CC BY
86
УДК 336.71(045)
М.А. АБРАМОВА
к.э.н., профессор, заведующая кафедрой «денежно-кредитные отношения и монетарная политика» Финансового университета
АКТУАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ К ОЦЕНКЕ УЧАСТИЯ ГОСУДАРСТВА В БАНКОВСКОМ СЕКТОРЕ РОССИИ
Исследование эволюции российской банковской системы в контексте деятельности государственных банков свидетельствует о значительном воздействии государственных банковских структур на банковскую деятельность. В частности, следует подчеркнуть исключительно значимую их роль в долгосрочном кредитовании; наличие тесных связей между государственными банками; преемственность в развитии банков, которые трансформировались, сохраняя (а иногда расширяя или сокращая) функции, направленность работы.
Современные основы участия государства в банковском секторе заложены в Конституции Российской Федерации [1] и закреплены в законодательстве [2] и нормативных актах органов государственной власти и Банка России.
С общетеоретических позиций государство должно оказывать стимулирующее воздействие на развитие банковской системы, одновременно обеспечивая кредитным организациям свободу предпринимательства, здоровую конкуренцию, оперативную (хозяйственную) независимость, а потребителям банковских услуг - правовые гарантии соблюдения их законных интересов. Моде-
ли взаимоотношений государства и бизнеса, а второй уровень банковской системы в данном смысле можно ассоциировать с бизнесом, рассматриваются по-разному различными экономическими школами. Имеются, в том числе полярные, точки зрения по этому вопросу: от позиции, что рыночный механизм сам «отрегулирует» структуру и деятельность банковской системы, и вмешательство государства излишне, до позиции, что государство, исходя из целей общегосударственной экономической политики, должно жёстко регулировать деятельность банковской системы1.
Финансово-экономический кризис 2008 г. показал, что необходимость государственного участия в функционировании банковской системы, особенно в период экономической нестабильности, в условиях глобализации финансовых рынков и интеграции России в мировое экономическое пространство, сомнению не подлежит, тем более, что институциональная модель российского рынка ориентирована именно на доминирующую роль банковского рынка (по сравнению с другими странами, прежде всего США, с доминирующей ролью финансового рынка).
1 Например, профессор А.П. Братко говорит о том, что свободное развитие банков и их прозрачность должны заменять чрезмерное вмешательство государства в дела бизнеса. Лучше поднять планку требований в отношении публикаций отчётности банков и их доступности для клиентов, анализа этой отчётности. По сути, речь идёт об отсутствии необходимости в государственном воздействии на банковский бизнес. Вмешательство государства в банковский бизнес допускается автором лишь в кризисных ситуациях [3].
Место и роль государства в банковском секторе определяются по следующим направлениям.
Государственное регулирование банковской деятельности1 субъект которого - Банк России, как особый государственный орган. Дискуссионным вопросом здесь является не необходимость государственного воздействия на банковскую систему, а поиск оптимальных методов такого воздействия. Очевидно, что государство в лице, прежде всего. Банка России должно создать среду, благоприятствующую процессам укрупнения российских банков и концентрации банковского капитала, и недопускающую монополизации рынка банковских услуг в отдельных секторах экономики и регионах.
Деятельность органов государственной власти, как особого субъекта банковского рынка. Дискуссионным в этом контексте является вопрос об оптимальной для России степени участия государства в банковском секторе в современных условиях и методике её определения. Новый этап в осмыслении роли государства датируется началом кризиса 2008 г. При этом актуализация проблемы началась, как ни странно, не с России, где государство традиционно имело большое влияние на банковскую систему, а с развитых стран, прежде всего США, всегда отвергавших вмешательство государства в бизнес, а также Германии, Франции, Великобритании, которые проводят системные реформы и усиливают государственное влияние в финансовом секторе. Потрясения на финансовых рынках подорвали стабильность банков в самых разных странах, и вмешательство правительств и центральных банков стало неизбежным в целях предотвращения банкротств крупных кредитных учреждений. Некоторые страны пошли даже на национализацию коммерческих банков, терпящих крах.
Кризис способствовал фундаментальному переосмыслению роли государства в банковской системе не только опосредованно, усилением надзора, но и напрямую, через государственную собственность. Во многих странах потребность в возобновлении кредитования реального сектора, в ответ на снижение левериджа финансового рынка и переоценки риска, заставила правительства расширить функции государственных финансовых институтов и использовать прямые кредитные линии и гарантийные схемы.
Россией также были предприняты определённые антикризисные меры, следствием которых стало расширение государственного присутствия в банковском секторе. Далее возникает проблема формирования посткризисной модели банковской
системы с особой ролью банков с госучастием. При этом в данном вопросе следует учитывать страновой аспект, поскольку структура банковских систем различных стран не отличается однообразием, и роль, например, государственных политических и государственных коммерческих (государство имеет в них контрольный пакет -51% акций) банков в Китае не может быть идентична роли системообразующих банков в России.
В дискуссиях на тему государственного участия в банковской системе России речь идёт, прежде всего, о том, какой банк можно считать государственным, каковы положительные и отрицательные последствия участия государства в банковской системе? Наиболее полным анализом данной проблемы моно считать исследование профессора А.В. Верникова, проведённое им в 2009 г. [4, 5, 6], а также статьи Е.А. Глушковой [7] и С.С. Бабаева [8]. А.В. Верников справедливо отмечает, что для изучения проблемы государственного участия в банковской системе необходимо методологически чёткое представление об объекте анализа. Поскольку понятие «государственный банк» не определено законодательно, исследователи применяют различные подходы к его определению. Практически все авторы за основу берут долю участия государства, в лице органов управления, в капитале банков. А.В. Верников выделяет банки, прямо или косвенно принадлежащие государству и государственному капиталу. К первой группе относятся банки, где главным (более 50% акций) или единственным (100% акций) акционером являются органы исполнительной власти федерального, регионального или муниципального уровня, а также Банк России. Ко второй группе - банки, контролируемые государственным капиталом, но не органами государственной власти (акционерный контроль осуществляют банки первой группы, государственные нефинансовые компании, госкорпорации (АСВ, ВЭБ), другие компании и учреждения с государственным участием [4, с. 56]. Далее, в отдельную группу выделяются банки, управляемые государством, в которых государство и его органы могут не владеть контрольным пакетом акций, но оказывать существенное влияние на деятельность банка через механизмы корпоративного управления (например, осуществление функций по финансовому оздоровлению кредитной организации, членство представителя в органе управления, назначение в банки, не относящиеся к первой группе, уполномоченных представителей Банка России, действующих в соответствии со статьей 76 Федерального закона «О Центральном
1 Определяется Конституцией РФ, ст. 71, Федеральными законами «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».
банке Российской Федерации (Банке России)»1). Обе указанные группы объединяются термином «банки, контролируемые государством». Далее выделяется особая группа - «банки, находящиеся под влиянием государства», где государство или госкомпания выступают как миноритарный акционер, АСВ координирует процедуру санации и т.п. Все указанные группы объединяются понятием «банки с государственным участием»2. Мы согласны с указанной классификацией, с тем, что она развивает классификацию, предложенную С.С. Бабаевым [8], который, в частности, отмечал, что государственным является банк, 100% капитала которого принадлежит государству. (Собственно, из второго уровня банковской системы России таким является только Россельхозбанк). Согласно методике А.В. Верникова государственное участие в банковской системе представляет собой многоярусную систему, что соответствует фактическому состоянию проблемы, но затрудняет количественную оценку банков с государственным участием. Так, например, сложно корректно оценить количество банков, находящихся под влиянием государства, поскольку такая оценка предполагает существенную долю субъективизма. Поэтому и автор методики в своих публикациях фактически анализирует только банки, контролируемые государством. Но и приведённая им классификация требует уточнения.
Во-первых, согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти [9]. Поэтому банки, принадлежащие органам местного самоуправления, вряд ли можно отнести к банкам, прямо принадлежащим государству3. Речь, конечно, не идёт о банках Москвы и Санкт-Петербурга, как городов федерального значения.
Во-вторых, в группу банков, прямо принадлежащих государству и государственному капиталу, не следует относить «банки, где Банк России выступает главным акционером». Банк России - это особый государственный орган, особый публичноправовой институт, выполняющий свои функции независимо от других органов государственной власти [10], имеющий особый статус и определённый уровень правовой, функциональной и экономической независимости от государства, хотя его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти. Более того,
в соответствии с Федеральным законом № 86-ФЗ «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не определено федеральными законами. Ст. 8 данного закона делает специальное исключение только для Сберегательного банка Российской Федерации, причём порядок уменьшения или отчуждения доли участия в капитале Сбербанка строго прописан.
В-третьих, в ст. 71 Конституции РФ отмечается, что в ведении Российской Федерации находятся установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки. Данный термин не относится к Банку России, более того, в законах, регулирующих банковскую деятельность (а она может регулироваться только на федеральном уровне), этот термин также не используется. Если в законодательстве, регулирующем банковскую деятельность, термин «государственный банк» до сих пор не определён, то возникает некоторый субъективизм в оценке места и роли государства в банковском секторе.
Далее следует заметить, что отнесение государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» к банкам с государственным участием возможно только с позиций его деятельности как банка развития. В Меморандуме о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)» [11] записаны особые принципы его деятельности, в том числе, отсутствие конкуренции с коммерческими финансовыми институтами, особый порядок и критерии предоставления кредитов, займов, гарантий и поручительств, а также финансирования на возвратной основе в целях реализации инвестиционных проектов, соответствующих основным направлениям инвестиционной деятельности Внешэкономбанка. При исследовании роли банков с госучастием следует учитывать ОАО «Российский банк развития», 100% акций которого принадлежат государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)».
Более объективным и статистически более корректным представляется подход к оценке го-
1 По состоянию на 9 августа 2010 г уполномоченные представители Банка России назначены в 28 кредитных организаций.
2 Всего автором был выявлен 71 банк с государственным участием, т.е. около 6% от общего количества кредитных организаций. По предложенным им критериям классификации к банкам, контролируемым государством, по состоянию на 1 июля 2009 г. относятся 53 банка. Из них в преимущественной федеральной собственности находятся только 6. Самая большая группа из 25 банков контролируется государственными компаниями, банками и корпорациями [4].
3 Согласно ст. 130 Конституции РФ - местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
сударственного участия в банковской системе, используемый Банком России при проведении кластеризации банковского сектора с выделением групп банков, имеющих схожие признаки. Такую кластеризацию Банк России начал публиковать в качестве специального раздела «Отчета о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2009 г.»1 [12]. Изучение таких кластеров позволяет выявить тенденции развития отдельных групп банков (см. табл. 1), причём в Отчёте отмечается, что критерии формирования и показатели указанных групп кредитных организаций используются исключительно в целях анализа в рамках указанного отчёта.
К банкам, контролируемым государством, в данном отчёте относятся банки, в уставном капитале которых свыше 50% акций (долей) принадлежат государству, а также банки, являющиеся участниками банковских групп, сформированных данными банками2. Определение доли в уставном капитале свыше 50% обоснованно, поскольку по банкам, свыше половины капитала которых принадлежит государству, можно судить о бесспорном влиянии на принятие решений в соответствии с положениями уставов. Отметим, что в материалах Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития в качестве государственных также признаются банки с участием в капитале, превышающим 50%.
Сегодня в банках, контролируемых государством, доля государства объективно выше 50%.
В докризисных условиях повышение капитализации банковской системы проводилось через вливание государственных средств в капитал банков; в условиях кризиса подобная мера была вынуж-
денной, и к ней прибегали не только власти Российской Федерации, но и развитых стран. Однако подобный способ повышения капитализации банковской системы должен носить временный характер. В нормальных экономических условиях прямое вмешательство государства в наращивание капитала банковской системы неоправданно. Задача государства - законодательными и экономическими методами создать благоприятные условия для повышения капитализации всех российских банков.
Поэтому доля государства в капиталах российских банков будет снижаться в связи со стратегическими планами Правительства РФ на приватизацию компаний с госучастием, включая и такие крупнейшие банки, как Сбербанк и ВТБ3. Предполагается к 2020 г. приватизировать банки поэтапно: сначала участие государства в капитале госбанков сократится до 51%, а после формирования сообщества миноритарных акционеров - до 25%.
Предложение продать часть госпакета акций Сбербанка для покрытия дефицита госбюджета было озвучено Г. Грефом на Давосском экономическом форуме ещё в начале 2010 г., где было заявлено, что государству будет достаточно оставить для управления в Сбербанке долю в размере 25% + 1 акция, остальные же ценные бумаги следует продать в ближайшие несколько лет. По оценкам аналитиков, за часть акций Сбербанка, которые государство намерено продать, можно получить примерно 6 млрд долларов, что позволит частично покрыть дефицит бюджета. Доля государства в капитале ВТБ в 2010 г. должна сократиться на 10%, а в течение последующих трёх лет - ещё на 25%.
И эта тенденция будет нарастать, в том числе, как следствие реализации «Прогнозного плана (проТаблица 1
Показатели отдельных групп кредитных организаций [12]
Количество кредитных организаций Доля в совокупных активах банковского сектора, % Доля в совокупных пассивах банковского сектора, %
1.01.09 1.01.10 1.01.09 1.01.10 1.01.09 1.01.10
Банки, контролируемые государством 17 15 40,5 42,6 47,1 47,6
Банки, контролируемые иностранным капиталом 101 106 18,7 18,3 17,2 16,9
Крупные частные банки 136 139 34,6 33,3 27,6 28,7
Средние и малые банки Московского региона 361 335 2,7 2,6 4,3 3,4
Региональные средние и малые банки 443 412 2,8 2,8 3,6 3,1
Небанковские кредитные организации 50 51 0,7 0,4 0,1 0,2
Всего 1108 1058 100 100 100 100
1 Отчет за 2010 г. на момент написания статьи не опубликован.
2 Аналогичный подход использует Банк России при анализе участия иностранного капитала в банковском секторе: к банкам, контролируемым иностранным капиталом, относятся банки, в уставном капитале которых доля, превышающая 50%, принадлежит нерезидентам (включая те банки, собственники-нерезиденты которых контролируются резидентами Российской Федерации).
3 Хотя 30 августа 2010 г. глава Минфина Алексей Кудрин заявил, что российские власти, скорее всего, не будут в этом году выставлять на приватизацию государственные пакеты акций в крупных компаниях. 01.09.2010, BFM.Ru.
граммы) приватизации федерального имущества на 2010 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2011 и 2012 гг.» № 1805-р, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации 30.11.2009 г., и, соответственно, «Прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества на 2011 г. и основные направления приватизации федерального имущества на 2012 и 2013 гг.» № 2102-р, утверждённого распоряжением Правительства Российской Федерации 27 ноября 2010 г. Реализация этих программ будет способствовать проведению структурных преобразований в соответствующих отраслях экономики, формированию интегрированных структур в стратегических отраслях экономики, приватизации федерального имущества, не задействованного в обеспечении осуществления государственных функций и полномочий Российской Федерации, созданию условий для привлечения внебюджетных инвестиций для развития акционерных обществ, формированию доходов федерального бюджета. Уже в 2010 г. акции 26 банков приватизированы, в 2011 г. - подготовлены к приватизации акции еще 26 банков (табл. 2).
Данные таблицы 2 показывают, что приватизация в 2011 г. (так же, как и в 2010 г.) касается банков (кроме Сбербанка), где государство выступает, в основном, как миноритарный акционер. Но в дальнейшем процесс приватизации предполагается постепенно распространить и на те банки, где государство является владельцем более 50% акций, соответственно, доля государства в капиталах банков будет падать. В связи с этим представляется целесообразным уточнить методику классификации банков, контролируемых государством. К ним предлагается относить банки, где государство выступает мажоритарным акционером, а также банки, являющиеся участниками банковских групп, сформированных данными банками.
В мире не существует единой модели участия государства в банковской системе. В одних странах доля частного сектора в совокупных активах финансовых учреждений превышает долю банков с участием государства, в других - наоборот, что само по себе не является показателем эффективности банковской системы.
Противники участия государства в банковской системе полагают, что потребности экономики в крупных финансовых институтах следует обеспечить приходом в Россию крупных иностранных банков, а не собственными возрождаемыми государственными кредитными учреждениями [3].
Очевидно, что России предстоит пройти поэтапный процесс постепенного ухода государства
из банковской сферы. Важно понимать, что этот процесс должен сопровождаться освоением новых функций регулирования банковского бизнеса с целью повышения его эффективности и устойчивости, с одной стороны, и сохранением у государства возможностей сигнализировать банковскому сообществу о приоритетах национальной экономики - с другой [14].
Не подлежит сомнению, что в этом процессе следует учитывать предложения по дальнейшему совершенствованию банковской системы, банковского регулирования и надзора с учётом рекомендаций международных организаций и Базельского комитета по банковскому надзору. Речь идёт, в частности, о реализации рекомендаций <^-20», связанных с внедрением Базеля П, регулированием системно значимых банков, изучением проблемы повышенных требований по достаточности их капитала, более интенсивного и объективного надзора за ними, независимо от политической конъюнктуры. По поручению лидеров «двадцатки» Совет по финансовой стабильности (СФС) разработал к Сеульскому саммиту в ноябре 2010 г. рекомендации для эффективного решения проблем, связанных с системно значимыми финансовыми институтами [15], рекомендовал всем членам СФС внедрить механизм уменьшения рисков и их экономических последствий, связанных с национальными и глобальными системно значимыми финансовыми институтами. Системно значимые финансовые институты должны обладать более высокой способностью поглощать убытки. В отношении этих институтов должен проводиться более интенсивный надзор. Для глобальных системно значимых финансовых институтов должна применяться согласованная на международном уровне процедура их оздоровления или ликвидации1.
Базельский комитет по банковскому надзору обнародовал 12.11.2010 г. решения по ужесточению банковского регулирования, получившие название «Базель-3». Основные изменения коснулись требований к капиталу банков - банки должны располагать, с одной стороны, большим объёмом надёжных, высоколиквидных активов, а с другой -меньшим объёмом высокорисковых активов. По мнению участников саммита в Сеуле (11-12 ноября 2010 г.) это может обезопасить мировую финансовую систему от будущих кризисов.
Лидеры «Группы 20» пришли к общему мнению, что финансовый сектор должен вносить справедливый и существенный вклад в покрытие любых издержек, связанных с государственным вмешательством, когда оно осуществляется для нормализации состояния финансовой системы
1 Следует, однако, отметить, что пока СФС не включил в состав глобальных системно значимых финансовых институтов российские банки.
Таблица 2
Перечень открытых акционерных обществ, находящихся в федеральной собственности, акции которых планируются к приватизации в 2011 г. [13]
Количество акций, находящихся в федеральной собственности (% уставного капитала) Количество акций, планируемых к приватизации
1 Акционерный банк «РОССИЯ», г Санкт-Петербург - 45
2 Акционерный коммерческий банк «Инвестбанк», г. Калининград 0,13 22273272
3 Акционерный коммерческий банк «Национальный резервный банк», г. Москва 2,74 46540
4 Акционерный коммерческий банк «Банк Уралсиб», г. Москва - 188940406
5 АФ Банк, г. Уфа - 40160
6 Восточный экспресс банк, г. Благовещенск, Амурская область - 210816
7 Вятинвестфонд, г. Киров 0,02 1140
8 Инвестиционная компания «Созидание-99», г. Москва 0,03 1500
9 Инвестиционно-финансовая компания ЧИФ СЗ «Союз», г. Москва - 100
10 Коммерческий банк «Байкалкредобанк», г. Иркутск - 5
11 Коммерческий банк «Возрождение», г. Москва 0,23 56948
12 Коммерческий банк «ЭКСПРЕСС-ТУЛА», г. Тула 6,21 3370
13 Межрегиональный Коммерческий Банк «Замоскворецкий», г. Москва 0,16 200
14 Межрегиональный коммерческий банк развития связи и информатики, г. Москва 0,32 1584158960
15 НАРОДНЫЙ ЗЕМЕЛЬНО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ БАНК, г. Бийск, Алтайский край - 160
16 Новосибирский коммерческий муниципальный банк, г. Новосибирск - 5
17 НОМОС-РЕГИОНБАНК, г. Хабаровск 0,09 4613
18 Пензенский Губернский банк «Тарханы», г. Пенза 0,04 136895
19 РОССИЙСКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ КОММЕРЧЕСКИЙ БАНК, г. Москва 0,01 2300
20 Ростовский инвестиционно-коммерческий промышленно-строительный банк, г. Ростов-на-Дону 0,02 24653
21 Русский север, г. Вологда - 30
22 Русский торгово-промышленный банк, г. Всеволожск, Ленинградская область - 2700
23 Русь-Банк, г. Москва - 99
24 ТрансКредитБанк, г. Москва 0,08 1903312
25 Уральский банк реконструкции и развития, г. Екатеринбург 6,84 45669712
26 ФОНДОВЫЙ МАГАЗИН, г. Москва 12 120
или финансирования санации и уменьшения рисков, создаваемых финансовой системой [15].
Ускорять процесс сокращения государственного присутствия в банковской системе искусственным путём, экономически и политически неразумно. Принимать резкие непродуманные решения в банковском секторе экономики ни в коем
случае нельзя. Сначала должны созреть определённые социально-экономические условия, которые обусловили бы принятие адекватных решений. В то же время, при наличии явных диспропорций, конфликта интересов в банковской сфере, нельзя и медлить с принятием решений по их устранению.
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации. Ст. 114. http://www.constitution.ru/
2. ФЗ «О банках и банковской деятельности» в ред. от 2.02.06 № 19-ФЗ ст. 9.
3. Братко А.П. Банковская система России: экономико-правовое регулирование // Бизнес и банки. - № 24, 23.06.2009.
4. Верников А.В. Доля государственного участия в банковской системе России // Деньги и кредит. - № 11, ноябрь, 2009.
5. Верников А.В. Рыночная доля банков с государственным участием, MPRA Paper №. 17897, posted 15. October 2009.
6. Верников А.В., Глушкова Е.А. Какого размера видимая рука государства в банковском секторе // Деньги и кредит, № 11, 2009.
7. Глушкова ЕА. Границы государственного сектора в банковской системе // Банковское дело. - № 8, 2009.
8. Бабаев С.С. Какой банк можно назвать государственным // Деньги и кредит. - № 4, 2007.
9. Конституция Российской Федерации. Раздел 1, глава 1, ст. 12; глава 8, ст. 130. http://www.constitution.ru/
10. Конституция Российской Федерации. Ст. 75. http://www.constitution.ru/.
11. Меморандум о финансовой политике государственной корпорации «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)». http://www.veb.ru/ru/about/normpr/mem/.
12. Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2009 г. - М.: Банк России, 2010. - С. 99. http://www.cbr.ru/publ/root_get_blob.asp?doc_id=8669.
13. «Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2011 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2012 и 2013 гг.». - № 2102-р, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации 27.11.2010 г. http://www.rg.ru/2011/01/11/privatizacia-dok.html.
14. Рыбин Е.В. Пути повышения конкурентоспособности российских банков. - М.: Финансы и статистика, 2008.
15. Документы саммита «Группы двадцати» в Сеуле, 12 ноября 2010 г. Рамочное соглашение «Группы 20» по обеспечению уверенного, устойчивого и сбалансированного экономического роста. Пп. 27-32.
