CC BY
374
126
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОМ НАУКИ
РУНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафина (МГЮА)
Правовое регулирование банковского дела, денежного обращения, рынка ценных бумаг и валютных отношений
щ
г
Лана Львовна АРЗУМАНОВА,
доктор юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
К ВОПРОСУ О ПОНЯТИИ И ПРИНЦИПАХ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье проанализированы доктринальные определения валютного регулирования, на базе которых представлено авторское видение места валютного регулирования в системе финансового права. Также раскрыты принципы валютного регулирования и понятие валютной политики как составной части финансовой политики государства.
Ключевые слова: валютное регулирование, валюта, валютная политика, денежное обращение, валютные ограничения.
L. L. ARZUMANOVA,
D. Sc. (Law), Associate professor of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
TO THE QUESTION ABOUT THE CONCEPT AND PRINCIPLES OF CURRENCY REGULATION
The article analyzes the doctrinal definition of currency regulation, on the basis of which presents the author's vision of the place of currency regulation in the system of financial law. Also disclosed the principles of currency regulation and the definition of monetary policy as an integral part of the financial policy of the state. Keywords: Exchange control, currency, currency policy, money circulation, exchange restrictions.
а о второй половины 80-х гг. XX в. валютное регулирование в нашей стране обладало всеми характерными признаками валютной государственной монополии. К их числу можно отнести: централизацию валютных доходов в руках государства, альное число участников внешнеэкономической деятельности, концентрацию выручки от экспорта в иностранной валюте на счетах Внешторгбанка СССР, монополизировавшего международные расчеты СССР, плановое распределение валютных ресурсов по отраслям и регионам и т.д.
В период существования в нашей стране административно-командной системы управления валютная монополия была наиболее подходящей и единственно возможной системой регулирования валютных отношений. В таких условиях считалось, что © Л. Л. Арзуманова, 2015 монополия позволяет сконцентрировать все валютные ресурсы страны «с целью обе-
127
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
спечить наиболее рациональное их использование для строительства коммунистического общества в СССР»1.
С 1986 г началось постепенное формирование валютного рынка в Российской Федерации Возросло число участников внешнеэкономической деятельности, развивалась система коммерческих банков, поступления в иностранной валюте начали распределяться между государством и непосредственным производителем (владельцем) экспортной продукции2.
Коренные изменения в системе экономических отношений, связанные с распадом СССР и последовавшим за ним образованием Российской Федерации как суверенного государства, обусловили и изменение всей системы валютных отношений.
Очевидно, что валютная монополия несовместима с рыночными отношениями, построение которых стало основной целью государственной политики на первоначальном этапе становления Российской Федерации как независимого государства.
Переход к капиталистическому строительству, основанному на рыночной экономике, потребовал от Российской Федерации отказа от прежней системы государственной валютной монополии, в соответствии с которой право на осуществление всех международных расчетов в иностранной валюте, а также проведение операций с иностранной валютой и иными валютными ценностями внутри страны признавалось исключительно за государством.
Таким образом, переход экономики от плановой к рыночной способствовал развитию валютно-финансовых отношений в нашей стране. Стихийное формирование валютных правоотношений, соответствующих правовых норм и институтов не позволяло сделать системный анализ теоретических основ валютного регулирования и валютного контроля. Сегодня эти отношения стали повседневными, они достаточно вызрели, сформировалась объемная нормативно-правовая база, накоплен и солидный практический опыт в этой области. Поэтому научное осмысление проблем валютно-правовой сферы переросло в разряд необходимости3.
Валютное регулирование является частью финансовой деятельности государства, частью его экономической денежно-кредитной политики, оно направлено на достижение и поддержание экономической стабильности в обществе, укрепление валютно-фи-нансового положения государства, обеспечение экономической безопасности путем установления порядка проведения валютных операций субъектов, которые могут их проводить, а также общих принципов осуществления таких операций4.
Уровень и состояние валютных отношений зависят от множества факторов, и прежде всего от развития экономики, национальной и политической систем.
Понятие валюты в правовом аспекте в российском законодательстве получило закрепление с 1992 г. Однако сам термин давно и достаточно широко используется.
С развитием отношений, так или иначе связанных с валютой, складываются валютные системы — национальная, региональная и мировая. Национальная валютная система представляет собой совокупность экономических валютных отношений, по- ^
средством которых осуществляется межгосударственный оборот платежных средств, а т
ч
также формируются и используются валютные ресурсы страны. Эта валютная система
1 Советское финансовое право : учебник / под ред. Л. К. Вороновой и Н. И. Химичевой. М. : Юрид. лит., 1987. С. 443—444.
2 Финансовое право : учебник / под ред. проф. О. Н. Горбуновой. М. : Юристъ, 1996. С. 323. 5
3 Неверова Н. В. Валютный контроль в деятельности учреждений Банка России: правовое ре- ^ гулирование и опыт правоприменения / под ред. Е. В. Покачаловой. Саратов : Изд-во ГОУ к ВПО «Саратовская государственная академия права», 2003. С. 5. О
4 Артемов Н. М. Валютный контроль. М., 2001. С. 6. НАУК1 3/2015
непосредственно связана с мировой валютной системой, представляющей собой совокупность международных валютных отношений, сформированных в связи с эволюцией мирового хозяйства, и получившей закрепление в международных соглашениях. Так, мировая валютная система основана на резервной (ключевой) валюте (одной или сразу нескольких), выполняющей функции международного платежного средства. Как правило, в качестве таковой выступает конвертируемая валюта одной из ведущих стран с развитой экономикой, которая используется в международных расчетах. В том числе мировая валютная система может быть основана и на международной счетной единице как своеобразном условном размере для сопоставления и соизмерения международных требований и обязательств, а также установления валютного курса.
Важным этапом в развитии валютных отношений стало присоединение Российской Федерации к Соглашению Международного валютного фонда, в соответствии с которым Россия приняла на себя ряд обязательств по поддержанию национального валютного режима.
Так, на основании раздела 2 статей Соглашения в рамках международной валют-но-финансовой системы валютный режим может включать:
— поддержание государством — членом Соглашения стоимости своей валюты в специальных правах заимствования или, по выбору государства-члена, в другом эталоне стоимости, кроме золота5;
— режим сотрудничества, в рамках которого государства-члены поддерживают стоимость своих валют по отношению к стоимости валюты или валют других государств-членов;
— иные формы валютного режима по выбору государства-члена.
В первую очередь присоединение Российской Федерации к статьям Соглашения потребовало отказа от установления золотого содержания рубля как основы определения курса национальной валюты6.
Под валютным режимом понимаются долгосрочные цели, декларируемые денежными властями, относительно возможной динамики курса национальных валют, а также методы их достижения, обусловленные реальными возможностями страны, в частности ее экспортным потенциалом и инвестиционной привлекательностью. Особенности валютного режима определяются макроэкономической ситуацией в стране, состоянием ее платежного баланса, представлениями об эффективности валютной политики в конкретных исторических условиях, объемом золотовалютных резервов и степенью доступности иностранных кредитов7.
Валютный режим является наиважнейшим элементом валютной политики. По утверждению первого заместителя директора-распорядителя МВФ, изменения валютной политики немедленно приводят к соответствующим изменениям в валютном режиме государства. При этом надо иметь в виду, что валютная политика в первую очередь влияет на номинальный, а не на реальный валютный режим8. Также следует
УНИВЕРСИТЕТА
иманы О.Е. KvratbMHa ШГЮДЪ
5 О роли золота в деятельности МВФ см.: Нобель П. Швейцарское финансовое право и международные стандарты : пер. с англ. М. : Волтерс Клувер, 2007. С. 58-59.
6 Артемов Н. М., Арзуманова Л. Л., Ситник А. А. Денежное право (финансово-правовое регулирование обращения национальной и иностранной валюты на территории Российской Федерации) : коллективная монография. М. : Элит, 2012. С. 210-211.
7 Трапезников В. А. Валютное регулирование в международном инвестиционном праве. М. : Волтерс Клувер, 2004. С. 105.
8 Fisher S. Distinguished Lecture on Economics in Government delivered at the Meetings of the American Economic Association. New Orleans: American Economic Association and the Society of Government Economists, 2001.
129
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
согласиться с утверждением о том, что государство со слабой валютной политикой не
сможет поддерживать твердый валютный курс9.
Отметим, что, по мнению В. А. Трапезникова, «...выбор валютного режима обусловлен масштабами экономики, экспортным потенциалом, представлениями об эффективности валютной политики в конкретных исторических условиях, степенью доступности иностранных кредитов»10.
При этом смягчение текущего валютного режима в целях достижения конвертируемости рубля должно осуществляться на основе принципов, подлежащих закреплению в соответствующей концепции. В связи с этим предлагается закрепить следующие принципы изменения валютного режима:
1. Принцип последовательности. Либерализация режима валютного регулирования выражается в упрощении процедуры и смягчении требований к проведению отдельных операций текущего и капитального счета, с последующей их отменой.
2. Принцип экономической целесообразности. Либерализация режима валютного регулирования перекладывает сопутствующие ей риски с органов денежно-кредитного регулирования на плечи участников внешнеэкономических операций, финансовые институты.
3. Принцип приоритетности. Для экономической безопасности страны важно устанавливать ограничения, которые препятствуют внезапному оттоку краткосрочного капитала, таким образом снижая возможность чрезмерного давления на обменный курс и возникновения финансового кризиса. Исходя из этого, должны быть смягчены сначала требования в отношении капитальных операций долгосрочного, а затем краткосрочного характера (краткосрочные кредиты, инструменты денежного рынка, производные финансовые инструменты).
4. Принципы симметрии. Учитывая возможное превышение притока капитала над оттоком, необходимо постепенно переходить от ассиметричного регулирования (более жесткие требования в отношении оттока) к постепенному выравниванию валютного режима в отношении экономически важных внешнеэкономических операций.
5. Принцип равных условий. Валютный режим по отношению к нерезидентам на внутреннем валютном рынке не должен быть более благоприятным, чем в отношении резидентов.
6. Принцип согласованности. Либерализация операций, осуществляемых финансовыми инструментами, должна происходить одновременно с усилением процедур пруденциального регулирования и надзора, особенно в отношении требований к внутренней системе управления рисками.
7. Принцип финансовой устойчивости. В отношении нефинансового сектора нельзя допускать чрезмерной перегруженности предприятий долговыми обязательствами в иностранной валюте, поэтому усиление требований, предъявляемых к финансовой устойчивости и платежеспособности участника сделки, должно являться необходимым условием дальнейшей либерализации валютного режима.
8. Принцип статического мониторинга. Либерализация валютного режима т
ч
связана с увеличением числа участников внешнеэкономической деятельности, расширением перечня и усложнением схем проведения операций. ^ 9. Принцип прозрачности. Система валютного регулирования должна быть не- 5 двусмысленной и понятной как для агентов валютного контроля, так и для участников g операций. è
m
9 Ghosh A. R, Gulde A-M, Ostry J. D., Wolf H. Does the Exchange Rate Regime Matter for Inflation К and Growth? Washington D.C. : IMF, 1996. P. 7. §
10 Трапезников В. А. Указ. соч. С. 131. НАУК1 3/2015
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
10. Принцип исключительности. Национальный банк оставляет за собой право вводить отдельные, заранее предусмотренные ограничения, но только при наличии достаточно серьезной угрозы внешней платежеспособности страны и стабильности внутреннего валютного рынка.
Следует признать, что в настоящее время либерализация валютного режима осуществляется без закрепленной валютной политики или какой-либо иной ярко выраженной концепции. Единственные руководящие ориентиры в этой области, по сути, проскальзывают в посланиях Президента Российской Федерации и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на очередной год, утверждаемых Банком России.
В нынешних условиях национальную валютную систему Российской Федерации можно отнести к рыночному типу с либеральной направленностью. Такую систему характеризуют:
— отсутствие государственной валютной монополии с ее административно-командными методами управления валютной сферой;
— плюрализм прав и действий субъектов валютных отношений, имеющих возможность самостоятельно вести валютные дела сообразно своим ресурсам и возможностям;
— функционирование в стране рынка национальной и иностранных валют;
— формирование валютного курса национальной денежной единицы под влиянием спроса и предложения;
— отход от полной изоляции валютного механизма от международного денежного обращения, когда национальная валюта может функционировать исключительно во внутреннем платежном обороте;
— наличие инфраструктуры коммерческих банков, обслуживающей внешнеэкономическую деятельность;
— приспособление валютного законодательства к правилам и обычаям цивилизованного мира;
— ориентация валютной политики на содействие интеграции национальной экономики в мировую11.
Ядром валютной политики Российской Федерации является валютное регулирование, которое можно определить как «совокупность целенаправленных действий государства по защите, изменению или прекращению существующих валютных отношений и созданию новых путем применения к ним адекватных финансово-правовых мер»12.
В юридической науке достигнуто почти единообразное понимание правового регулирования как совокупности различных форм и средств юридического воздействия государства на поведение участников общественных отношений, осуществляемого в интересах всего общества или определенного коллектива с целью подчинить поведение отдельных субъектов установленному в обществе правопорядку13. При этом под интересами общества и государства в целом следует понимать прежде всего «содействие достижению устойчивости экономического роста, занятости, сдерживанию инфляции,
11 Константинов Ю. А. Будущее рубля как международной валюты // Мировая валютная система и проблема конвертируемости рубля / отв. ред. А. А. Масленников. М. : Междунар. отношения, 2006. С. 158.
12 Артемов Н. М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-правовой аспект) : монография. М. : Профобразование, 2002. С. 8.
13 См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 19 ; Теория государства и права / под ред. А. И. Королева, Л. С. Явича. М., 1994 и др.
131
имени О.Е. Кутвфина (МГЮА)
поддержанию равновесия платежного баланса, укреплению позиций России на международной арене, мировом рынке»14.
С правовой точки зрения данный интерес должен быть законным, не ограничивать права и интересы других субъектов российского права. При этом в валютном регулировании должны преобладать публичные интересы15, а частные интересы граждан, социальных групп, хозяйствующих субъектов внешнеэкономической деятельности подлежат реализации, если они не противоречат публичным интересам государства в сфере валютных правоотношений16.
Таким образом, валютное регулирование можно рассматривать как специфическую разновидность правового регулирования. Предметом валютного регулирования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере обращения валютных ценностей, затрагивающие интересы государства и возникающие между субъектами — резидентами и нерезидентами, органами и агентами валютного контроля. Валютному регулированию присущ императивный метод регулирования соответствующих отношений17.
В то же время, по мнению профессора Н. И. Химичевой, валютное регулирование выражается в деятельности государства по регламентированию порядка совершения валютных операций и международных расчетов. Понятие «валютное регулирование» можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком смысле регулирование заключается в установлении и обеспечении строгого соблюдения посредством норм права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере валютных отношений с использованием преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия (т.е. без вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов) в целях защиты прав и интересов участников. В узком смысле регулирование — управляющее воздействие на не подчиненные регулирующему (исполнительному) органу объекты. В этом аспекте государственное регулирование проявляется прежде всего в нормотворческой компетенции органов исполнительной власти. Однако этот аспект государственного регулирования на практике обособленно не существует, так как неизбежно влечет за собой целую систему сопутствующих исполнительно-распорядительных мероприятий: от издания актов применения до применения штрафных санкций за их нарушение18.
Валютное регулирование также призвано воздействовать посредством установленных юридических форм и средств на поведение определенных субъектов — участников валютных правоотношений при осуществлении ими операций с валютными ценностями, оно реализуется в интересах граждан, государства и общества в целом с позиций национальной безопасности19.
Константинов Ю. Валютная политика России в аспекте экономического роста // Аналитический банковский журнал. 2001. № 8 (75). С. 5.
См.: Костин А. В. Интерес публично-территориальных образований в гражданском праве // ^
Законодательство. 2002. № 3. С. 17—24 ; Крятков А. В. Публичный интерес: понятие, виды, ^ защита // Государство и право. 1999. № 10. С. 91—99 ; Тихомиров Ю. А. Публичное право.
М., 1995. С. 23. ^
5
Неверова Н. В. Указ. соч. С. 9. ^
Неверова Н. В. Указ. соч. С. 22. ^
Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, т
2008. С. 725. т
□
Указ Президента РФ от 10.01.2000 № 24 «О концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170 (Утратил силу). НАУК1
14
15
16
17
18
19
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина(МГЮА)
В отношении валютного права специалисты справедливо отмечают, что его предмет не является собственным20. Очевидно, что валютные отношения регулируются нормами, относящимися к различным отраслям права, в том числе финансовому, международному, гражданскому, административному, конституционному. Безусловно, что финансово-правовые нормы имеют приоритетное значение в вопросах регулирования валютных отношений.
Исторически институт валютного регулирования и валютного контроля возник в системе финансового права, поскольку валютные отношения складывались исключительно в сфере финансовой деятельности государства в процессе аккумулирования, перераспределения и использования валюты и валютных ценностей21.
В научной литературе валютное право рассматривается и как комплексная отрасль законодательства, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих порядок совершения сделок с валютными ценностями внутри страны, сделок между физическими и юридическими лицами одной страны и юридическими и физическими лицами другой, а также порядок ввоза, вывоза, перевода и пересылки из-за границы и за границу национальной и иностранной валюты и иных валютных ценностей, а также создание валютных фондов22. Рассматривая валютное регулирование как комплексную отрасль, авторы включают нормы финансового, банковского, налогового, гражданского, конституционного, административного, международного и других отраслей законодательства. При этом финансово-правовые нормы в регулировании валютных отношений сохраняют свое приоритетное значение. В частности, к валютным в первую очередь относятся отношения по созданию, распределению и использованию валютных фондов. Поскольку эти отношения являются разновидностью финансовых, им присущи все характерные черты последних, а именно денежный характер, обязательное участие государства или уполномоченного им органа, императивный метод регулирования, публично-правовая направленность функционирования.
В доктрине высказываются и иные мнения на этот счет. В частности, ряд правоведов рассматривают валютное право как самостоятельную отрасль права ввиду наличия у него совокупности специфических черт23. Этой позиции противопоставляется предложение выделить в системе финансового права институт (раздел) валютного регулирования и валютного контроля, а валютное право не рассматривать в качестве подотрасли24. И наконец, существует высказывание, что валютное право является подотраслью банковского права25.
С учетом изложенного предлагается остановиться на определении валютного регулирования как совокупности правовых норм, составляющих финансово-правовой институт, входящий в подотрасль права денежного обращения.
См.: Тютина Ю. В. К вопросу о месте валютного права в системе российского права и законодательства // Финансовое право. 2008. № 1.
Крохина Ю. А. Понятие и содержание валютного права Российской Федерации // Финансовое право. 2010. № 5. С. 11.
Тосунян Г. А., Емелин А. В. Валютное право Российской Федерации. М., 2002. С. 21.
См.: Дорофеев Б. Ю, Земцов Н. Н., Пушин В. А. Валютное право России : учеб. пособие / под общ. ред. Б. Ю. Дорофеева. М., 2000. С. 17.
См.: Крохина Ю. А., Смирникова Ю. Л., Тютина Ю. В. Валютное право : учебник для вузов / под ред. Ю.А. Крохиной. М., 2007. С. 27.
Тедеев А. А. Валютное право : учеб. пособие. СПб., 2009. С. 6.
20
21
22
23
24
