CC BY
60
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
Лисеенко В.И.
к ВОПРОСУ О ПОЛНОМОЧИЯХ РОСТРАНСНАДЗОРА ПО КОНТРОЛЮ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА № 220-ФЗ ОТ 13 ИЮЛЯ 2015 Г. «ОБ ОРГАНИЗАЦИИ РЕГУЛЯРНЫХ ПЕРЕВОЗОК ПАССАЖИРОВ И БАГАЖА АВТОМОБИЛЬНЫМ ТРАНСПОРТОМ...»
Уже чуть больше года как вступил в силу Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - закон). Год - не срок! После года работы закона эксперты в своих оценках сдержаны, но оптимистичны. Тем не менее, можно сказать, что механизм организации пассажирских перевозок запущен, правовая база для этого создана.
Ключевая роль в процессе реализации положений закона в жизнь отводится Федеральной службе по надзору в сфере транспорта как контрольно-надзорного органа, находящегося на страже транспортного законодательства.
Впервые в истории Российской Федерации на территории всей страны введены единые принципы организации пассажирских перевозок автобусами, троллейбусами и трамваями. Несмотря на то, что рыночная экономика действует в России уже третий десяток лет, и пассажирскими перевозками ещё с начала 1990-х активно занялся частный бизнес, правовая сторона этого вопроса на федеральном уровне до сих пор была слабо урегулирована. Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта, на смену старому «советскому» Уставу 1969 года, был принят лишь в 2007 году - почти на полтора десятилетия позже, чем это было необходимо. Но он устанавливал лишь базовые понятия и термины, общие условия перевозок пассажиров и багажа, общие условия предоставления услуг по перевозке и взаимоотношения сторон, возникающие при этом. То есть, если некая услуга по перевозке оказывается, она должна подчиняться Уставу, а также рожденными в дополнение к Уставу в 2009 году Правилам перевозок. Всё это прекрасно для того мира, где всё давно
придумано и ничего менять не надо. Но спрос на услуги по перевозке - меняется. Появился новый микрорайон - возникает спрос на услуги по перевозке к этому району. Закрылся завод или рынок - соответствующий спрос на услуги по перевозке исчезает. Построили новую дорогу, закрыли железнодорожный переезд, и так далее - факторов, влияющих на изменение спроса, достаточно. Кроме того, услугу по перевозке должен кто-то оказывать. А чтобы желающих не было слишком много, или слишком мало, рынок услуг кто-то должен регулировать. В треугольнике взаимоотношений «государство - перевозчик - пассажир» не хватало регулирующего документа о том, кем и как перевозки организуются, как они могут измениться или прекратиться, как подобрать для них перевозчика, как защитить право пассажира на существование его потребностей в перевозке [1].
Разработку нынешнего закона начали еще в конце «нулевых», после принятия Устава автомобильного транспорта. Но уже к тому времени в разных регионах страны транспортная ситуация развивалась по слишком противоположным сценариям. В одних регионах основой транспортной системы были перевозки по тарифам, регулируемым местным правительством, а главными (а порой единственными) перевозчиками - ГУПы и МУПы, а в других и само слово «автобус» давно выпало из лексикона, безнадежно заменившись на «маршрутку». В связи с этим принятие закона растянулось на долгие годы.
В результате работы по очень многим вопросам, которые освещает закон, удалось найти компромиссные решения. Были приняты во внимание наработки по формированию транспортных систем таких прогрессивных регионов как Москва, Московская область, кроме того, законодатель прислушался к мнению и нуждам периферийных регионов, а также максимально постарался не допустить глобального передела на рынке транспортных услуг, сохранив маршруты и перевозчиков на них [1].
Новый порядок организации пассажирских перевозок, который предусматривается Федеральным законом от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации», говорит о том, что теперь в обязательном порядке должны заключаться контракты на основе открытых конкурсов по 44-ФЗ. Победителю конкурса должно быть выдано свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту, на каждое транспортное средство из конкурсной заявки выдаются карты маршрута (статья 19, 220-ФЗ). Именно поэтому в условиях принятия нового закона необходимо упорядочить маршрутную сеть для создания реестра маршрутов регулярных перевозок единой маршрутной сети, требования, к которому указаны в статье 26 данного закона [2].
Говоря на языке военных, время «Ч», а именно ключевая дата 11 января 2016 г., с которой начинает действовать большая часть положений данного закона, уже давно позади. Контрольно-надзорные органы подразумевают то, что в регионах на уровне субъектов и муниципальных образований успели подготовить и принять местные нормативные документы, не противоречащие 220-ФЗ.
Также за это время должны быть сформированы и (что важно для пассажиров) опубликованы на официальных интернет-сайтах соответствующих уполномоченных органов в открытом доступе без взимания платы реестры маршрутов регулярных перевозок. Во многих субъектах РФ реестры маршрутов существовали и до этих пор, но их форма, содержимое и доступность содержащейся в них информации были на усмотрение уполномоченных органов и, как правило, не в пользу пассажиров. Теперь требования к реестрам единые по всей стране, сами реестры становятся более информативными и публичными [1].
Сегодня сотрудники Ространснадзора приступили к проверке «Заказных» автобусов, часть из которых ранее попадали под категорию нелегальных перевозчиков. Вступившие с 15 июля 2016 года новые «правила игры» предписывали водителям при себе иметь карты маршрута, а если такого документа нет, то шоферу грозит штраф в 5 тыс. рублей. Такие штрафы должны были убрать «нелегалов» с маршрутов. Но перевозчики нашли «лазейку» в законе и перешли в категорию «заказных» автобусов. Однако мало просто повесить табличку «заказной» и продолжать осуществлять регулярные перевозки пассажиров. Как показывает практика, у таких автобусов должны стоять контрольные устройства, предназначенные для регистрации скорости, режима труда, отдыха водителей и членов экипажа (тахографы), а удовольствие это недешевое. Такое оборудование стоит порядка 30 тыс. руб. Теперь «заказным» автобусам грозят немалые штрафы [3].
Несомненно, закон просто жизненно необходим для российских городов, но в России вся строгость законов всегда компенсируется необязательностью их исполнения. Впрочем, посмотрим, как на этот раз заработает новое законодательство на деле, и как будут выкручиваться нелегальные и недобросовестные перевозчики. Опять же имеет дискуссионный характер такой вопрос, кто будет контролировать перевозчиков, кто будет штрафовать за высадку пассажира вне остановочного пункта?! Данные полномочия предоставлены специалистам Ространснадзора, тем не менее, на практике существует ряд нюансов:
Во-первых, инспектор Ространснадзора не наделен правами остановки маршрутных транспортных средств, как сотрудник сотрудников ГИБДД. В соответствии с действующим законодательством должностные лица Ространснадзо-ра имеет право остановки транспортных средств только на стационарных постах весового(транспортного) контроля.
Во-вторых, инспектор Ространснадзора должен обладать определенной мобильностью с использованием служебного (оперативного) транспорта для отслеживания, а возможно, преследования и остановки нерадивых водителей маршрутных такси для фиксации нарушения правил посадки/высадки пассажиров. Механизмы реализации данных функций неясны.
Соблюдение же требований парковки в ночное время с 22:00 до 6:00 (ст.33) лаконично вписывается в полномочия и возможности практического осуществления специалистами Федеральной службы путем спланированных рейдовых проверок. Проверку выполнения прочих условий контракта осуществляют сотрудники Администрации. Полномочия проверок Ространснадзора могут быть
переданы субъекту отдельным соглашением. Также перевозчик должен направлять в Администрацию ежеквартальные отчёты о своей деятельности (ст. 37).
В свою очередь, хочется еще раз подчеркнуть, в России наконец-то началось федеральное регулирование городских пассажирских перевозок, и это просто прекрасно. Раньше всё зависело от желания (или нежелания) городского департамента транспорта и депутатов городской думы наводить порядок в сфере перевозок, поэтому в одних городах вроде Белгорода, Перми, Саратова, Москвы городской транспорт развивался относительно нормально, другие же города заполонили «полчища» маршруток. Теперь все будут подчиняться единым общероссийским правилам. Появилось официальное разделение маршрутов по регулируемым и нерегулируемым тарифам, установлены единый порядок определения маршрутов и единые требования к свидетельствам, картам, реестрам маршрутов, документам, принимаемым региональными властями и органами местного самоуправления.
Раньше многие «маршрутчики» спорили и судились, что для осуществления пассажирских перевозок им достаточно одной лицензии на работу. Подобный беспорядок уходит в прошлое, теперь в обязательном порядке должны заключаться контракты на основе открытых конкурсов по 44-ФЗ [4].
Важно затронуть тот момент, что Федеральный закон 220-ФЗ внес внушительные изменения и в Кодекс об Административных правонарушениях Российской Федерации. Появилась новая важная статья 11.33 о правонарушениях водителей:
- ч.1. Штраф водителю за посадку / высадку пассажиров в неустановленном месте - 3 тыс. руб.;
- ч.2. Повторное правонарушение из ч.1 - 5 тыс. руб.;
- ч.3. Ночная стоянка транспортного средства вне установленных мест - 5 тыс. руб. для водителя и - 25 тыс. руб. для юридического лица;
- ч.4. Перевозка без карты маршрута - 5 тыс. руб. для водителя и - 300 тыс. руб. для юридического лица;
- ч.5. Несоответствие характеристик транспортного средства указанных в маршрутной карте - 20 тыс. руб. для юридического лица;
Существенное дополнение: «За административные правонарушения, предусмотренные настоящей статьей, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как юридические лица». Другими словами индивидуальные предприниматели будут нести ответственность по всей строгости (раньше была небольшая коллизия, из-за которой получалось штрафовать только водителей).
В данном случае вопрос размера штрафов для юридических лиц и приравненных к ним индивидуальных предпринимателей также имеет неоднозначный характер. При выполнении рейдовых мероприятий инспектора Ространснадзора обязаны при выявлении нарушений, связанных с отсутствием маршрутной карты у индивидуального предпринимателя при осуществлении перевозки пассажиров по регулярным маршрутам составлять протокол на сумму 300 тыс. руб.
Принимая во внимание предоставленный законодателем переходный период, нерасторопность органов местного самоуправления в регионах, а также самих индивидуальных предпринимателей имеет место быть и может повлечь значительный поток наложенных штрафных санкций контрольно-надзорными органами. А штраф немаленький! В данном случае вновь возрастает административная нагрузка на бизнес, не смотря на избранный государством курс поддержки малого предпринимательства как первой линии экономики нашей страны. Как следствие, рост обращений индивидуальных предпринимателей в судебные органы, переквалификация действий должностного лица и т. д. Большие штрафы для малого бизнеса, по нашему представлению, все-таки один из минусов настоящего федерального закона и является предметом обсуждения. А для исключения с рынка пассажирских перевозок нелегальных перевозчиков необходима проработка дополнительных мер, связанных, например, с изъятием транспортного средства и эвакуацией его на специальную стоянку. Подобная практика уже имеет место в ряде крупных регионов.
В целом будущее покажет, насколько новый закон будет жизнеспособен. Возможно, какие-то «точечные» изменения и дополнения появятся еще в первые годы его жизни. Будет наработана соответствующая административная практика. В любом случае с точки зрения транспортной системы единый закон для единой России - это несомненный шаг вперёд.
ЛИТЕРАТУРА
1. Что нам готовит новый закон? // TR.ru (Транспорт в России) ежедн.элек-трон.изд. 2015. 31 авг. URL: http://tr.ru/articles/94-chto-nam-gotovit-novyy-zakon (дата обращения: 11.10.2016).
2. Каспер М.Е., Сорокин С.В. Формирование маршрутной сети города Омска в условиях реализации Федерального закона № 220-ФЗ / М.Е. Каспер // Материалы международной науч. - практ. конф. «Актуальные проблемы науки и техники глазами молодых ученых. - Омск, 2016. - С. 515 - 520.
3. Волков А.В. ГИБДД и РОСТРАНСНАДЗОР с утра начали ловить «заказные» автобусы // www.syzrantoday.ru (Официальный сайт газеты: Читай и думай, Сызрань!). 2016. 21 июля. URL:http://syzrantoday.ru/news/item/17022-gibdd-i-rostransnadzor-s-utra-nachali-lovit-zakaznye-avtobusy (дата обращения: 12.10.2016)ю
4. Вдовин Е. Всем, кто верит в будущее... Новый порядок организации пассажирских перевозок (Федеральный закон № 220 от 13 июля 2015) // www. livejournal.com (Сетевое сообщество Живой Журнал). 2015. 08 авг. URL:http:// vdovinea.livejournal.com/194373.html (дата обращения: 12.10.2016).
5. Решение коллегии министерства транспорта Ростовской области № 1 от 28.03.2016 г. / Сайт Министерства транспорта Ростовской области // URL: http://
mindortrans.donland.ru/Default.aspx?pageid=140970 (дата обращения: 11.10.2016);
6. Хозяинов А., Сидоров Д. С новым законом! // www.livejournal.com (Сетевое сообщество Живой Журнал). 2016. 11 июня URL: http://pitertransport. livejournal.com/57195.html (дата обращения: 13.10.2016).
7. Серебрякова М. Омские перевозчики «с нетерпением» ждут вступления в силу нового закона о пассажироперевозках Электронный режим. Точка доступа: // www.omskgazzeta.ru. («Вечерний Омск - Неделя» - Интернет-проект в формате полноценной ежедневной городской газеты). 2016. 15 июня URL:http:// omskgazzeta.ru/gorod/omskie-perevozchiki-s-neterpeniem-zhdut-vstupleniya-v-silu-novogo-zakona-o-passazhiroperevozkakh (дата обращения: 13.10.2016).
8. 220 закон о пассажирских перевозках 2016 // по материалам сайта www. bus-club.ru. Bus-club.ru: Автобусный клуб №1. 2016. 07 июня URL: http://bus-club.ru/news/interesnoe/220_zakon_o_passazhirskikh_perevozkakh_2016/(дата обращения: 13.10.2016).
Майоров В.И.
формирование механизма общественного контроля за деятельностью полиции
Проводимое в России реформирование системы Министерства внутренних дел (МВД) направлено на установление тесного взаимодействия полиции с формирующимися в стране институтами гражданского общества, повышение уровня общественного доверия и поддержки граждан. В настоящее время важнейшими критериями эффективности деятельности правоохранительных органов становятся не только количественные, но и качественные характеристики. К их числу относятся уровень удовлетворенности населения работой органов внутренних дел в целом, отдельных подразделений и сотрудников, мера доверия к ним, степень готовности граждан оказывать поддержку и содействие им в работе и некоторые другие [2]. «Именно мнение населения зачастую становится определяющим критерием оценки не только деятельности правоохранительных
