CC BY
1154
УДК 342.5
Г. В. Станкевич, Е. В. Касевич
БАНК РОССИИ КАК ОРГАН ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ: ОТДЕЛЬНЫЕ АКТУАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ
В статье анализируются такие публичные функции Банка России как валютное регулирование, валютный контроль и право нормотворчества в этой области. Особенность статуса Центрального Банка Российской Федерации в сфере валютных отношений определяется тем, что он одновременно является и органом валютного регулирования, и органом валютного контроля. Деятельность ЦБ РФ в валютной сфере тесно связана с его основными целями, в частности защитой и обеспечением устойчивости рубля, обеспечением стабильности и развития национальной платежной системы, обеспечением стабильности финансового рынка Российской Федерации. Даются авторские формулировки таких понятий как валютная интервенция,
валютный курс, валютные ограничения. Рассматриваются полномочия ЦБ РФ как органа валютного контроля. Поднимается вопрос о правовой природе нормативных актов ЦБ РФ в области регулирования валютных отношений.
В статье делается вывод о том, что в деятельности Банка России совмещены функции и организационно-правового, и правоустанавливающего, и правоприменительного характера, что может привести к возникновению проблем, связанных с конфликтом норм, полномочий и интересов.
Ключевые слова: Центральный Банк, валюта, валютное регулирование, валютный контроль, валютный курс, валютная интервенция, валютные ограничения.
G. V. Stankevich, E. V. Kasevich
THE BANK OF RUSSIA AS A BODY OF CURRENCY REGULATION AND CURRENCY CONTROL: SOME TOPICAL ASPECTS
The article analyzes such public functions of the Bank of Russia as currency regulation, currency control and the right to set standards in the relevant area. The peculiarity of the status held by the Central Bank of the Russian Federation in the sphere of currency relations is determined by the fact that it is both the body of currency regulation and a body of currency control. The activity of the Central Bank of Russia in the currency sphere is closely connected with its main objectives, in particular, protection and ensuring the stability of the ruble, ensuring the stability and development of the national payment system, ensuring the stability of the financial market of the Russian Federation. The author provides the definitions of such con-
cepts as currency intervention, exchange rate, currency restrictions. The powers of the CBR as a currency control body are considered. The question of the legal nature of regulatory acts of the Central Bank of the Russian Federation in the field of currency relations is raised.
The article concludes that in the activity of the Bank of Russia combines the functions of both organizational-legal and law-establishing and law-enforcement character that can lead to problems connected with the conflict of norms, powers and interests.
Key words: Central Bank, currency, currency regulation, exchange controls, exchange rate, currency intervention, currency restrictions.
Валютный контроль и валютное регулирование являются важными элементами государственной политики в области экономических отношений в любой стране. И Банк России выступает в роли одного из главных органов, осуществляющих данную деятельность. Но прежде чем рассматривать специфику этих функций Банка России, необходимо определить сущность этих процессов. По своей при-
роде валютное регулирование и валютный контроль являются административной составляющей механизма осуществления валютной политики государства, так же необходимой как и экономическая составляющая[6].
Правовой основой данных процессов является Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. №173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле». Федеральный закон уста-
навливает основные принципы, полномочия органов валютного регулирования, правовой статус резидентов и нерезидентов в области владения, пользования и распоряжения валютными ценностями, а также права и обязанности агентов и органов валютного контроля.
Валютное регулирование можно определить как систему мер, применяемых уполномоченными органами государственной власти, и направленных на обеспечение порядка владения, пользования и распоряжения валютой и валютными ценностями. Валютное регулирование отдельными специалистами толкуется как вид государственного регулирования экономики, направление упорядочивания, соответствующих экономических отношений [2]. Валютное регулирование ставится в один ряд с валютной монополией и свободной конвертируемостью (отсутствием валютных ограничений) и понимается как один из видов правового режима осуществления валютных операций. Валютные ограничения воспринимаются при этом как одна из особенностей режима валютного регулирования [10]. Существует и точка зрения, которая рассматривает валютный контроль в разрезе с «правовым режимом». Согласно такой точке зрения возможно функционирование трех режимом валютного регулирования: валютная монополия, система валютных ограничений, отсутствие валютных ограничений (свободная конвертируемость валюты) [2]. По мнению Ж. У. Курмангалиева, валютное регулирование есть межотраслевой правовой институт, объектом которого выступают общественные отношения, складывающиеся в рамках осуществления валютных операций [4]. Данный подход предусматривает включение в понятие не только правомерное поведение субъектов, но противоправное.
Основополагающую роль в осуществлении валютного регулирования играют органы, осуществляющие его. Органами валютного регулирования в Российской Федерации являются Центральный Банк России и Правительство РФ. Данный перечень является исчерпывающим. Раннее действующий закон, регулирующий валютное регулирование в стране, определял в качестве органа валютного регулирования только Центральный Банк РФ. В целом нельзя говорить об абсолютной концентрации полномочий в области валютного регулирования в руках этих двух органов. В настоящих условиях актуальной становится и проблема организации надгосударственного валютного регулирования. На международном уровне действуют международные финансовые организации, ко-
торые занимаются решением проблем валютного регулировании и достижением наиболее оптимальных условий для осуществления валютных операция по всему миру. Среди таких организаций необходимо выделить Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд, Международный банк Содружества Независимых Государств и т.д. Каждая из этих организаций вырабатывает как универсальные нормы, так и работает на двустороннем уровне, заключая международные договоры, регулирующие валютные операции, осуществляемые на мировых финансовых рынках. Тесное сотрудничество нашей страны с международными организациями в последнее время вызвано с политикой, направленной на достижение полной конвертируемости рубля, отмене валютных ограничений и в установлении режима управляемого курса рубля, который бы плавно реагировал на изменения в экономической ситуации. Все это достигается в рамках общей денежно-кредитной политики, проводимой Центральным Банком России как главным органом ее осуществления.
Говоря о методах, используемых Банком России при осуществлении валютного регулирования можно говорить об административных методах, выражающихся в издании специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной сфере, и об экономических методах, связанных с непосредственным осуществлением операций валютной политики. По мнению М. С. Неретина, в качестве основных методов Банка России стоит выделять валютные интервенции и установление Банков официального курса валют.
Валютная интервенция - это метод государственного воздействия на процессы формирования курса национальной валюты, применяемый Центральным банком РФ на внутригосударственном и международном валютном рынке. Они возможны путем совершения сделок купли-продажи национальной валюты с целью регулирования ее курса. Банк России покупая иностранную валюту, увеличивает государственный резерв иностранной валюты. Таким образом достигается основная цель валютной интервенции -оптимизация курса национальной валюты [7]. Как указывают эксперты, валютная интервенция проводится Центральным банком России с целью укрепить рубль и стабилизировать денежную систему. Для этого Банк России продает доллары, чтобы не дать упасть рублю на валютном рынке и тем самым воздействовать на покупательную силу денег, валютные курсы и на экономику страны в це-
лом. Если же Банк России начинает покупать доллары, то уже приводит к падению рубля. Обычно для интервенции Банком России используются официальные валютные резервы, поэтому политика в данной области должна быть осознанной и продуманной, поскольку любая ошибка может привести к истощению валютных резервов, а цель интервенции достигнута не будет.
Что касается, валютного курса, то его можно определить как соотношение двух валют при обмене. Цена денежной единицы одной страны, выраженная в денежных единицах другой страны - так определяют данное понятие толковые словари. Это очень важная часть деятельности Центрального банка, поскольку рубль до сих пор не является свободно конвертируемой валютой, хотя и пытается к этому приблизится, а, следовательно, официальный курс валюты имеет значение и при расчете расходов и доходов государства, и при определении уровня инфляции, и для регулирования в области налогообложения и т.д. Валютный курс в настоящее время в России формируется за счет данных о соотношении спроса и предложения на конкретные валюты. Банк России ежедневно на основе информации о рыночном курсе рубля производит фиксирование его официального курса.
Разумеется, что кроме перечисленных методов Банк России использует и иные методы валютного регулирования. А именно, осуществляет действия по поддержанию курса рубля по отношению к иностранным валютам; определяет порядок движения капитала, устанавливает требования к операциям, совершаемым между резидентами и нерезидентами в порядке ст. 11 173-Ф3 и т.д.
Помимо валютного регулирования Банк России осуществляет и валютный контроль, который является важной частью финансового контроля государства. Он играет огромную роль, поскольку именно обеспечивает стабильность экономики, экономическую безопасность страны и, соответственно, оказывает влияние на все сферы общественных отношений в государстве. Нормативную основу валютного контроля составляет множество актов, среди которых ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле», ФЗ «О Центральном Банке РФ», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», «Об экспортном контроле», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и другие.
По мнению Н. А. Сатаровой, валютному контролю подлежат все валютные операции независимо от того, осуществляются они свободно, либо же в отношении них существуют валютные ограничения. Свою позицию она обосновывает тем, что свободное осуществление валютных операций обременяется необходимостью совершать определенные действия, которые являются следствием осуществления контроля. То есть в данном случае такие действия позволяют органам валютного контроля организовывать наблюдение за проведением валютных операций, накапливать информацию о движении валютных потоков и при необходимости корректировать валютную политику государства [8]. Г. А. Тосунян понимает под валютным контролем комплекс административных и организационных мер, осуществляемых уполномоченными на основании закона государственными органами или иными специальными организациями (агентами валютного контроля) и направленных на реализацию порядка совершения валютных операций и сделок в части валютных ограничений, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений данного порядка[9].
Центральный банк является одним из органов, осуществляющих валютный контроль. Помимо него полномочиями в этой области обладают и такие федеральные органы исполнительной власти как Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, уполномоченные на данную деятельность Правительством РФ.
В области валютного контроля также выделяются специальные методы его осуществления. Одним из таких методов являются валютные ограничения. Валютные ограничения -это совокупность нормативно определенных правил, регулирующих порядок совершения валютных операций резидентами и нерезидентами. Данные ограничения направлены прежде всего на обеспечение экономической безопасности страны, а именно утечки капитала за рубеж, противодействию вывоза нерезидентами иностранной валюты в больших размерах. Еще одним методом валютного контроля является лицензирование деятельности, которая связана с осуществлением валютных операций. Поскольку данная деятельность затрагивает важные интересы государства, кредитные организация имеют право на осуществление ее только на основании лицензии, выдаваемой Банком России. При выявлении в ходе осуществлении контроля нарушений, определенных в законе, Банк России имеет
правомочие на отзыв лицензии данной кредитной организации.
Полномочия в сфере валютного контроля можно подразделить на общие и специальные. Среди общих полномочий, которые осуществляются всеми органами валютного контроля, выделяют возможность Банка России проводить проверки соблюдения резидентами и нерезидентами актов валютного законодательства, также проверять полноту достоверности учета и отчетности по валютным операциям; запрашивать документы и информацию по валютным операциям. В то же время специальными полномочиями Банка России являются:
1) право выдавать предписания об устранении выявленных нарушений актов валютного законодательства и актов органов валютного регулирования;
2) право применять меры ответственности, установленные законодательством РФ, за нарушение норм соответствующего законодательства и актов органов валютного регулирования.
Это говорит об особенном правовом статусе Банка России, поскольку в отличии от надзорных полномочий Банка сразу показывает неравенство участников правоотношений и наличие отношений подчиненности.
Полномочия Банка России в области валютного контроля классифицируют и в соответствии с другим подходом. А. Ю. Лисицин выделяет три группы полномочий:
1) полномочия по организации взаимодействия субъектов, наделенных властными полномочиями в сфере осуществления валютного контроля;
2) полномочия Банка России как органа, непосредственно осуществляющего валютный контроль;
3) полномочия по определению содержания валютного контроля, осуществляемого уполномоченными банками в качестве агентов валютного контроля [5].
Еще одной важной функцией Банка России, в том числе и в рамках валютного регулирования и контроля, является правомочие на издание нормативных актов. Уже само право Банка России издавать нормативные акты вызывает множество вопросов. Действующий закон о Банке России говорит о возможности Банка по вопросам его компетенции издавать в форме инструкций, указаний и положений нормативные акты. Предмет регулирования данных нормативных актов составляют исключительно банковские операции. Среди ученых возникает спор относительно отличий банков-
ских операций от гражданско-правовых отношений. И в данном случае А. Г. Братко категорично высказывает свою позицию, согласно которой правоотношение в результате банковских операций возникает только между Банком России и кредитной организацией, и в отличие от гражданских правоотношений данные отношения не основаны на равенстве сторон, возникают только в рамках банковской системы, где Банк России - орган банковского регулирования и надзора[3]. Но если акты Банка России действуют лишь в узкой области отношений по совершению банковских операций, то возникает вопрос об обязательности этих актов для всех субъектов права. Федеральный закон закрепляет требование о том, что нормативные акты Банка России являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также всех физических и юридических лиц. В то же время субъектами банковских правоотношений являются Банк России, кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банках, поскольку обозначены в качестве элементов банковской системы. Соответственно, необходимо отличать правоотношения, которые связаны с банковскими лишь наличием такого субъекта как банк, но представляющие по своему характеру правоотношения гражданско-правового характера, и правоотношения, которые непосредственно касаются совершения валютных операций. В данных правоотношениях Банк России будет уже представлять собой контролирующую структуру и взаимоотношения уже будут носить публичный характер.
Особенностями нормативные акты Банка России обладают и в процессе регистрации. Порядок регистрации данных актов имеет сходство с порядком регистрации актов Правительства РФ. Акты Банка России регистрируются Министерство юстиции РФ и в течение 10 дней после их официального опубликования в «Вестнике Банка России» вступают в силу. По сравнению с актами других органов власти, обладающими полномочиями в сфере нормотворчества, данные акты широко не распространяются, а ведь затрагиваемые ими отношения прямо или косвенно затрагивают важные основы экономической политики государства. Отдельные акты Банка России вообще не подлежат официальному опубликованию, что сужает круг субъектов, информированных о появлении новых норм в регулируемой области. Этот факт порождает множество проблем и во-
просов, в том числе и связанных с применением санкций за нарушение требований нормативных актов Банка России. Важно выяснить, соответствует ли данный акт федеральному законодательству, и насколько правомочно его издание в рамках компетенции органов Банка России, имеющих право на принятие подобных актов. Это имеет значение, поскольку ст. 74 Федерального закона говорит, что «в случаях нарушения кредитной организацией федеральных законов, издаваемых в соответствии с ними нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1 процента минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев». Эти властные полномочия Банка России в очередной раз подменяют функции органов государственной власти в части возможности применения мер принуждения. Кроме того, Банк России дает заключения по проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения Банком России своих функций, т.е. можно говорить об активном участии Банка России в законотворческом процессе.
Возвращаясь непосредственно к актам, издаваемым Банком России в области валютного регулирования и контроля, то особенностью является то, что они могут носить как нормативный, так и ненормативный характер. Почему это является особенностью? Дело в том, что иные органы валютного контроля, чья деятельность при его осуществлении также важна,
не имеют право издавать нормативные предписание, их акты могут носить исключительно индивидуальный и ненормативный характер. Важной проблемой при осуществлении Банком России своих полномочий является проблема разграничения полномочий по изданию актов в сфере валютного регулирования и контроля. Ведь может произойти смешение сфер компетенции и эффективность, а также компетентность данной деятельности может пострадать.
Акты валютного регулирования и контроля необходимо разделить на группы. Первая объединяет те акты органов валютного контроля, которые принимаются этими органами в связи с осуществлением мероприятий валютного контроля. Данные акты являются результатом таких мероприятий, например, проверок, и направлены, прежде всего, на устранение нарушений, выявленных в их ходе.
Выделяют и вторую группу актов, которая направлена на определение основ деятельности органов контроля и регулирования - они и будут иметь нормативный характер и относиться именно к актам регулирования. Понимание данного вопроса, действительно, имеет значение, поскольку даже Закон о валютном регулировании и валютном контроле говорит об отграничении функции правотворчества и правоприменения: «акты органов валютного контроля не должны содержать положения, касающиеся вопросов регулирования валютных операций» [1].
Таким образом, очевидно, что сложилась ситуация, когда один орган совмещает в своей деятельности функции и организационно-правового, и правоустанавливающего, и правоприменительного характера, что может приводить к ряду проблем, связанных с конфликтом норм, полномочий и интересов.
Литература
1. Федеральный закон от 10.12.2003 №173-Ф3 «О валютном регулировании и валютном контроле» // Собрание законодательства РФ. 2003. №50. Ст. 4859.
2. Артемов Н. М. Валютные ограничения. М.: ООО «Профобразование», 2001. 104 с.
3. Братко А. Г. Специфика нормативных актов Банка России // Право и экономика. 2006. №7. С.17-21.
4. Губарева Т. И. Валютное регулирование: динамика парадигмы в условиях новых вызовов // Финансовое право. 2009. №6. С. 8-11.
5. Лисицын А. Ю. Понятия «акты органов валютного регулирования» и «акты органов валютного контроля» по законодательству Российской Федерации // Финансовое право. 2006. №2. С. 29-35.
6. Парсамян Т. Х. Валютный контроль и валютное регулирование // Клуб главных бухгалтеров. 2011. №3. С. 20-23.
7. Неретин М. С. Административное правовое регулирование валютного контроля и место Банка России в системе валютного контроля // Административное и муниципальное право. 2008. №4. С.16-23.
8. Сатарова Н. А. Принуждение в механизме валютно-правового регулирования // Банковское право. 2006. №2. С. 51-55.
9. Тосунян Г. А., Емелин А. В. Валютное право РФ. М.: Дело, 2004. 368 с.
10. Хаменушко И. В. Валютный контроль в Российской Федерации: Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук: На правах рукописи. М.: МГУ им. М.В.Ломоносова, 1999. 186 с.
References
1. Federal'nyj zakon ot 10.12.2003 №173-FZ «O valyutnom regulirovanii i valyutnom kontrole» (Federal Law Of 10.12.2003 № 173-FZ "On Currency Regulation And Currency Control") // Sobranie zakonodatel'stva RF. 2003. No.50. Art. 4859. (In Russian).
2. Artemov N. M. Valyutnye ogranicheniya (Foreign Exchange Restrictions). Moscow: LLC «Vocational Education», 2001. 104 p. (In Russian).
3. Bratko A. G. Spetsifika normativnykh aktov Banka Rossii (The Specificity Of The Normative Acts Of The Bank Of Russia) // Pravo i ehkonomika. 2006. No.7. P. 17-21. (In Russian).
4. Gubareva T. I. Valyutnoe regulirovanie: dinamika paradigmy v usloviyakh novykh vyzovov (Monetary regulation: Paradigm DynamicsIn The Face Of New Challenges) // Finansovoe pravo. 2009. No.6. P. 8-11. (In Russian).
5. Lisitsyn A. Y. Ponyatiya «akty organov valyutnogo regulirovaniya» i «akty organov valyutnogo kontrolya» po zakonodatel'stvu Rossiiskoi Federatsii (The Concept Of «Acts Of Bodies Of Currency Regulation» And «The Acts Of Bodies Of Currency Control» According To The Legislation Of The Russian Federation) // Finansovoe pravo. 2006. No. 2. P. 29-35. (In Russian).
6. Parsamian T. H. Currency control and currency regulation (Valyutnyi kontrol'i valyutnoe regulirovanie) // Klub glavnyh buhgalterov. 2011. No.3. P. 20-23. (In Russian).
7. Neretin M. S. Administrativnoe pravovoe regulirovanie valyutnogo kontrolya i mesto Banka Rossii v sisteme valyutnogo kontrolya (Administrative Legal Regulation Of Foreign Exchange Control And The Bank Of Russia In The System Of Currency Control) // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2008. No. 4. P. 16-23. (In Russian).
8. Satarova N. A. Prinuzhdenie v mekhanizme valyutno-pravovogo regulirovaniya (Coercion In The Exchange Rate Mechanism Of Legal Regulation) // Bankovskoe pravo. 2006. No.2. P. 51-55. (In Russian).
9. Tosunian G. A., Yemelin A. V. Valyutnoe pravo RF (The Currency Law Of The Russian Federation). Moscow: Delo, 2004. 368 p. (In Russian).
10. Khamenushko I. V. Valyutnyi kontrol' v Rossiiskoi Federatsii (Exchange Control In The Russian Federation). Moscow: MSU named after M. V. Lomonosov, 1999. 186 p. (In Russian).
