CC BY
24
DOI 10.24412/2227-7315-2023-3-120-126 УДК 342.92
A.C. Зубков
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ
«АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОХРАНА» И ЕГО СУЩНОСТИ
Введение: актуальность выбранной темы обусловлена тем, что одной из важнейших задач современного административного права является обеспечение прав и свобод граждан, их охрана и защита от противоправных посягательств. Тенденции развития общественных отношений диктуют необходимость обращения к категории «административно-правовая охрана» как имеющей теоретическое и практическое значение для развития правового государства. В настоящее время в юридической науке отсутствует единообразие взглядов относительно сущности и содержания административно-правовой охраны. Вопрос о ее соотношении с административно-правовой защитой остается дискуссионным. Цель — сформулировать определение понятия административно-правовой охраны. Методологическая основа: анализ, синтез, абстрагирование. Результаты: на основе рассмотрения существующих в юридической науке позиций по вопросу о понятии и сущности административно-правовой охраны, а также соотнесения юридических категорий «правовая охрана» и «правовая защита» сформулировано авторское определение понятия административно-правовой охраны. Выводы: административно-правовую охрану следует рассматривать в качестве особого вида деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, регламентированного нормами административного права и направленного на предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на нормальное течение общественных отношений, выступающих объектом административно-правовой охраны.
Ключевые слова: административно-правовая охрана, правовая защита, охранительная функция права, правовое регулирование, административное принуждение.
A.S. Zubkov
ON THE QUESTION OF THE CONCEPT OF "ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROTECTION" AND ITS ESSENCE
Background: relevance of the chosen topic is due to the fact that one of the most important tasks of modern administrative law is to ensure the rights and freedoms of citizens, their protection and defense from unlawful encroachments. Trends in the development of public relations dictate the need to address the category of "administrative-legal protection" as having theoretical and practical importance for the development of the rule of law. Currently, there is no uniformity of views on the essence and content of administrative-legal protection in legal science. The question of its correlation with administrative-legal protection remains debatable.
© Зубков Александр Сергеевич, 2023
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: k_ap@ssla.ru © Zubkov Aleksandr Sergeevich, 2023 120 Applicant of the Department of Administrative and Municipal Law (Saratov State Law Academy)
Objective — to formulate a definition of the concept of administrative-legal protection. Methodology: analysis, synthesis, abstraction. Results: on the basis of consideration of existing positions in legal science on the concept and essence of administrative-legal protection, as well as correlation of legal categories "legal protection" and "legal safeguarding" the author's definition of the concept of administrative-legal protection is formulated. Conclusions: administrative-legal protection should be considered as a special type of activity of authorized bodies and officials, regulated by norms of administrative law and aimed at prevention, detection and suppression of unlawful encroachments on the normal course of public relations that are the object of administrative-legal protection.
Keywords: administrative-legal protection, legal safeguard, protective function of law, legal regulation, administrative coercion.
Понятие правовой охраны выступает одним из ключевых в юридической науке, в том числе в науке административного права. Принятие правовых норм, их применение, представляются неотъемлемыми элементами механизма правового регулирования. Однако право выполняет и охранительную функцию, связанную с необходимостью реализации общественных отношений в установленных рамках.
Так, по мнению С.С. Алексеева, регулятивные нормы имеют своей целью выполнение охранительной функции, которая направлена на правовую регламентацию мер государственного принуждения. Такие меры подлежат применению, если нарушаются запреты, установленные в нормах права [1, с. 285-287]. ш
Н.Ю. Хаманева отмечает, что административное право обеспечивает регла- H ментацию материальных и процессуальных общественных отношений, возника- С ющих в рамках реализации регулятивной и охранительной административной т деятельности [2, с. 3]. к
Д.Н. Бахрах в предмет административного права включал две стороны функ- о ционирования органов публичного управления: созидательную («активная д
а
администрация») и охранительную («пассивная администрация»). Содержание в
охранительной функции ученый связывал с юрисдикционной деятельностью, H
направленной на применение к юридическим и физическим лицам мер государ- |
ственного (административного) принуждения в случае, если имеются признаки g
нарушения законодательных норм [3, с. 53]. с
А.И. Стахов считает, что общественные отношения, регулируемые адми- §<
а
нистративно-правовыми нормами, возникают в сфере административно-рас- g порядительной и административно-охранительной деятельности государства, и направленной на защиту прав граждан [4, с. 29-37]. №
ю
Таким образом, общепринятой является позиция ученых об отнесении к пред- 31 мету административного права общественных отношений, связанных с адми- S нистративно-правовой охраной. Однако теоретические взгляды относительно ее 22 сущности и содержания различны.
Как отмечает Ю.С. Московченко, административно-правовая охрана — это не только профилактическая или юрисдикционная, но и нормотворческая деятельность, направленная на создание необходимых условий для функционирования соответствующей сферы общественной жизни, а также эффективной реализации прав и свобод граждан [5, с. 9-13]. 121
С данной позицией вряд ли можно согласиться, поскольку включение в содержание административно-правовой охраны деятельности, связанной с принятием правовых норм, приводит к смешению охранительной и регулятивной функций права. Сущность последней состоит прежде всего в регламентации общественных отношений, в возложении на их участников совокупности тех или иных прав и обязанностей, а не в защите общественных отношений от противоправных деяний.
По мнению И.С. Пономарева, административно-правовую охрану следует считать системой юридических норм, определяющих различного рода полномочия органов исполнительной власти: регистрационные, разрешительные, лицензионные, контрольно-надзорные, юрисдикционные [6, с. 11].
Однако понимание административно-правовой охраны как системы норм права не позволяет рассматривать данную правовую категорию в динамике. В связи с этим более корректным представляется ее рассмотрение не как системы правовых норм, а как деятельности уполномоченных органов власти. Это позволяет выразить сущность административно-правовой охраны как противодействия средствами административного права противоправным посягательствам с помощью применения мер принудительного характера.
Г.И. Петров считает, что отношения административно-правовой охраны могут возникать «в процессе взаимодействия или жизненных обстоятельств между физическими лицами или негосударственными организациями без непосредственного участия в них органов исполнительной власти и иных публичных органов, но по поводу побуждения исполнения действующих законных требо-я ваний» [7, с. 105-107].
? С данным мнением сложно согласиться, поскольку такие отношения обладают
а прежде всего административным характером. Так, административные правоот-| ношения в своей сущности опосредуют сферу организационной деятельности го-I сударства и направлены на обеспечение четкой организации жизнедеятельности | гражданского общества, то есть организационное обеспечение его нормального I функционирования [8, с. 40].
§ Отдельными исследователями административно-правовая охрана рассма-
| тривается как деятельность, урегулированная нормами административного § права, которая осуществляется в целях обеспечения нормального функциони-'I рования всех сфер жизнедеятельности, реализации прав и свобод субъектов Ц общественных отношений, формирования в общественном сознании установки | на безусловное соблюдение предписаний норм права, предупреждения и пре-& сечения противоправных деяний, привлечения виновных к соответствующей | ответственности [9, с. 32-51; 10, с. 44].
§ Данная позиция представляется наиболее обоснованной, поскольку в при-
I веденном определении отражена цель такой деятельности, а также ее связь | с мерами административного принуждения.
| При рассмотрении категории «административно-правовая охрана» следует
также выявить ее соотношение с категорией «административно-правовая защита». Ряд авторов разграничивают данные виды деятельности по признаку их целевой характеристики, а также основаниям возникновения.
Так, по мнению Н.И. Матузова, «субъективные права и охраняемые законом интересы охраняются постоянно, а защищаются только тогда, когда нарушают-122 ся» [11, с. 130-131].
А.П. Смирнов считает, что охрана «есть установление общего правового режима, а защита осуществляется лишь в случаях нарушения норм права. Если охрана имеет место при правомерном поведении и не связана с вмешательством социальных институтов, то защита применяется лишь при угрозе нарушения и связана с их вмешательством» [12, с. 123-125].
Э.П. Гаврилов отмечает, что термины «охрана» и «защита» должны быть обязательно разграничены. Охрана «есть установление общего правового режима, а защита — это те меры, которые предпринимаются в случаях, когда права нарушены или оспорены» [13, с. 217].
Н.С. Малеин под правовой охраной понимает все юридические правила по поводу определенного блага, а под защитой права — меры, предусмотренные нормами права лишь для тех случаев, когда право уже нарушено противоправным вмешательством [14, с. 18-19].
Е.А. Несвит, О.А. Дьякова считают, что под административно-правовой охраной необходимо понимать закрепление в нормативных правовых актах положений, которые направлены на охрану прав граждан и организаций, а под административно-правовой защитой — соответствующую правозащитную деятельность, имеющую своей целью восстановление нарушенного права и предотвращение угрозы его дальнейшего нарушения [15].
В то же время необходимо учитывать неразрывную взаимосвязь данных правовых категорий. И охрана, и защита имеют место в случаях, когда необходимо создать гарантии обеспечения реализации общественных отношений в правовых рамках. Обе правовые категории применяются для обозначения деятельности, состоящей в реализации охранительной функции административного права, | которая выражается в охране общественных отношений от противоправных и посягательств. С
-Г»
В связи с этим административно-правовую охрану следует рассматривать как о
более широкое понятие, которое включает в себя категорию административно- о правовой защиты. Отличительной чертой административно-правовой защиты о
с
как особого вида деятельности в рамках административно-правовой охраны | выступает основание ее осуществления — нарушение правовой нормы. в
« н
Данная позиция находит выражение в юридической науке. о
По мнению Н.В. Остапюка, «понятие охраны включает в себя защиту как ее ю
TD
частный случай, когда необходимо применение активных мер, направленных |
против чьих-либо посягательств» [16, с. 11]. к
Г.Н. Стоякин, придерживаясь взгляда о необходимости объединения данных а
правовых категорий, считает, что они обе подразумевают наличие соответству- |
ющей системы правового регулирования общественных отношений, которая !
предупреждает противоправное деяние, а в случае его совершения устанавливает g
ответственность [17]. 1
5
Рассмотрение существующих в науке позиций позволяет выделить ряд сущ- ) ностных признаков рассматриваемой категории. 3
Так, целью административно-правовой охраны выступает обеспечение развития общественных отношений в соответствии с правовыми нормами, недопущение нарушения их нормального течения.
Задачей административно-правовой охраны следует признать противодействие средствами административного права противоправным посягательствам. Порядок применения данных средств регламентирован нормами права. В связи 123
с этим отношения административно-правовои охраны являются правовыми. Более того, отношения административно-правовой охраны могут существовать лишь в качестве правовых, что обусловлено их управленческим, административным характером.
На уровне нормативных актов установлена система мер, обеспечивающих административно-правовую охрану общественных отношений, а также формы ее административно-правового обеспечения. Правовые нормы также определяют круг прав и обязанностей участников таких отношений, их ответственность в случае несоблюдения требований правовых норм.
Участниками общественных отношений в области административно-правовой охраны выступают властные субъекты, ее обеспечивающие, а также любые граждане, объединения граждан, вступающие в такие правоотношения. Это обусловлено тем, что рассматриваемый вид правоотношений является разновидностью административно-правовых.
Так, субъектами административно-правовых отношений могут быть государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и иные служащие, предприятия, учреждения и другие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения обязательно выступает государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий либо иное лицо, наделенное в установленном законом порядке государственно-властными полномочиями [8, с. 41].
В связи с этим вряд ли можно согласиться с той позицией, что рассматриваемый вид отношений может складываться как с участием представителей государства (органов власти, должностных лиц), так и между двумя невластными субъектами, в том числе частными (физическими) лицами, между которыми существуют отношения равенства [18].
Наконец, административно-правовая охрана — это особый вид целенаправленной деятельности компетентных властных субъектов, осуществляемой уполномоченными органами и должностными лицами. Так, В.Д. Резвых определял административно-правовую охрану как «исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов по предупреждению посягательств на государственное и общественное имущество, а также применению мер административного воздействия» [19, с. 23]. Сходной точки зрения придерживается и ряд иных авторов [20; 21; 22, с. 9; 23, с. 11].
Подводя итог, сформулируем определение административно-правовой охраны как особого вида деятельности уполномоченных органов и должностных лиц, регламентированного нормами административного права, направленного на предупреждение, выявление и пресечение противоправных посягательств на нормальное течение общественных отношений, выступающих объектом административно-правовой охраны.
Библиографический список
1. Алексеев С.С. Теория права. 2-е изд., перераб. М.: БЕК, 1995. 320 с.
2. Административное право России: курс лекций / под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: Проспект (ТК Велби), 2007. 704 с.
3. Бахрах Д.Н., Россинсики Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник. 3-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. 816 с.
4. Стахов А.И., Кононов П.П. Административное право России: учебник для бакалавров. М.: Юрайт, 2014. 651 с.
5. Московченко Ю.С. Административно-правовая охрана политических прав граждан России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. 172 с.
6. Пономарев И.О. Административно-правовая охрана живых ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. 172 с.
7. Петров Г.И. Советское административное право. Часть общая. Л.: Изд-во Ле-нингр. ун-та, 1960. 344 с.
8. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма: Инфра-М, 2018. 352 с.
9. Кныш В.И. Административно-правовая охрана животного мира и роль милиции в ее осуществлении: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 178 с.
10. Зарубинский О.Ф. Административно-правовая охрана собственности. М.: Инфа, 1997. 315 с.
11. Матузов Н.И. Правовая система и личность. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1987. 293 с.
12. Смирнов А.П. Соотношение понятий «охрана прав» и «защита прав» // Вестник Томского государственного университета. 2010. № 331. С. 123-126.
13. Гаврилов Э.П. Комментарий к закону об авторском праве и смежных правах (постатейный). 4-е изд., перераб. и доп. М.: Экзамен, 2005. 384 с.
14. Малеин Н.С. Охрана прав личности советским законодательством. М.: Наука, 1985. 166 с.
15. Несвит Е.А., Дьякова О.А. Соотношение административно-правовой охраны и защиты прав граждан и организаций // Марийский юридический вестник. 2016. № 3. С. 62-64.
16. Остапюк Н.В. Понятие и формы защиты гражданских прав. Особенности нотариальной защиты гражданских прав // Юрист. 2006. № 4. С. 9-14.
17. Стоякин Г.Н. Понятие «защита гражданских прав» // Проблемы гражданско-правовой ответственности защиты гражданских прав. Свердловск, 1973. С. 30-35.
18. Кобзарь-Фролова М.Н. К вопросу о формировании особой группы отношений — административно-правовой охраны (постановка проблемы) // Правовая политика и правовая жизнь. 2022. № 2. С. 75-94.
19. Резвых В.Д. Административно-правовая охрана социалистической собственности. М.: Юрид. лит., 1975. 167 с.
20. Московченко Ю.С. Административно-правовая охрана политических прав граждан России: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9-13.
21. Бахрах Д.Н. Рецензия на монографию Резвых В.Д. «Административно-правовая охрана социалистической собственности» // Социалистическая законность. 1975. № 12. С. 82.
22. Богданов Б.Е. Государственная система охраны социалистической собственности: лекция. М.: Акад. МВД СССР, 1981. 46 с.
23. Зарубицкая Т.К. Органы внутренних дел в административно-правовой борьбе с посягательством на социалистическую собственность. Горький, 1985. 151 с.
References
1. Alekseev S.S. Theory of law. 2nd ed., revised. M. BECK, 1995. 320 p.
2. Administrative Law of Russia: a course of lectures / ed. N.Yu. Khamaneva. M.: Prospect (TC Welby), 2007. 704 p.
3. Bakhrakh D.N., Rossinsky B.V., Starilov Yu.N. Administrative Law: textbook. 3rd ed., revised and sppl. M.: Norma, 2008. 816 p.
4. Stakhov A.I., Kononov P.P. Administrative Law of Russia: a textbook for bachelors. M.: Yurayt, 2014. 651 p.
5. Moskovchenko Yu.S. Administrative and Legal Protection of the Political Rights of Citizens of Russia: diss. ...cand. of law. M., 2006. 172 p.
6. Ponomarev I.S. Administrative-Legal Protection of the Living Resources of the Continental Shelf and the Exclusive Economic Zone of the Russian Federation: diss. ... cand. of law. M., 2001. 172 p.
7. Petrov G.I. Soviet Administrative Law. Genera part. L.: Publishing house of the Leningr. un-ta, 1960. 344 p.
8. Administrative Law of the Russian Federation: a textbook for bachelors / ed. A.Yu. So-kolov. M.: Norm: Infra-M, 2018. 352 p.
9. Knysh V.I. Administrative — Legal Protection of Wildlife and the Role of the Police in Its Implementation: diss. ... cand. of law. M., 2007. 178 p.
10. Zarubinsky O.F. Administrative-Legal Protection of Property: monograph. M.: Infa, 1997. 315 p.
11. Matuzov N.I. Legal System and Personality. Saratov: Sarat Publishing House. unta, 1987. 293 p.
12. Smirnov A.P. Correlation Between the Concepts of "Protection of Rights" and "Safeguarding of Rights" // Bulletin of the Tomsk State University. 2010. No. 331. P. 123-126.
13. Gavrilov E.P. Commentary on the Law on Copyright and Related Rights (article-by-article). Ed. 4th, revised. and suppl. M.: Exam, 2005. 384 p.
14. Malein N.S. Protection of Individual Rights by Soviet Legislation. M.: Science, 1985. 166 p.
15. Nesvit E.A., Dyakova O.A. Correlation of Administrative-Legal Protection and Safeguarding the Rights of Citizens and Organizations // Mariyskiy Judicial Bulletin 2016. No. 3. P. 62-64.
16. Ostapyuk N.V. The Concept and Forms of Protection of Civil Rights. Peculiarities of Notarial Protection of Civil Rights // Lawyer. 2006. No. 4. P. 9-14.
17. Stoyakin G.N. The Concept of "Protection of Civil Rights" // Problems of Civil Liability for the Protection of Civil Rights. Sverdlovsk, 1973. P. 30-35.
18. Kobzar-Frolova M.N. To the Question of the Formation of a Special Group of Relations — Administrative-Legal Protection (statement of the problem) // Legal policy and legal life. 2022. No. 2. P. 75-94.
19. Rezvykh V.D. Administrative-Legal Protection of Socialist Property. M.: Legal lit., 1975. 167 p.
20. Moskovchenko Yu.S. Administrative — Legal Protection of the Political Rights of Citizens of Russia: diss. ...cand. of law. M., 2006. P. 9-13.
21. Bakhrakh D.N. Review of the Rezvyh V.D. Monograph "Administrative — Legal Protection of Socialist Property" // Socialist legality. 1975. No. 12. P. 82.
22. Bogdanov B.E. State System for the Protection of Socialist Property: a lecture. M.: Acad. Ministry OF Internal Affairs OF the USSR, 1981. 46 p.
23. Zarubitskaya T.K. Bodies of Internal Affairs in the Administrative-Legal Struggle Against Encroachment on Socialist Property. Gorky, 1985. 151 p.
