CC BY
651
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СТРУКТУРЕ БАНКОВСКОЙ СИСТЕМЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЛОСЕВ Владислав Владимирович
Аннотация: в связи с последними преобразованиями в банковской сфере, легально установленное в Федеральном законе «О банках и банковской деятельности» понятие «банковская система Российской Федерации» нуждается в соответствующих изменениях. Настоящая статья посвящена определению структуры и выявлению признаков, позволяющих отнести те или иные субъекты банковской инфраструктуры к элементам банковской системы Российской Федерации.
Annotation: due to recent changes in the banking industry, legally established in the Federal Law ”On Banks and Banking” concept of ’’banking system of the Russian Federation” is needed of relevant developments. This article is devoted to the definition of the structure and to detect signs of a classification of certain entities of the banking infrastructure to the elements of the Russian banking system.
Ключевые слова: банковская система, уровни банковской системы, Федеральная служба по финансовым рынкам, бюро кредитных историй, Агентство по страхованию вкладов.
Key words: banking system, levels of the banking system, the Federal Service for Financial Markets, the credit bureau, the Deposit Insurance Agency.
Под термином «система» (от греч. 8у81ета -целое, составленное из частей; соединение) понимается множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, которое образует определенную целостность, единство1. При этом качества системы как самостоятельного целого никогда не сводятся к качествам образующих эту систему элементов. Поскольку элементы объединяются в систему, подчиняясь объективным закономерностям, между ними возникают устойчивые связи, формирующие внутреннюю форму, то есть структуру этой системы.
Трудность в определении понятия «банковская система», выявлении ее частей и структуры отчасти объясняется тем, что термин «банковская система» имеет не столько правовое, сколько экономическое содержание, причем эти два понятия не совпадают2. Выяснению смыслового содержания термина «банковская система Российской Федерации» на сегодняшний день, по нашему мнению, препятствуют такие факторы, как отсутствие полноценного легального определения этого термина в действующем законодательстве; появление новых юридических лиц, которые либо осуществляют отдельные банковские опера-
ции, либо так или иначе способствуют развитию банковской сферы. Вопрос о включении этих новых образований в банковскую систему остается спорным.
Основу правового регулирования банковской системы в Российской Федерации составляет принятый 2 декабря 1990 года Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» (далее - Закон о банках)3. Статья 2 указанного акта не содержит понятия банковской системы Российской Федерации путем определения ее сущностных признаков, а ограничивается лишь перечислением элементов системы. Так, в российскую банковскую систему согласно положениям данной статьи входят Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков. Интересно также отметить, что толкование ст. 19 Федерального закона от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», носящей название «Контроль за банковской системой» позволяет выделить среди элементов банковской системы Центральный банк Российской Федерации, его структурные подразделения, иные банки, а также кредитно-финансовые учреждения4.
1 Большая советская энциклопедия : в 30 т. 3-е изд. М. : Советская энциклопедия, 1969-1978.
2 Ефимова Л.Г. Банковское право. Т. 1 : Банковская сис-
тема Российской Федерации. М. : Статут, 2010.
Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492.
4 Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // Там же. 1995. № 3. Ст. 167.
Сложившуюся ситуацию нельзя признать удовлетворительной, поскольку любая система (в том числе и банковская) не сводится только к ее элементам, а всегда представляет собой нечто качественно новое. Кроме того, рассматриваемое легальное определение оставляет за пределами банковской системы Российской Федерации различные юридические лица, которые либо обслуживают банковскую деятельность, либо сами фактически этой деятельностью занимаются.
Структура банковской системы Российской Федерации является двухуровневой. Верхний уровень отечественной банковской системы представлен Центральным банком -Банком России, нижний - кредитными организациями, а также филиалами и представительствами иностранных банков.
Банковская система, как любая другая социальная система, является организацией и нуждается в наличии органов управления, обладающих какими-либо властными полномочиями по отношению к другим элементам системы. Таким властным центром, организующим основные процессы управления в банковской системе России, всегда являлся Центральный банк РФ5.
Следует согласиться с мнением А.А. Сем-кина, который указывает, что органы управления банковской системой должны обладать контрольно-надзорными полномочиями в отношении основной деятельности организаций, находящихся на втором уровне банковской системы, а также государственным влиянием на банковскую систему6.
В связи с этим, к первому уровню банковской системы справедливо можно отнести и Федеральную службу по финансовым рынкам, которая в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 30 декабря 2004 года № 218-ФЗ «О кредитных историях» (Закон о кредитных историях)7, а также Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам8 осуществляет государственный контроль и надзор за деятельностью бюро кредитных историй.
5 Ефимова Л.Г. Указ. соч.
6 Семкин А.А. Организация банковской системы в Российской Федерации (финансово-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2012. С. 14.
7 Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. № 218-ФЗ «О кредитных историях» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 44.
постановление Правительства РФ от 29 августа 2011 г. № 717 «О некоторых вопросах государственного регулирования
в сфере финансового рынка Российской Федерации» (вместе с «Положением о Федеральной службе по финансовым рынкам») // СЗ РФ. 2011. № 36. Ст. 5148.
В частности, Федеральная служба по финансовым рынкам обладает правом издавать обязательные для исполнения бюро кредитных историй нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к ее компетенции, ведет государственный реестр бюро кредитных историй, осуществляет контроль за соблюдением бюро кредитных историй требований Закона о кредитных историях, за качеством предоставляемых ими услуг и соблюдением прав участников информационного обмена.
Кроме того, Федеральная служба по финансовым рынкам имеет право направлять в бюро кредитных историй обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных в их деятельности нарушений.
Помимо осуществления надзора и контроля за деятельностью бюро кредитных историй, у Федеральной службы по финансовым рынкам имеется еще одна функция, имеющая отношение к функционированию банковской системы Российской Федерации. Федеральная служба по финансовым рынкам является органом, который осуществляет лицензирование кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг. Кроме того, Федеральная служба по финансовым рынкам контролирует деятельность кредитных организаций как профессиональных участников рынка ценных бумаг. В частности, она вправе проводить проверки кредитных организаций, выдавать им обязательные для исполнения предписания, запрещать или ограничивать на срок до шести месяцев проведение ими операций на рынке ценных бумаг, рассматривать дела об административных правонарушениях.
Рассмотрим элементы второго уровня банковской системы. Представляется, что этот уровень в Российской Федерации представлен кредитными организациями, филиалами и представительствами иностранных банков, банковскими союзами и ассоциациями, банковскими группами и холдингами, а также бюро кредитных историй.
Кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков находятся на втором уровне банковской системы России в силу ст. 2 Закона о банках.
В литературе также вполне обосновано отнесение банковских групп и холдингов9, а также
9 Защита прав потребителей финансовых услуг / М.Д. Ефремова [и др.] ; отв. ред. Ю.Б. Фогельсон. М. : Норма : Инфра-М, 2010.
банковских союзов и ассоциаций к субъектам банковской деятельности10.
Несомненным элементом банковской системы является бюро кредитных историй -юридическое лицо, зарегистрированное в соответствии с законодательством Российской Федерации, являющееся коммерческой организацией и оказывающее в соответствии со ст. 3 Закона о кредитных историях, услуги по формированию, обработке и хранению кредитных историй, а также по предоставлению кредитных отчетов и сопутствующих услуг.
Бюро кредитных историй является важным элементом банковской инфраструктуры, призванным упростить деятельность кредитных организаций, снизить их риски в процессе кредитования заемщиков, а также предоставить добросовестным субъектам кредитных историй возможность получения займов (кредитов) на более выгодных условиях.
Следует не согласиться с мнением А.А. Сем-кина о том, что коллекторские агентства также можно отнести к организациям банковской инфраструктуры11. Многочисленная судебная практика подтверждает, что закон не требует лицензирования и не предъявляет никаких специальных требований к деятельности по взысканию задолженности по кредитам и в порядке суброгации. Любое лицо, приобретшее соответствующее требование по сделке уступки требования, может взыскивать этот долг с должника12.
Кажется ошибочной и точка зрения о том, что, например, ломбарды также могут быть включены в банковскую систему в качестве ее элемента лишь но основании того, что ломбарды главным образом служат для получения быстрых краткосрочных займов, предоставляемых физическим лицам13.
Нам представляется, что основным критерием отнесения хозяйствующего субъекта к элементам банковской системы должно являться полномочие соответствующей организации осуществлять на регулярной основе отдельные виды банковских операций, указан-
10 Семкин А.А. Указ. соч. С. 16.
11 Там же. С. 17.
12 См.: Постановление ФАС Московского округа от 24 июня 2009 г. № КГ-А40/3837-09 по делу № А40-59188/08-10-412 // СПС «КонсультантПлюс» ; Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 16 апреля 2008 г. № Ф08-1920/2008 по делу № А53-10530/2007-С3-16 // Там же ; Постановление ФАС Московского округа от 14 сентября 2009 г. № КГ-А40/8845-09 по делу № А40-257/09ИП-47 // Там же.
13 Семкин А.А. Указ. соч. С. 17.
ных в ст. 5 Закона «О банках и банковской деятельности».
В литературе наблюдается дискуссия о правовом статусе таких участников, как государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» и государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов». Так, по мнению А.А. Семкина, указанные субъекты занимают промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой, поскольку их можно отнести как к первому, так и ко второму уровню банковской системы Российской Федерации14. Он указывает, что Банк развития и внешнеэкономической деятельности, являясь государственной корпорацией, с одной стороны, оказывает влияние на банковскую систему путем осуществления финансирования инвестиционных проектов, направленных на развитие инфраструктуры и реализацию инновационных проектов, в том числе в форме предоставления кредитов или участия в капитале коммерческих организаций. Однако отсутствие у Внешэкономбанка контрольнонадзорных полномочий над организациями, расположенными на втором уровне банковской системы, не позволяет отнести его к верхнему уровню банковской системы.
В то же время государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» делегируются властные полномочия в области управления публичными финансами. Вышеназванная корпорация осуществляет деятельность по учету, использованию, обслуживанию и погашению государственных кредитов и займов, предоставленных Российской Федерацией иностранным государствам, в том числе выполняет расчетные операции. В этом случае государственная корпорация «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» наделяется полномочиями государственного органа наряду с Центральным банком Российской Федерации в области осуществления государственной кредитной политики, в широком смысле указанные функции означают участие государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» в распоряжении публичными (бюджетными) финансами, так как эти
14 Семкин А.А. Указ. соч. С. 17.
кредиты становятся бюджетными средствами Российской Федерации15.
Таким образом, рассматриваемая корпорация, в силу своего особого статуса, занимает промежуточное положение между организациями банковской инфраструктуры и органами управления банковской системой.
Что касается государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов», то, по мнению А.А. Семкина, она выполняет некоторые управленческие функции и вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы. Однако данная корпорация не обладает правом непосредственного надзора за деятельностью кредитных организаций, не вправе проводить самостоятельные проверки или применять санкции. Следовательно, можно сделать вывод, что на сегодняшний день государственная корпорация «Агентство по страхованию вкладов» (далее - Агентство) не располагает необходимыми властными (в частности, контрольнонадзорными) полномочиями в отношении кредитных организаций и занимает промежуточное положение между первым и вторым уровнем банковской инфраструктуры16.
В свою очередь Л.Г. Ефимова указывает, что у Агентства присутствуют и элементы контрольно-надзорной функции. Во-первых, оно обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Так, Агентство вправе устанавливать ставку и порядок расчета страховых взносов (п. 7, 2 ст. 15 и п. 2 ст. 36 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»
(далее - Закон о страховании вкладов). Кроме того, Агентство способствует реализации банковского надзора, осуществляемого Банком России. В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов, указанием ЦБ РФ от 13 января 2005 года № 1542-У «Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов”»17 служащие Агентства принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России, могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России, для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Таким образом, Агентство выполняет некоторые «квазиуправленческие» функции и вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы. Все это, как справедливо отмечает Л.Г. Ефимова, позволяет условно поместить Агентство по страхованию вкладов на первый уровень банковской системы18.
Проведенный анализ показал, что определение банковской системы Российской Федерации путем перечисления ее элементов, содержащееся в ст. 2 Закона о банках, не соответствует современному состоянию развития банковской системы и нуждается в соответствующем изменении. Представляется, что банковская система Российской Федерации представляет собой внутренне организованную совокупность кредитных организаций, органов управления и организаций банковской инфраструктуры, а также иных организаций, выполняющих на регулярной основе хотя бы одну из кредитных операций.
15 Силичева П.О. Компетенция Банка развития в сфере управления публичными финансами // Налоги. 2008. № 2. С. 29.
16 Семкин А.А. Указ. соч. С. 19
17 Указание Банка России от 13 января 2005 г. № 1542-У «Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов”» // Вестн. Банка России. 2005. № 7.
18 Ефимова Л. Г . Указ. соч.
