Иначе говоря, избирательный конфликт есть один из видов социального конфликта, возникающий между субъектами избирательных правоотношений преимущественно в течение избирательной кампании, который посредством переговорных, согласительных или иных процедур может быть трансформирован в юридически значимые (избирательные споры), порождающие правовые последствия.
В этой связи обращает на себя внимание то, что избирательные споры - следствие, а отнюдь не причина электорального конфликта. Первопричиной возникновения любого спора прежде всего является такое понятие, как интерес, который становится стимулом действий. Ведь объективизированная в праве воля есть не что иное, как выражение интересов. В ходе подготовки и проведения выборов не могут не сталкиваться интересы активных участников избирательного процесса - политических партий и общественных движений, граждан, представителей властных структур и тех, кто стремится прийти им на смену. Интерес есть продукт сознательной деятельности людей, когда определяются их потребности, формируются ценности, выясняются взаимоотношения.
Из всего вышесказанного можно выделить следующие черты, отличающие избирательные споры от избирательных конфликтов. Во-первых, спорящими сторонами являются субъекты избирательных правоотношений, к числу которых относятся избирательные объединения, политические партии, органы государственной власти, кандидаты, граждане, избирательные комиссии, средства массовой информации и т.д. При этом независимая (или третья) сторона избирательного спора должна быть наделена властными полномочиями. Во-вторых, предмет спора, что, собственно, и составляет основное противоречие, причину противостояния сторон. Основной интерес участников заключается в их стремлении конституировать собственные потребности, обеспечить признание их особой социальной значимости и ценности посредством закрепления на высшем уровне правового регулирования, предполагающего повышенные меры гарантированности и правовой защиты. В-третьих, наличие правовых оснований для принятия решений (материальное правоотношение). В-четвертых, необходимо, чтобы, по крайней мере, одна из сторон открыто заявила о возникшей коллизии с целью его преодоления. Официальное обращение к уполномоченным рассмотреть спор (избирательная комиссия или суд) предполагает публичную констатацию факта его существования и стремления урегулировать. Обычное несогласие одного из участников правоотношений с другим без попытки его преодолеть не порождает спора. Любой спор предполагает активное обсуждение и решение проблемы.
В научной и учебной литературе приводятся многочисленные основания классификации причин избирательных споров: а) несоблюдение избирательного законодательства; б) дефекты избирательного законодательства; в) низкий уровень юридической грамотности и правовой культуры участников избирательного процесса [14. С. 27]; г) нарушения требований выборного законо-
дательства избирателями, политическими избирательными объединениями, их региональными отделениями, инициативными группами; д) несоответствие регионального избирательного законодательства федеральному; е) противоречивая (не единообразная) практика применения и неправильное понимание норм избирательного законодательства избирательными комиссиями; з) нарушение избирательного законодательства со стороны средств массовой информации; ж) недостаточный уровень правовой и политической культуры организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, отсутствие необходимых юридических знаний и навыков применения законодательства и др. [5. С. 11-12, 159-160].
Имеются и более расширенные классификации причин, порождающих избирательные споры, однако, по нашему мнению, данные причины ничего общего с избирательным спором не имеют и скорее являются
производными, которые чаще порождают избирательный конфликт, чем избирательный спор.
Обобщая различные точки зрения, следует констатировать, что основными причинами избирательных споров являются: а) нарушение избирательного законодательства; б) неправильное применение норм избирательного законодательства; в) неправильное толкование норм избирательного законодательства.
Анализ действующего законодательства и практики его применения позволяет сделать вывод, что избирательные споры - это материальные правоотношения, вытекающие из разногласий субъектов избирательного процесса, возникших по поводу применения избирательного законодательства в ходе назначения, подготовки, проведения и установления результатов выборов, вынесенные для разрешения избирательными комиссиями или судом.
ЛИТЕРАТУРА
1. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: НОРМА, 2003.
С. 6.
2. СЗ РФ 2002. № 24. ст. 2253; № 39. ст. 3642.
3. Князев С.Д. Российское избирательное право. Владивосток: Изд-во Дальневосточного университета, 2001. С. 384.
4. Игнатенко В.В., Штурнев А.Е. Словарь по избирательному праву. Иркутск, 1999. С. 136.
5. ИщенкоЕ.П., ИщенкоА.Е. Избирательные споры: возникновение, разрешение, предупреждение. М.: РЦИОТ, 2002. С. 6-160.
6. ТихомировЮ.А. Публичное право: Учебник. М.: Изд-во БЕК, 1995. С. 253.
7. Туманова Л.В., Туманов М.А. Избирательный процесс в Российской Федерации: социологические и политико-правовые аспекты. М., 2004.
С. 383.
8. Охотников Р.А. К вопросу о понятии избирательного спора // Актуальные проблемы государства и права: Матер. конференции молодых
ученых, аспирантов и студентов. Владивосток, 2002. С. 56.
9. Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В.В. Маклаков. М.: Юристъ, 2001. С. 177.
10. Избирательные споры в ходе федеральных, региональных и местных выборов 1993-1999 годов // Юсов С.В., Ткачев В.Н., А.И. Харьковский. М.: Проспект, 1999. С. 4.
11. Мостовщиков В.Д. Территориальная избирательная комиссия: правовой статус, порядок формирования и компетенция: Учеб. пособие М.: РЦОИТ, 2003. С. 159-160.
12. ПошивайловаА.В. Понятие и особенности избирательного спора // Право и политика. 2005. № 11 (17). С. 124-133.
13. Волкова Н.В. Общая характеристика понятия избирательных споров и причин их возникновения // Право: теория и практика. 2004. № 5. С. 28-30.
14. СизиковаН.М. Причины совершения правонарушений в области избирательного права // Журнал о выборах. № 4. 2005. С. 27.
Статья представлена научной редакцией «Право» 15 декабря 2007 г.
