CC BY
24и массовых коммуникаций, ее территориальных органов // Официальный сайт ЦИК РФ: http://www.cikrf.ru/activity/docs/agreements/government/soglashenie-sluzhba-po-nadzoru.php (дата обращения 13.10.2021 г.)
11. Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2-т. М., 2014. Т. 2.
12. Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации. М., 2007.
13. Ковтун О.А., Терещенко Н.Д. Роль Конституционного Суда РФ в формировании института информационного обеспечения выборов // Очерки новейшей камералистики. 2015. № 4.
References and Sources
1. O sovershenstvovanii regulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii i firnkcionirovaniya publichnoj vlasti: Zakon RF o popravke k Konstitucii RF ot
14.03.2020 g. № 1-FKZ // SZ RF. 2002. № 24. St. 2253.
2. Ob osnovnyh garantiyah izbiratel'nyh prav i prava na uchastie v referendume grazhdan Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 12.06.2002 g. № 67-FZ // SZ RF. 2002. № 24. St. 2253.
3. Ob informacii, informacionnyh tekhnologiyah i o zashchite informacii: Federal'nyj zakon ot 27.07.2006 g. № 149 (s izm. i dop., vstup. v silu s
20.03.2021 g.) // SZ RF. 2006. № 31. CH. 1. St. 3448.
4. O vnesenii izmenenij v Kodeks Rossijskoj Federacii ob administrativnyh pravonarusheniyah: Federal'nyj zakon ot 09.03.2021 g. № 37-FZ // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru
5. O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 09.03.2021 g. № 43-FZ // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru
6. O vyborah deputatov Gosudarstvennoj Dumy Federal'nogo Sobraniya Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon RF ot 22.02.2014 №20 - FZ // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru
7. O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 20.04.2021 g. № 91-FZ // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru
8. O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii: Federal'nyj zakon ot 30.04.2021 g. N 115-FZ // Oficial'nyj internetportal pravovoj informacii http://pravo.gov.ru
9. O poryadke obrashcheniya izbiratel'nyh komissij s predstavleniem o presechenii rasprostraneniya v informacionno-telekommunikacionnyh setyah, v tom chisle v seti «Internet», agitacionnyh materialov, informacii, narushayushchih zakonodatel'stvo Rossijskoj Federacii o vyborah i referendumah: Postanovlenie CIK RF ot 16 iyunya 2021 g. № 10/84-8 // Vestnik CIK Rossii. 2021. № 6.
10. Soglashenie o poryadke vzaimodej stviya Central'noj izbiratel'noj komissii RF, izbiratel'nyh komissij sub"ektov RF, izbiratel'nyh komissij municipal'nyh obrazovanij, izbiratel'nyh komissij, organizuyushchih vybory v organy publichnoj vlasti federal'nyh territorij, i Federal'noj sluzhby po nadzoru v sfere svyazi, informacionnyh tekhnologij i massovyh kommunikacij, ee territorial'nyh organov // Oficial'nyj sajt CIK RF: http://www.cikrf.ru/activity/docs/agreements/government/soglashenie-sluzhba-po-nadzoru.php (data obrashcheniya 13.10.2021 g.)
11. Avak'yan S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii. Uchebnyj kurs: ucheb. posobie: v 2-t. M., 2014. T. 2.
12. Bol'shakov S.V., Golovin A.G. Informacionnoe obespechenie vyborov i referendumov v Rossijskoj Federacii. M., 2007.
13. Kovtun O.A., Tereshchenko N.D. Rol' Konstitucionnogo Suda RF v formirovanii instituta informacionnogo obespecheniya vyborov // Ocherki novejshej kameralistiki. 2015. № 4.
КОВТУН ОЛЬГА АНДРЕЕВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Кубанского государственного университета (Olgakovtyn@rambler.ru)
ТЕРЕЩЕНКО НАТАЛИЯ ДМИТРИЕВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Кубанского государственного университета (tereshenko23@mail.ru)
НЕТИШИНСКАЯ ЛЮБОВЬ ФЕДОРОВНА - кандидат юридических наук, доцент кафедры международного частного и предпринимательского права Кубанского государственного аграрного университета им. И.Т. Трубилина (lfn2020@mail.ru). KOVTUN, OLGA A. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Kuban State University (Olgakovtyn@rambler.ru).
TERESHCHENKO, NATALIA D. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law of the Kuban State University (tereshenko23@mail.ru).
NETISHINSKAYA, LYUBOV F. - Ph.D. in Law, Associate Professor of the Department of International Private and Business Law of the Kuban State Agrarian University. I.T. Trubilin (lfn2020@mail.ru).
УДК 342.9 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-1-67-71
ЛЕОНОВ Д.В.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ЗА ПРИНЯТИЕ
НЕПРАВОМЕРНЫХ АКТОВ
Ключевые слова: административная ответственность, должностное лицо, правовой акт, защита прав и свобод граждан.
Статья посвящена исследованию проблемы законодательной регламентации юридической ответственности должностных лиц за принятие актов, нарушающих права физических и юридических лиц. Автор предлагает установить административную ответственность для должностных лиц, по чьей вине были приняты правовые акты, признанные вступившим в законную силу судебным решением незаконными и нарушающими права и свободы граждан и организаций. Показано, что привлечение виновных должностных лиц к административной ответственности может существенно упростить дальнейшую защиту прав граждан в порядке гражданского судопроизводства В таком случае у гражданина будет веское доказательство нарушения его имущественных и (или) личных неимущественных прав неправомерным актом, принятым должностным лицом. Более того, если факт административного правонарушения со стороны должностного лица будет установлен судом, в гражданском судопроизводстве он может быть признан преюдициальным, что существенно упростит восстановление физическим или юридических лицом своих прав.
LEONOV, D.V.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF OFFICIALS FOR THE ADOPTION OF UNLAWFUL ACTS Key words: administrative responsibility, official, legal act, protection of the rights and freedoms of citizens.
The article is devoted to the study of the problem of legislative regulation of the legal responsibility of officials for the adoption of acts that violate the rights of individuals and legal entities. The author proposes to establish administrative responsibility for officials, through whose
fault legal acts which were recognized by a valid court decision as illegal and violating the rights and freedoms of citizens and organizations. It is shown that bringing guilty officials to administrative responsibility can significantly simplify the further protection of the rights of citizens in civil proceedings. In this case, the citizen will have strong evidence of a violation of his property and (or) personal non-property rights by an unlawful act adopted by an official. Moreover, if the fact of an administrative offense on the part of an official is established by the court, in civil proceedings it can be recognized as prejudicial, which will greatly simplify the restoration of rights by an individual or legal entity.
Юридические механизмы защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий администрации могут обеспечивать превенцию нарушения законности в сфере государственного управления со стороны администрации только при условии реализуемого, а не декларируемого принципа ответственности должностных лиц, принимающих не соответствующие требованиям законодательства решения, либо совершающих незаконные действия (бездействие).
Идея о целесообразности реализации принципа ответственности должностных лиц за принимаемые ими решения неоднократно находила отражение в научной литературе. Однако механизм реализации этого принципа представлялся учеными по-разному. Так, И.В. Панова еще до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предлагала установить гражданско-правовую ответственность должностного лица за вред, который был причинен его подчиненным [1, с. 153]. М.Я. Масленников полагал, что руководитель коллегиального органа, который не выразил своего мнения по поводу жалобы, что привело к принятию ошибочного решения по жалобе, должен нести персональную ответственность [2, с. 219-220]. Г.А. Колесников предлагает за принятие незаконных решений привлекать должностных лиц таможенных органов к дисциплинарной ответственности [3, с. 14].
Едва ли можно говорить о том, что признание судом неправомерных актов администрации противоречащими закону может служить действенной превенцией нарушения законности в будущем без персональной ответственности должностных лиц. И если за отдельные нарушения прав и свобод граждан со стороны должностных лиц установлена уголовная или административная ответственность, то за остальные нарушения должностные лица могут нести лишь дисциплинарную ответственность.
В то же время вряд ли есть основания полагать, что дисциплинарная ответственность в нынешнем ее законодательном воплощении предлагает широкий инструментарий для «провинившихся» перед гражданами должностных лиц. Данный вид ответственности пронизан дискреционным усмотрением, а процедура служебной проверки и решение вопроса о назначении взыскания носит в большинстве случаев внутриведомственный характер.
В условиях разнообразия взглядов на решение вопроса о реализации принципа ответственности должностных лиц в сфере принятия административных актов мы считаем необходимым обозначить свою точку зрения по данной проблеме. На наш взгляд, наиболее оптимальным воплощением принципа ответственности должностных лиц за принятие неправомерных правовых актов является привлечение к административной, а не дисциплинарной ответственности. Мы можем объяснить нашу позицию несколькими аргументами.
Во-первых, процедура привлечения к дисциплинарной ответственности гражданского служащего начинается со служебной проверки, которую инициирует представитель нанимателя или сам государственный гражданский служащий, в то время как возможность проведения служебной проверки по инициативе гражданина или организации, чьи права, свободы и законные интересы были нарушены, отсутствует. При этом существует ряд мотивов, которые в ряде случаев могут объективно препятствовать привлечению должностных лиц к административной ответственности: например, профессиональная солидарность, «честь мундира». Процедура привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности оторвана от общественного контроля, а потому не может быть действенной для целей общей и специальной превенции неправомерной правоприменительной деятельности должностных лиц. Едва ли отчуждение самих потерпевших, а также гражданского общества от привлечения виновных должностных лиц может способствовать укреплению авторитета институтов государственной власти и местного самоуправления среди граждан Российской Федерации.
Во-вторых, как справедливо полагает А.В. Сергеев, именно с моральным, а не с материальным воздействием связана существующая в данный момент система дисциплинарных взысканий [4, с. 6]. Действительно, применение взысканий трех типов (замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии) не может обеспечить материальную
мотивацию гражданских служащих к правомерной правоприменительной деятельности. Увольнение с гражданской службы, в свою очередь, является крайней мерой дисциплинарного воздействия, и во многих случаях ее применение будет избыточно суровой карой за ненадлежащее исполнение гражданским служащим должностных обязанностей. Таким образом, действующая система дисциплинарных взысканий не предполагает наличие адекватных мер воздействия, которые могли бы обусловливать материальную мотивацию правомерного поведения должностных лиц.
В-третьих, раздробленность правового регулирования системы государственной службы затрудняет регламентацию дисциплинарной ответственности для должностных лиц, проходящих государственную службу различных типов. Представляется, что ответственность должностных лиц за принятие неправомерных актов, нарушающих права, свободы и законные интересов граждан, должна быть основана на единых подходах вне зависимости от вида государственной службы.
В-четвертых, привлечение должностных лиц за принятие признанных судом неправомерными актов исключительно к дисциплинарной ответственности во многом противоречит целевому назначению данного вида юридической ответственности. Представляется, что основная цель дисциплинарной ответственности - это превенция дальнейшего совершения служебных проступков государственными служащими. То есть назначением дисциплинарной ответственности является выполнение охранительной функции преимущественно к отношениям государственной службы. Вместе с тем принятие неправомерных актов, совершение незаконных действий (бездействия) государственными служащими во многих случаях посягает не только на исполнение их служебных обязанностей, но и на права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. В таком случае принятие должностным лицом неправомерного акта по сути направлено не только против внутриорганизационных административных правоотношений, но и против внешних отношений государственных органов и органов местного самоуправления с физическими и юридическими лицами. В связи с этим, на наш взгляд, привлечение государственных служащих за принятие актов, нарушающих права и свободы физических и юридических лиц, к служебной ответственности не в полной мере отвечает выполнению юридической ответственностью охранительной функции.
В-пятых, привлечение должностных лиц-государственных служащих к дисциплинарной ответственности во многом носит дискреционный характер. Даже в случае, если служебная проверка будет возбуждена, и по ее итогам будет принято заключение о наличии оснований для привлечения виновного должностного лица к дисциплинарной ответственности, решение вопроса о наложении на данное лицо дисциплинарного взыскания будет прерогативой представителя нанимателя. Такое положение дел делает вряд ли уместными рассуждения о реальных гарантиях привлечения к персональной ответственности государственных служащих, причастных к нарушению прав физических и юридических лиц.
В-шестых, существенные правовые пробелы института дисциплинарной ответственности государственных служащих во многом усложняют использование данного вида ответственности по отношению к должностным лицам, нарушающим права граждан и организаций. До сих пор на законодательном уровне не установлены формы вины применительно к дисциплинарным проступкам, отягчающие и смягчающие вину обстоятельства совершения дисциплинарного проступка, исчерпывающий перечень оснований для освобождения от дисциплинарной ответственности (в отличие от ответственности административной, по отношению к которой данные вопросы удачно или неудачно были урегулированы федеральным законодателем). Наличие данных обстоятельств существенно усложняет выбор дисциплинарного взыскания, соразмерного совершенному служебному проступку. Пока эти пробелы не устранены можно смело утверждать, что регулирование административной ответственности на законодательном уровне является более полным и детализированным, чем регулирование ответственности дисциплинарной. Представляется, что эти пробелы вполне могут быть восполнены путем внесения соответствующих изменений в законодательство о различных видах государственной службы.
Наконец, среди должностных лиц, принимающих неправомерные акты, которые могут быть признаны судом не соответствующими закону и нарушающими права граждан и организаций, могут быть те, привлечение которых к дисциплинарной ответственности просто
невозможно - например, если речь идет о лицах, занимающих выборные должности, либо о лицах, занимающих государственные должности и силу этого не относящихся к государственной службе.
Напротив, привлечение должностных лиц к административной ответственности за принятие незаконных решений позволит:
1) допустить возможность обращения граждан с заявлением о возбуждении дел об административных правонарушениях в отношении должностных лиц, принявших неправомерные акты (пункт 3 части 1 статьи 28.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
2) мотивировать гражданских служащих к надлежащему выполнению ими должностных обязанностей с помощью мер материального воздействия, в частности, применения наказания в виде административного штрафа;
3) унифицировать ответственность должностных лиц за принятие неправомерных административных актов вне зависимости от вида государственной службы.
Представляется, что установление административной ответственности за принятие незаконных актов может быть реализовано посредством внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях нового состава. Объективная сторона этого состава может быть отражена следующим образом: «Приятие должностным лицом государственного органа, органа местного самоуправления решения (в том числе, решения по жалобе), совершение действия (бездействия), которое повлекло нарушение прав, свобод и законных интересов физических или юридических лиц, при условии, что указанное решение, действие (бездействие) было признано судом незаконным в целом или в части». При этом данный состав, как представляется, должен быть дополнен примечанием следующего содержания: «Должностное лицо коллегиального государственного органа или органа местного самоуправления, голосовавшее против принятия решения (в том числе, решения по жалобе), признанного судом незаконным, освобождается от административной ответственности по настоящей статье».
Возбуждение дела об этом административном правонарушении должно осуществляться прокурором, а рассмотрение дела - районным (городским) судом. Для обеспечения информирования органов прокуратуры о фактах принятия должностными лицами незаконных актов мы считаем необходимым дополнить часть 6 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации положением, согласно которому копия решения о признании судом незаконным решения, действия (бездействия) должна быть направлена в орган прокуратуры по месту нахождения органа (должностного лица), которое приняло незаконное решение, совершило действие (бездействие) для решения вопроса о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности. Это позволит обеспечить информирование прокуратуры о фактах установленного судебным решением нарушения прав физических и юридических лиц со стороны органов и должностных лиц публичной администрации.
При этом у прокурора будет возможность не возбуждать дело об административном правонарушении, если им будет установлено, что в действиях (бездействии) должностного лица, принявшего незаконный акт, отсутствовали признаки вины в форме умысла или неосторожности (например, если нарушение закона при принятии административного акта было обусловлено обстоятельствами непреодолимой силы - стихийными бедствиями, катастрофами, эпидемиями и.т.п.). Это позволит подвергать административному преследованию лишь тех должностных лиц, которые действительно приняли неправомерный акт при наличии признаков вины в форме умысла или неосторожности.
Привлечение виновных должностных лиц к административной ответственности может существенно упростить дальнейшую защиту прав граждан в порядке гражданского судопроизводства в целях возмещения труда. В таком случае у гражданина будет веское доказательство нарушения его имущественных и (или) личных неимущественных прав неправомерным актом, принятым должностным лицом. Более того, если факт административного правонарушения со стороны должностного лица будет установлен судом, в гражданском судопроизводстве он может быть признан преюдициальным, что существенно упростит восстановление физическим или юридических лицом своих прав.
Особо отметим, что привлечение должностных лиц и к административной, и к дисциплинарной ответственности вряд ли можно считать нарушением конституционного принципа недопустимости повторного привлечения к ответственности за одно и то же противоправное деяние. На наш взгляд, виновное принятие должностным лицом, сотрудником государственного органа или органа местного самоуправления незаконного акта, совершение незаконного действия (бездействия) образует сложный юридический состав. С одной стороны, в данном случае действительно наличествует дисциплинарный проступок - неисполнение или ненадлежащее исполнения служебных обязанностей. Вместе с тем здесь можно говорить и о другом деянии - нарушении по умыслу или неосторожности прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц. И за эти деяния должностное лицо должно понести ответственность - дисциплинарную за покушение на служебные отношения, а уголовную (в случае наличия соответствующих последствий) или административную - за нарушение субъективных прав частных лиц. В противном случае вряд ли можно говорить о надлежащей реализации принципа неотвратимости наказания и выполнении охранительной функции механизмами юридической ответственности. Если указанный выше принцип не действует в отношении представителей власти, подрывается доверие граждан к самой власти в целом.
Государственные служащие, иные должностные лица не являются непогрешимыми в силу своего статуса и полномочий. Если их действия или бездействия посягают на высшую ценность Российской Федерации (права и свободы человека и гражданина), они должны неукоснительно нести персональную юридическую ответственность. В противном случае реальный авторитет государственных органов и органов местного самоуправления в обществе вряд ли будет укрепляться в дальнейшем. Административная ответственность должностных лиц за виновное принятие неправомерных актов (в тех случаях, когда акт виновного должностного лица не содержит признаков уголовно наказуемого деяния) может восполнить брешь в механизме превенции нарушения прав граждан со стороны власти. При наличии действенных способов защиты прав и свобод, которые может дать гражданам государство, создаются предпосылки для укрепления авторитета государственных институтов среди граждан Российской Федерации.
Литература и источники
1. Панова И.В. Внесудебный и досудебный порядок рассмотрения административных дел // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2013. № 7.
2. Масленников М.Я. Закон об обращениях граждан должен работать эффективно // Закон. 2007. № 11.
3. Колесников Г.А. Соотношение частных и публичных интересов в таможенном праве: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2010.
4. Сергеев А.В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
References and Sources
1. Panova I.V. Vnesudebnyj i dosudebnyj poryadok rassmotreniya administrativnyh del // Vestnik Vysshego Arbitrazhnogo Suda Rossijskoj Federacii. 2013. № 7.
2. Maslennikov M.Ya. Zakon ob obrashcheniyah grazhdan dolzhen rabotat' effektivno // Zakon. 2007. № 11.
3. Kolesnikov G.A. Sootnoshenie chastnyh i publichnyh interesov v tamozhennom prave: avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. Saratov, 2010.
4. Sergeev A.V. Aktual'nye voprosy otvetstvennosti gosudarstvennyh grazhdanskih sluzhashchih po administrativnomu pravu: avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. M., 2005.
ЛЕОНОВ ДЕНИС ВАЛЕРЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, преподаватель кафедры государственного и административного права Института технологий управления, МИРЭА - Российский технологический университет. LEONOV, DENIS V. - Ph.D. in Law, Lecturer, Department of State and Administrative Law, Institute of Management Technologies, MIREA - Russian Technological University (leonov_d@mirea.ru).
УДК 342.951 Б01: 10.24412/2411-2275-2022-1-71-77
СТЕПЕНКО В.Е., МОРОЗОВ В.Е. АТТЕСТАЦИЯ МИЛИТАРИЗОВАННЫХ СЛУЖАЩИХ В КОНЦЕПЦИИ РЕГУЛИРОВАНИЯ СПЕЦИАЛЬНЫХ ФУНКЦИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Ключевые слова: аттестация, специальные функции, федеральные органы исполнительной власти, милитаризованные служащие, государственная служба, административная реформа.
Миссия института аттестации государственных служащих на современном этапе определяется не только как административно-правовое средство реализации публично-кадровой политики в государственном управлении, но и как организационно-правовой критерий определения степени соответствия государственного служащего занимаемой им должности государственной службы на основе оценки его профессиональной (служебной) деятельности. В статье авторами поднимается проблема отсутствия правовой характеристики специальных функций в федеральном государственном управлении. Исходя из перечня сфер осуществления
