К вопросу о понятии и содержании административно-правовой защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства Текст научной статьи по специальности «Право»

Р.Е. Маршанкулова,

соискатель кафедры административного и муниципального права Саратовской государственной юридической академии

R. E. Marshankulova,

Applicant of the Department of Administrative and Municipal Law of the Saratov State Law Academy rimmamarsh@gmail.com

DOI:

К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И СОДЕРЖАНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ ОТ НЕПРАВОМЕРНОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА

Аннотация: ст. посвящена выявлению сущностных признаков административно-правовой защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Актуальность исследования обусловлена тем, что одноименный принцип государственной службы в законодательстве не конкретизирован, что вызывает вопрос о его содержании. Цель заключается в выявлении особенностей административно-правовой защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства и выработке теоретического определения такой деятельности. Достижению цели способствовало использование общенаучных методов познания (анализ, синтез) и формально-юридического метода. Сделан вывод о том, что административно-правовая защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность представляет собой регламентированную нормами административного права деятельность уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих, связанную с предупреждением и пресечением противоправных посягательств государственных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц на общественные отношения в сфере государственной службы.

Ключевые слова: неправомерное вмешательство, государственный служащий, правовая защита, административное принуждение, дисциплинарная ответственность.

TO THE QUESTION OF THE CONCEPT AND CONTENT 284 OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION

^ OF CIVIL SERVANTS FROM UNLAWFUL INTERFERENCE

О «V

О Abstract: The article is devoted to identifying the essential features of the administrative

and legal protection of civil .servants from unlawful interference in their professional p} activities. The relevance of the article is to the fact that the eponymous principle ofpublic service not specified in the legislation, which raises the question of its content. The purpose of the article is to identify the features of the administrative and legal protection of civil servants from unlawful interference and to develop a theoretical definition of such activities. The achievement of the goal facilitated by the use ofgeneral scientific methods of cognition

I

I 8

CO g

I

С

I 8 CO

I

(analysis, synthesis) and the formal legal method. It iconcluded that the administrative and legal protection of civil .servants from unlawful interference in their professional service activities is the activity of authorized state authorities, officials and civil servants regulated by the norms of administrative law, related to the prevention and suppression of illegal encroachments of state bodies and officials, individuals and legal entities on public relations in the field ofpublic service.

Key words: unlawful interference, civil servant, legal protection, administrative coercion, disciplinary responsibility.

Термин «защита» в словаре русского языка означает «охранять, оберегать, стеречь, ограждать от посягательств, враждебных действий, опасности» [1, с. 418]. В юридической науке понятие ^ «правовая защита» выступает одним из ключевых. Это обусловлено § тем, что право выполняет не только регулятивную, но и охранитель- ^ * ную функцию, обусловленную необходимостью обеспечения разви- ^ о тия правоотношений в установленных рамках и недопустимостью на- -о I

а

рушения их нормального течения. § |

Однако следует отметить, что в настоящее время отсутствует | * единство взглядов ученых относительно сущности и содержания ^ ^ термина «правовая защита». Так, весьма распространено мнение, что 1 & правовая защита выступает частным случаем более широкой категории £ | - правовой охраны, подразумевая применение активных мер, направ- о Й ленных против чьих-либо посягательств. Например, Н.И. Матузов § | отмечает, что «субъективные права и охраняемые законом интересы "§ ^ охраняются постоянно, а защищаются лишь в случае их нарушения» § | [2, с. 130-131].

По мнению Э.П. Гаврилова, «охрана - это установление обще- 3

со &

го правового режима, а защита - те меры, которые предпринима- § § ются в случаях, когда права нарушены или оспорены» [3, с. 217]. 0 3 Аналогичной позиции придерживается Е.А. Суханов. По его мнению, | | правовая охрана осуществляется при помощи всей совокупности юри- & 5

дических норм, обеспечивающих нормальное и беспрепятственное развитие правоотношений, в то время как правовая защита применяется в случае их нарушения [4, с. 175].

Вместе с тем необходимо отметить, что категории «правовая 3 охрана» и «правовая защита» неразрывно связаны между собой. ^ Если правовая охрана представляет собой комплекс мер, то право- | вая защита - это процесс их реализации. Поэтому рассмотрение ^ правовой защиты в качестве меньшего по объему понятия, чем & правовая охрана, представляется неверным. В связи с этим более обоснованной следует признать позицию тех авторов, которые объ-

285

единяют правовую защиту и правовую охрану по признаку единства их целевой направленности.

Так, Г. Н. Стоякин, придерживаясь взгляда о необходимости объединения данных правовых категорий, считает, что «они обозначают систему правового регулирования общественных отношений, которая предупреждает правонарушения, а в случае их совершения, устанавливает ответственность за их совершение» [5, с. 30]. По мнению Н. С. Малеина, правовая защита не ограничивается пресечением противоправных деяний, а представляет собой систему юридических норм, направленных на предупреждение правонарушений и устранение их последствий [6, с. 192]. Таким образом, и правовая охрана, и правовая защита, имеют место в случаях, когда необходимо обеспечить гарантии реализации общественных отношений в правовых рамках.

З.В. Ромовская определяет правовую защиту как «деятельность „о по реализации выбранной правоприменительным органом меры го государственного принуждения» [7, с. 8-9]. Л.Н. Завадская считает, что правовая защита - это деятельность определенных органов, на-№ правленная на восстановление нарушенных или оспариваемых субъ-§ ективных прав, охраняемых законом интересов [8, с. 222]. По мнению § С. С. Алексеева, защита права — это государственно-принудительная 2 деятельность, связанная с восстановлением нарушенного права и обеспечением исполнения юридической обязанности [9, с. 211]. Исходя — из сказанного, можно сделать вывод, что правовая защита понимается

§ авторами как деятельность органов власти, направленная на восстаем

§ новление нарушенных прав и законных интересов, предупреждение § и пресечение противоправных посягательств.

Общественные отношения, которые нуждаются в правовой защите, складываются в рамках различных отраслей права. Не является о исключением и отрасль административного права, к предмету которо-^ го относится широкий круг общественных отношений, возникающих С в сфере государственного управления. Нормы административного права не только регулируют общественные отношения в рамках своего 286 предмета, но и обеспечивают их защиту от неправомерных деяний. ^ Целью административно-правовой защиты выступает обеспечение СЧ развития общественных отношений в соответствии с правовыми ® нормами, недопущение нарушения их нормального течения. ^ В предмет административного права входят внутриорганизаци-онные отношения, складывающиеся во всех сферах государственной деятельности. По своей сущности они являются управленческими, опосредуя внутриаппаратную деятельность по организации работы органов системы публичного управления [10, с. 31].

Государственная служба представляет собой важнейший элемент государственного аппарата. Она обеспечивает реализацию стоящих перед государством целей и задач. Эффективное функционирование института государственной службы невозможно без его надлежащего правового регулирования, а также защиты служебных правоотношений от неправомерного вмешательства как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Как отмечает А. В. Куракин, деятельность по защите общественных отношений в сфере государственной службы от неправомерного вмешательства имеет своей целью не допустить влияние на объективность и законность решений, принимаемых государственными служащими. Кроме того, она способствует предупреждению и пресечению ^ коррупции в системе служебных правоотношений [11, с. 70]. g

Таким образом, административно-правовая защита государствен- ,, ° ных служащих от неправомерного вмешательства в их професси- g g ональную служебную деятельность, основанная на одноименном Ц | принципе построения и функционирования системы государствен- 3 | ной службы, закрепленном в ст. 3 Федерального закона от 27 мая | * 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской g ^ Федерации» [12] представляет собой важную гарантию реализации 1 g их правового статуса, обеспечивая законность реализации государ- | | ственными служащими предоставленных им полномочий и снижая О S риск возникновения конфликтных ситуаций во внутриорганизаци- 3 g онных правоотношениях. § ^

Юридическим фактом, необходимым для реализации санкций 3 | охранительных норм, является наличие неправомерного вмешатель- | ства. По определению Н.И. Матузова, А.В. Малько, правомерное 3

Со g

поведение - это такое поведение, которое соответствует требованиям 3 § юридических норм [13, с. 262]. По мнению С.А. Комарова, правомер- g 3

3 U

ное поведение - это следование праву в целях достижения социально ^ |

полезного результата [14, с. 502]. Р.В. Енгибарян и Ю.К. Краснов а j считают правомерным поведением воплощение в деятельности

субъекта предписаний норм права [15, с. 76]. В свою очередь, «не- 287

правомерный» толкуется как «совершаемый не по праву», «незакон- .

ный» [16, с. 467], «не опирающийся на право, не соответствующий з требованиям норм права» [17, с. 235]. Из приведенных определений

следует, что неправомерность подразумевает несоответствие той или g

иной деятельности «праву». При этом неправомерным поведением g

следует признать противоречие не только положениям нормативных g правовых актов, но и основанным на них требованиям индивидуальных правовых актов.

Действительно, государственные служащие в рамках выполнения своих полномочий обязаны соблюдать не только требования нормативных правовых актов, но и поручения руководителей, которые являются индивидуальными правовыми актами. Деятельность государственных служащих по своей сущности является правомерной, когда осуществляется в правовых границах и в условиях, исключающих постороннее влияние на законность принимаемых ими решений.

Кроме неправомерных поручений руководителей, неправомерное, то есть, противоречащее нормам права, вмешательство, как следует из формулировки принципа, может быть выражено и в деятельности «государственных органов, должностных лиц, физических и юридических лиц». При этом речь идет как коррупционных деяниях, так и об оказании различного рода воздействия на государственных служащих с целью повлиять на принимаемые ими решения. Так, „о в целях обеспечения государственной защиты должностных лиц го правоохранительных и контролирующих органов, отдельных категорий военнослужащих и федеральных государственных гражданских а служащих, сотрудников органов государственной охраны и иных § лиц, осуществляющих функции, выполнение которых может быть § сопряжено с посягательствами на их безопасность, а также созда-2 ния надлежащих условий для борьбы с преступлениями и другими ^ правонарушениями, принят Федеральный закон от 20 апреля 1995 г. — № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц право-§ охранительных и контролирующих органов» [18]. ^ Помимо специфического объекта и цели, деятельность по админи-§ стративно-правовой защите государственных служащих от неправо-^ мерного вмешательства характеризуется рядом иных существенных признаков. Так, общественные отношения, складывающиеся в ее о рамках, принадлежат к числу административно-правовых. Более того, ^ такие отношения могут существовать только при наличии нормы С права, поскольку административного правоотношения без правовой оболочки не может быть [10, с. 40].

Нормы административного права устанавливают порядок реализации мер противодействия неправомерному вмешательству. (V Административно-правовая защита государственных служащих ® также подразумевает применение специальных мер. Так, в случае установления факта неправомерного вмешательства применяются меры административного принуждения, в том числе меры административной ответственности к лицам, виновным в таком вмешательстве. Соответствующие меры имеют своей целью пресечение противоправного поведения, устранение его последствий, а также предупреждение

288

со

го

его в дальнейшем. Они могут быть связаны с признанием действий (бездействия) противоправными и применением мер юридической ответственности, а также мер, направленных на восстановление положения, существовавшего до нарушения.

Однако административное принуждение применяется в порядке внеслужебного подчинения к лицам, не находящимся с принуждающим субъектом в служебных (трудовых) отношениях [10, с. 172]. В то же время, помимо мер административного принуждения, административно-правовая защита государственных служащих от неправомерного вмешательства подразумевает применение мер дисциплинарного принуждения, порядок реализации которых также устанавливается административно-правовыми нормами. ^

Еще одна особенность рассматриваемого вида административно- |

правовой защиты заключается в том, что в предусмотренных законо- 2

2 44

дательством, ситуациях, меры принуждения могут применяться и к ^о самим государственным служащим, в чью деятельность состоялось 2 | неправомерное вмешательство. Это обусловлено тем, что деятельность 3 | по административно-правовой защите от неправомерного вмешатель- 5 2 ства направлена на обеспечение интересов государственной службы, ^ ^ то есть, публичных интересов. Так, в целях правовой защиты профес- 1 3 сиональной деятельности служащего при наличии неправомерного | | поручения законодательство о государственной службе предусма- о Й тривает специальную процедуру, направленную на предотвращение 0 а его выполнения. Однако установлены и меры ответственности, "§ ^ применяемые к государственным служащим при выполнении ими 3 | неправомерных поручений. Они подразумевают, что и гражданский § § служащий, и давший соответствующее поручение руководитель, не- 5

со ш

сут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или 3 § уголовную ответственность в соответствии с федеральными законами. о 5

Следующий признак административно-правовой защиты государ- | |

2|

ственных служащих от неправомерного вмешательства заключается 3 5 в наличии специфического круга субъектов такой деятельности. Хотя

бы одним из субъектов (участников) любого административно- 289

правового отношения обязательно является государственный орган, ^

его структурное подразделение или государственный служащий, иное 5 лицо, наделенное в установленном законом порядке государственно-

властными полномочиями [10, с. 41]. Соответственно, в качестве субъ- |

ектов административно-правовой защиты выступают уполномоченные ^

органы власти и их должностные лица, применяющие соответствую- » щие меры ответственности и иные меры, направленные на предотвращение и пресечение неправомерного вмешательства в деятельность

государственных служащих со стороны государственных органов и должностных лиц, физических и юридических лиц. Такие меры могут применяться как в судебном, так и во внесудебном порядке.

Необходимо также отметить, что в число субъектов административно-правовой защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства входят руководители (начальники) государственных служащих, поскольку на них возложена обязанность по обеспечению такой защиты посредством применения мер дисциплинарной ответственности, мер по разрешению конфликта интересов, а также иных предусмотренных законодательством мер.

Кроме того, как отмечает А. А. Дмитриева, «административно-

правовая защита характеризуются инициативностью, при этом такая

инициатива может быть выражена не только и не столько лицом,

нуждающимся в защите, сколько уполномоченными должностными

„о лицами» [19, с. 16]. Она реализуется преимущественно по инициативе

го государства, его уполномоченных органов и их должностных лиц.

Однако нельзя не учитывать тот факт, что административно-право-

№ вая защита государственных служащих от неправомерного вмеша-

§ тельства основывается на сочетании деятельности государства, его

§ уполномоченных органов и должностных лиц, а также инициативы

2 со стороны государственных служащих. Так, административно-право-

^ вая сущность данной деятельности обусловливает ключевую роль

— государства в определении порядка защиты, ее форм и методов, мер

§ административной и дисциплинарной ответственности за право-с

§ нарушения, связанные с неправомерным вмешательством в дея-§ тельность государственных служащих; государственных гарантий ^ административно-правовой защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную о деятельность. Со стороны законодательных органов власти это прояв-^ ляется в нормативном установлении запрета на такое вмешательство, С а также иных ограничений и запретов, связанных с необходимостью снижения риска такого вмешательства. В то же время большинство 290 данных ограничений, запретов и обязанностей, адресовано самим го-^ сударственным служащим. Соблюдая соответствующие ограничения, СЧ не нарушая запреты и выполняя возложенные на них обязанности, ® государственные служащие самостоятельно обеспечивают защиту служебных правоотношений от неправомерного вмешательства.

ГО

Сочетание инициативы со стороны органа власти и государственного служащего также проявляется при применении мер безопасности, предусмотренных Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих

органов» [19]. Согласно ст. 13 данного акта, поводом для применения мер безопасности является как получение органом, обеспечивающим безопасность, информации, свидетельствующей о наличии угрозы безопасности конкретного лица, так и поступление его личного заявления, а также поступление обращения председателя суда либо руководителя (начальника) органа, в котором защищаемое лицо проходит службу, работает или исполняет обязанности, в соответствующий орган, обеспечивающий безопасность. Из этого следует, что в рамках рассматриваемого вида административно-правовой защиты, государственный служащий, интересы профессиональной служебной деятельности которого подлежат защите от неправомерного вмешательства, не является пассивным субъектом, а, напротив, может выступать в качестве ^ одного из активных субъектов такой защиты. о

Подводя итог исследованию сущностных признаков админи- д 2

25

стративно-правовой защиты государственных служащих от не- 5 о правомерного вмешательства в их профессиональную служебную 2 |

деятельность, необходимо сделать вывод, что она представляет собой 3 |

а 5

регламентированную нормами административного права деятельность 5 2 уполномоченных органов государственной власти, должностных лиц 2 3

и государственных служащих, связанную с предупреждением и пре- 1 §

3 1

сечением противоправных посягательств государственных органов | | и должностных лиц, физических и юридических лиц на общественные о Й

отношения в сфере государственной службы. 3 |

|

2

ю 2

г

Список литературы:

1. Ожегов, С.И. Словарь русского языка / под ред. Н.Ю. Шведовой. | §

— М.: Русский язык, 1987. - 796 с. д |

2. Матузов, Н.И. Правовая система и личность / Н.И. Матузов. — Саратов: Й ю Изд-во Саратовского ун-та, 1987. — 293 с. |§

3. Гаврилов, Э.П. Комментарий к закону об авторском праве и смеж- 3 ных правах (постатейный) / Э.П. Гаврилов. Изд. 4-е, перераб. и доп. 2 -I

— М.: Экзамен, 2005. — 352 с.

О) г.

4. Гражданское право: в 4 т. Т. 1. Общая ч.: учеб. для студентов вузов, обучающихся по направлению 521400 «Юриспруденция» и по специаль- 291 ности 021100 «Юриспруденция» / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд., перераб и доп. — М.: Волтерс Клувер, 2006. — 668 с.

5. Стоякин, Г. Н. Понятие «защита гражданских прав» // Проблемы гражданско-правовой ответственности защиты гражданских прав / Г.Н. Стоякин. —Свердловск, 1973. — С. 30—35.

6. Малеин, Н. С. Гражданский закон и права личности в СССР / ^ Н.С. Малеин. — М.: Юрид. лит., 1981. — 214 с. §

7. Ромовская, З.В. Защита в советском семейном праве / З.В. Ромовская.

— Львов: Изд-во при Львов. ун-те, 1985. — 180 с.

:о

■о |

|

8. Реализация прав граждан в условиях развитого социализма / отв. ред. Лукашева Е.А. - М.: Наука, 1983. - 264 с.

9. Алексеев, С. С. Общая теория права: в 2 т. / С.С. Алексеев. - М.: Юрид. лит, 1981. - Т. 1. - 359 с.

10. Административное право РФ: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2018. - 352 с.

11. Куракин, А.В. Принципы противодействия коррупции и их реализация в сфере внутренних дел / А.В. Куракин // Полицейская и следственная деятельность. - 2015. - № 1. - С. 70-93.

12. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 02 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2003. - № 22, ст. 2063; 2021. - № 27 (ч. I), ст. 5179.

13. Матузов, Н.И. Теория государства и права: учебник / Н.И. Матузов, А.В. Малько. 5-е изд. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. - 640 с.

14. Комаров, С.А. Общая теория государства и права / С.А. Комаров.

„О - СПб.: Юридический центр-Пресс, 2012. - 538 с.

¡^ 15. Общая теория государства и права / под ред. А. С. Пиголкина.

| - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1998. - 384 с.

* 16. Словарь русского языка: в 4-х т. / под ред. А.П. Евгеньевой. 3-е изд.

^ - Т. 2. - М.: Русский язык, 1986. - 736 с.

§ 17. Большая энциклопедия: в 62 т. - Т. 32. - М.: Терра-Книжный клуб,

® 2006. - 420 с.

18. О государственной защите судей, должностных лиц правоохрани-

^ тельных и контролирующих органов : федеральный закон от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ (в ред. от 1 июля 2021 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации.

§ - 1995. - № 17, ст. 1455; 2021. - № 27 (ч. I), ст. 5116.

I— 19. Дмитриева, А.А. Применение мер безопасности в отношении лиц,

содействующих правосудию, на стадии возбуждения уголовного дела / А.А. Дмитриева // Российский следователь. - 2017. - № 4. - С. 16-19.

I

292