CC BY
220
ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
к вопросу о перспективах создания перераспределительного фонда для сглаживания экономического неравенства в еаэс
Д.А. Чупина,
ст. преподаватель кафедры мировой экономики Уральского государственного экономического университета (г. Екатеринбург)
В статье предложена и обоснована корректировка формата интеграционного взаимодействия в ЕАЭС, состоящая в учреждении перераспределительного фонда в целях стимулирования экономического роста и сглаживания хозяйственных дисбалансов в объединении с учетом опыта работы аналогичных финансовых институтов в ЕС и МЕРКОСУР.
Ключевые слова: ЕАЭС, ЕС, МЕРКОСУР, наднациональный перераспределительный фонд
УДК 339.924 ББК 65.5
Современное состояние интеграционного взаимодействия в ЕАЭС и планы по его развитию повышают актуальность вопроса об учреждении наднационального перераспределительного фонда для выравнивания уровней экономического развития стран-членов регионального интеграционного объединения (РИО). Во-первых, текущий 2015 г. ознаменован состоявшимся вступлением Армении и ожидаемым присоединением Киргизии, чьи душевые ВВП в 2013 г. отставали от среднего в «пятерке» ЕАЭС на 56,8% и 84,4%, соответственно [1]. Во-вторых, диспропорции, усиливающиеся с расширением состава участников РИО, осложняют начавшееся в 2015 г. формирование экономического союза, в частности реализацию согласованной макроэкономической политики и потенциальное введение единой региональной валюты. В-третьих, возможность создания перераспределительного фонда в ЕАЭС поддерживается наличием финансируемых механизмов стимулирования экономического роста в догоняющих странах объединения (поставки углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам и др.), которые, тем не менее, нуждаются в переформатировании для корректировки их нецелевого, несвязанного и непрозрачного характера.
При создании нового института в Евразийском экономическом союзе целесообразно учесть соответствующие зарубежные наработки. Опыт ЕС примечателен наиболее продолжительным периодом проведения политики выравнивания при том, что заявленная цель ЕАЭС совпадает с генеральной установкой Евросоюза. Практика МЕРКОСУР, объединяющего развивающиеся страны, среди которых есть государство-гегемон Бразилия, для ЕАЭС ценна фактическим совпадением достигнутой ступени интеграции. Принципы работы Фонда развития КАРИКОМ в главном совпадают с организационными подходами в аналогичных структурах ЕС и МЕРКОСУР, а, следовательно, во избежание дублирования информации этот институт может быть исключен из анализа сценариев создания перераспределительного фонда ЕАЭС. Данные по работе Инициативы для интеграции АСЕАН крайне ограничены, поэтому использование азиатской модели в качестве примера затруднено. Таким образом, в таблице 1 для разработки важнейших аспектов учреждения Фонда — систем управления, наполнения и распределения — нами рассмотрены в качестве образцов опыт Европейского союза (вариант 1) и Южноамериканского общего рынка (вариант 2).
Проведенный сценарный анализ показал, что полное копирование ни опыта ЕС, ни практики МЕРКОСУР не является приемлемым, а значит, следует выборочно использовать наиболее подходящие решения (вариант 3). Система управления и в европейском, и в южноамериканском объединениях является трехступенчатой и включает этапы: 1) первичный отбор проектов для финансирования и контроль за расходованием средств на местах; 2) вторичный отбор проектов в рамках всего РИО, общий контроль за реализацией политики выравнивания и ее координация с другими направлениями надгосударственной экономической политики; 3) утверждение расходов. В обоих случаях одобрение сумм и направлений финансирования возложено на высшие наднациональные органы: в ЕС — Европейский Совет и Европейский Парламент, в МЕРКОСУР — Совет общего рынка. Работа первого и второго управленческих уровней в ЕС и МЕРКОСУР имеет ряд отличий. Во-первых, латиноамериканская система задействованных наднациональных институтов представляется более разветвленной по сравнению с европейской. Если в ЕС функции вторичного отбора проектов, общего контроля и координации работы фондов полностью возложены на Генеральный директорат региональной и городской политики, то в МЕРКОСУР эти полномочия разделены между Комиссией постоянных представителей МЕРКОСУР (проверка проектов на соответствие базовым требованиям оптимизации использования природных ресурсов, снижения воздействия на окружающую среду, сохранения географической, экономической, социальной и культурной специфики места реализации), Техническим советом Фонда структурной конвергенции и Специальной экспертной группой (совместная оценка целесообразности и устойчивости проектов, а также возможности их реализации с технической и финансовой точек зрения), Группой общего рынка (представление проектов Совету общего рынка) и Секретариатом (подписание документов со странами-бенефициарами). Во-вторых, в МЕРКОСУР для реализации политики выравнивания созданы специальные органы как в странах-членах (национальные технические подразделения), так и в объединении (Технический совет Фонда), в то время как в ЕС соответствующие функции вменены в качестве дополнительных обязанностей существующим региональным, государственным и надгосударственным органам управления, наибольшим образом связанным с решением проблемы стимулирования экономического роста (министерства экономики, инвестиций и т.п.). Наконец, в МЕРКОСУР функционирует только
© ПСЭ, 2015
41
ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
Таблица 1
Возможные сценарии организации перераспределительного фонда ЕАЭС
Сфе- ра Вариант 1 — по образцу ЕС Вариант 2 — по образцу МЕРКОСУР Вариант 3 — смешанный
Система управления 1 — Первичный отбор проектов и контроль на местах
Профильными национальными и местными органами Специально созданными национальными органами Профильными национальными и местными органами
2 — Вторичный отбор, общий контроль и координация
Профильным наднациональным органом Руководством Фонда и специальным наднациональным органом Профильным наднациональным органом
3 — Утверждение финансирования
Высшим органом РИО Высшим органом РИО Высшим органом РИО
Система наполнения Выделением в бюджете РИО, составляющим приблизительно 1% его ВВП (около 24 млрд долл. по итогам 2013 г.), отдельной статьи расходов (около 30% бюджета или 8 млрд долл.) По квоте в рамках установленной валовой суммы взносов. По доле стран в экспорте ЕАЭС в 2013 г. можно предложить следующие квоты: Россия — 81,1%, Казахстан — 12,0%, Беларусь — 6,0%, Киргизия — 0,5%, Армения — 0,4% По квоте в рамках установленной валовой суммы взносов. По доле стран в экспорте ЕАЭС в 2013 г. можно предложить следующие квоты: Россия — 81,1% (заведение средств нефтегазового трансфера РФ партнерам по ЕаЭс), Казахстан — 12,0%, Беларусь — 6,0%, Киргизия — 0,5%, Армения — 0,4%
Система распределения Цели
В соответствии со стратегией РИО Специально утверждаются для Фонда В соответствии со стратегией РИО
Отбор бенефициаров
Регионы стран ЕАЭС с душевым ВРП менее 75% от среднедушевого ВВП по РИО: 56 регионов России, 7 — Казахстана, полностью — Армения, Беларусь, Киргизия Квоты по странам обратно пропорциональны душевому ВВП: Киргизия — 58,6%, Армения — 21,1%, Беларусь — 9,8%, Казахстан — 5,4%, Россия — 5,1% Квоты по странам обратно пропорциональны душевому ВВП: Киргизия — 58,6%, Армения — 21,1%, Беларусь — 9,8%, Казахстан — 5,4%, Россия — 5,1%
Период планирования
Многолетние планы по семь лет Один год Многолетние планы
Составлено автором.
Фонд структурной конвергенции, а в евроинтеграции — три фонда (Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд и Фонд сплочения).
По итогам исследования для ЕАЭС представляется предпочтительным заимствование системы управления Фондом в «формате» ЕС, так как это позволит избежать избыточного учреждения новых органов. Утверждение финансирования будет возложено на Высший Евразийский экономический совет. В существующую организационную структуру ЕАЭС потребуется включить только профильный наднациональный институт для окончательного отбора проектов, общего контроля и координации, хотя возможна передача этих функций Департаменту макроэкономической политики Евразийской экономической комиссии или Евразийскому банку развития. Реализацию политики выравнивания на местах можно поручить экономическим министерствам стран-членов: Министерству экономического развития Российской Федерации, Министерству национальной экономики Республики Казахстан, Министерству экономики Республики Беларусь, Министерству экономики Республики Армения, Министерству экономики Кыргызской Республики.
Что касается наполнения фондов, то оно принципиально различается в ЕС и МЕРКОСУР в соответствии с уровнем интеграции в РИО. В ЕС, достигшем высшей стадии интеграции, экономического союза, политика сплочения является одной из важнейших расходных статей общего бюджета (около 30% ассигнований). В свою очередь европейский бюджет формируется из следующих источников [2]:
1.75% пошлин, взимаемых с товаров, ввозимых из-за пределов ЕС и налоговые сборы на сахар;
2. отчисления НДС, взимаемого с гармонизированной по странам ЕС налоговой базы по фиксированной ставке 0,3%;
3. взносы государств-участников, рассчитанные от размера их ВНД;
4. прочие доходы в виде налогов на доходы сотрудников общеевропейских органов, штрафов за просроченные платежи и проч.
Объем бюджета ЕС равен примерно 1% ВВП РИО, причем пополняется в основном за счет взносов стран-членов, среди которых на пять крупнейших европейских экономик приходится почти 70% поступивших в бюджет средств за 2007-2013 гг. [3].
В МЕРКОСУР, завершающем отладку таможенного союза и закладывающем основы общего рынка, бюджет объединения отсутствует и для наполнения Фонда структурной конвергенции выбран механизм квот. Размеры квот по странам закреплены законодательно без объяснения принципа их установления [4], однако они близки к долям государств-участников в совокупном экспорте РИО в год учреждения Фонда. В 2005 г. на Аргентину пришлось 24,7% общего экспорта товаров и услуг из МЕРКОСУР, а ее вклад в Фонд составляет 25,0%, соотношение для Бразилии — 70,5% и 70,0%, Уругвая — 2,7% и 2,0%, Парагвая — 2,1% и 1,0%, соответственно [5].
Текущий уровень интеграции в ЕАЭС предполагает использование общего бюджета только для финансирования работы и проведения заседаний органов Союза [6]. Если бы ЕАЭС формировал общий бюджет на европейских принципах, то в ценах 2013 г. он составил 24 млрд долл., из которых в Фонд перечислили бы 30% или 8 млрд долл., что меньше нефтегазового трансфера российской стороны в пользу Белоруссии и Казахстана объемом в 9,4 млрд долл. за тот же период [7, с. 105]. Учитывая, что использование общего бюджета ЕАЭС для более широких целей не предусмотрено, целесообразно аккумулировать средства отдельно для Фонда ЕАЭС по квотам, как в МЕРКОСУР. При квотировании взносов стран-членов на основе их доли в валовом экспорте РИО и при принятии 2013 г. за базу вклад России составил бы 81,1%, Казахстана — 12,0%, Беларуси — 6,0%, Киргизии — 0,5%, Армении — 0,4% [5]. Подчеркнем, что вклад российской стороны может включать нефтегазовый трансфер, направляемый партнерам по ЕАЭС в виде поставок углеводородов беспошлинно и/или по сниженным ценам. Это позволит не только придать данному виду помощи связанный, целевой и прозрачный характер, но и обеспечит наполнение значительной части фонда без дополнительного отвлечения финансовых ресурсов из российской экономики.
При разработке конфигурации системы выделения средств из Фонда ЕАЭС необходимо определиться с принципами функционального и территориального распределения и горизонтом планирования деятельности. При единстве генеральных подходов ЕС и МЕРКОСУР в определении трех приоритетных направлений фондирования — развитие инфраструктуры, повышение конкурентоспособности, умножение человеческого
42
ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
■Я
потенциала, в данных РИО существуют и некоторые особенности при выборе целей ассигнований. Важным преимуществом европейского опыта является тесная связь целей Структурных фондов и Фонда сплочения ЕС со стратегией развития всего объединения. Это позволяет «вплести» региональную политику сплочения ЕС в общую «канву» европейской наднациональной экономической политики и подчинить работу перераспределительных фондов генеральной линии развития РИО. В отсутствии аналогичного стратегического документа в МЕРКОСУР цели для Фонда структурной конвергенции формируются в индивидуальном порядке, что может привести к разнонаправленному приложению усилий по стимулированию экономического развития через разные надгосударственные структуры в РИО.
Для мобилизации всех ресурсов в едином направлении при формировании функционального подхода к распределению средств Фонда ЕАЭС целесообразно учесть опыт ЕС. В евразийском РИО отсутствует сформулированная и одобренная стратегия развития и разработка такого документа представляется важной не только в русле работы рассматриваемого надгосударственного института, но и в целом для развития интеграционного взаимодействия между странами-членами Союза. В отсутствии опорного стратегического документа в ЕАЭС для определения более узких направлений финансирования в рамках описанных выше трех ключевых целей можно воспользоваться программными документами Евразийской экономической комиссии/ЕЭК (например, «Об основных направлениях координации национальных промышленных политик Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации»), аналитическими материалами профильных департаментов ЕЭК, результатами НИР ведущих научных центров стран-членов ЕАЭС.
Европейский и южноамериканский подходы к территориальному распределению средств фондов существенно отличаются в связи с географическими особенностями каждого РИО. В ЕС территориальной единицей при распределении финансирования является регион с численностью населения 800 тыс. — 3 млн человек. Перевод европейской политики сплочения с национального на региональный уровень в 1988 г. позволил сконцентрировать помощь в самых проблемных территориях. Однако такая методика географического распределения в ЕС возможна благодаря достаточно равномерному распределению между странами-членами евроинтеграции площади (на формирующие ТОП-3 Францию, Испанию и Швецию приходится 12,9%, 11,8% и 9,6% территории ЕС, соответственно), экономического потенциала (вклад крупнейших экономик Германии, Франции и Великобритании в совокупный ВВП ЕС 20,9%, 15,8% и 14,5%, соответственно) и человеческого капитала (доля самых населенных стран Германии, Франции и Великобритании в общей численности населения ЕС — 16,2%, 12,9% и 12,6%, соответственно) [1,8].
Для МЕРКОСУР, наоборот, характерна асимметрия масштабов: из шести стран РИО (с учетом Боливии, находящейся в процессе присоединения) на Бразилию приходится 70,1% ВВП, 68,4% населения и 61,6% территории Южного конуса [1]. В таких условиях при применении регионального подхода в ассигновании основным «выгодоприобретателем» стала бы сама Бразилия, для которой, кроме того, характерны значительные внутренние хозяйственные диспропорции. Во избежание подобного сценария в МЕРКОСУР используются фиксированные квоты доступа к средствам Фонда структурной конвергенции, рассчитанные в пользу беднейшей из пяти действительных членов РИО Парагвая (48% средств) и карликовой страны объединения Уругвая (32%).
ЕАЭС характеризуется наличием страны-гегемона России, на которую в 2013 г. приходилось 86,7% ВВП, 84,0% территории и 80,3% населения пяти стран [1]. В условиях таких диспропорций масштабов стран-партнеров применение регионального подхода к выдаче средств из перераспределительного фонда ЕАСЭ приведет к концентрации поддержки в России, которая является государством с самым высоким душевым ВВП в Союзе. Применение европейской методики выделения финансирования регионам с душевым ВРП ниже 75% среднего показа-
телями по РИО для субъектов «пятерки» ЕАЭС по состоянию на 2012 г. дало результаты, представленные в таблице 2. Только 32 из 123 регионов Союза имели ВРП на душу населения выше обозначенного порогового значения, из них 23 российских и 9 казахстанских с суммарным ВРП 61,8% от общего итога пяти стран. Из 91 потенциального региона-бенефициара 57 (или 62,3% получателей) находятся в РФ и 7 — в Казахстане. Кроме того, финансирование получили бы все 7 субъектов Беларуси, 11 — Армении и 9 — Киргизии.
Таблица 2
Результаты анализа регионов Армении, Белоруссии, Казахстана, Киргизии и России как потенциальных получателей поддержки из Фонда ЕАЭС по европейской методике
Показатель Рос- сия Казах- стан Бела- русь Арме- ния Кир- гизия
Число регионов 80 16 7 11 9
Число регионов с душевым ВРП более 75% от среднего по ЕАЭС. 23 9 0 0 0
Число регионов с душевым ВРП менее 75% от среднего по ЕАЭС. 57 7 7 11 9
Суммарный ВРП регионов с душевым ВРП более 75% от среднего по ЕАЭС, % итога по ЕАЭС 54,3 7,5 0,0 0,0 0,0
Суммарный ВРП регионов с душевым ВРП менее 75% от среднего по ЕАЭС, % итога по ЕАЭС 31,5 3,0 2,7 0,6 0,4
Регион с максимальным душевым ВРП, долл Тюменская обл. — 43638,1 Атыраус-кая обл.— 39779,1 Минск — 7835,7 Ереван — 6710,8 Бишкек — 2779,3
Регион с минимальным душевым ВРП, долл Чеченская респ. — 2599,1 Южно-Казахстанская обл. — 4682,2 Брестская обл. — 4055,0 Ширак-ская обл. — 2131,3 Ошская обл. — 538,2
Составлено автором по [9-14].
Поскольку европейский «формат» географического распределения для ЕАЭС представляется неприемлемым, то целесообразно рассмотреть возможность адаптации практики квот из МЕРКОСУР. Методика определения размера квот в Южноамериканском общем рынке не раскрывается, поэтому предложено для ЕАЭС рассчитывать квоты обратно пропорционально душевому ВВП стран-участниц. ВВП на душу населения в РФ больше аналогичных показателей Казахстана, Белоруссии, Армении и Киргизии в 1,1 раза, 1,9 раза, 4,2 раза и 11,7 раз, соответственно [1]. В таких же пропорциях лимиты доступа этих стран к Фонду ЕАЭС должны превышать российскую квоту. Таким образом, квота РФ может составлять 5,1%, Казахстана — 5,4%, Белоруссии — 9,8%, Армении — 21,1%, Киргизии — 58,6%. В таком случае для России это будет означать, что выравнивание внутренних диспропорций будет проводиться на национальном уровне за счет собственных ресурсов, а Фонд ЕАЭС станет именно инструментом сглаживания неравенства уровней экономического развития стран в объединении и стимулирования интеграционного взаимодействия между ними.
Наконец, горизонт планирования финансирования в ЕС (многолетние планы по семь лет) значительно глубже, чем в МЕРКОСУР (один год). Европейская модель гарантирует завершение фондирования отобранных проектов даже при смене политических ориентиров в странах-членах, хотя и является
43
д
ЕВРАЗИЙСКАЯ ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПЕРСПЕКТИВА: ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ
менее гибкой с точки зрения внесения оперативных корректировок по сравнению с южноамериканским подходом. Представляется, что в ЕАЭС целесообразно применить именно европейский опыт.
Подведем итоги. Создание перераспределительного фонда в ЕАЭС путем переформатирования существующего двустороннего механизма экономической взаимопомощи стран-членов Союза может способствовать более управляемому использованию этих средств для сглаживания неравенства, что, в свою очередь, может повысить интеграционный потенциал и привлекательность ЕАЭС для других участников. При
организации работы фонда ЕАЭС целесообразно учесть европейский опыт в части формирования аппарата управления без излишнего учреждения специальных органов, установлении принципов целевого распределения средств, подчиненного общей стратегии РИО, и закрепления многолетних циклов планирования деятельности. Практика МЕРКОСУР применима в ЕАЭС для конфигурации систем наполнения и распределения через фиксированные по странам квоты для адекватного учета уровня интеграции, возможностей доноров в зависимости от масштабов их экономик и потребностей бенефициаров, определяемых их уровнем экономического развития.
Литература
1. World Bank — URL: http://www.worldbank.org/
2. Council Decision №436 on the system of the European Communities’ own resources // Official Journal of the European Communities. 23.06.2007. L163. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007D0436&from=EN
3. EU expenditure and revenue — URL: http://ec.europa.eu/budget/figures/interactive/index_en.cfm
4. MERCOSUR/CMC/Dec. N 18/05 Integraciуn y funcionamiemto del Fondo para la convergencia estrectural y fortalecimiento de la estructura institucional del MERCOSUR [Электронный ресурс] — URL: http://www.mercosur.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ ES/CMC_2005-06-19_NOR-DEC_18_ES_Fondos%20Estructurales.PDF
5. UNCTAD Stat — URL: http://unctadstat.unctad.org/wds/ReportFolders/reportFolders.aspx
6. О Положении о бюджете Евразийского экономического союза / Решение Высшего Евразийского экономического совета от 10 октября 2014 г. № 78 — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164020/frp27
7. Кнобель А. Евразийский экономический союз: перспективы развития и возможные препятствия // Вопросы экономики. — 2015. — №3. — С. 87-108.
8. Eurostat — URL: http://ec.europa.eu/eurostat
9. Россия и страны СНГ 2012 — URL: http://www.gks.ru/bgd/regl/b12_05/Main.htm
10. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2014: Стат. сб. / Росстат. — М., 2014. — 900 с.
11. Регионы Казахстана в 2012 г. — Астана: Агентство Республики Казахстан по статистике , 2013. — 462 с.
12. Регионы Республики Беларусь. Социально-экономические показатели 2013 / Статистический сборник. Т.1. — Минск: Национальный статистический комитет Республики Беларусь, 2013. — 739 с.
13. Национальная статистическая служба Республики Армения — URL: http://www.armstat.am/
14. Статистический ежегодник Кыргызской Республики. — Бишкек: Национальный статистический комитет Кыргызской Республики, 2014. — 432 с.
44
