CC BY
79
К ВОПРОСУ О ПЕРЕСЕЛЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ
А.С. ПРУДНИКОВ
Ученый секретарь Московского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор
В.А. ЯКОВЛЕВ
Начальник управления по организации работы с соотечественниками ФМС России
E-mail: [email protected]
Аннотация. Вопрос о переселении соотечественников в Россию анализируется с позиции влияния условий становления государственной политики в этой сфере. Рассматриваются базовые принципы оказания содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.
Ключевые слова: переселение, соотечественники, миграция, государственная политика.
TO THE QUESTION ON RESETTLEMENT OF COMPATRIOTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
A.S. PRUDNIKOV
Scientific Secretary of the Moscow University of the Interior, doctor of law, Professor
VA. YAKOVLEV
The head of Department on organization of work with compatriots of the Russian migration service
Annotation. The question on resettlement of compatriots to Russia analyzed from the perspective of the effect of conditions of formation of state policy in this field. The basic principles of rendering assistance voluntary resettlement of compatriots living abroad.
Key words: migration, compatriots, migration, public policy.
Становлению государственной политики содействия добровольному переселению соотечественников из-за рубежа во многом способствовали сложившиеся внутренние и внешние условия.
Внутренние условия. К началу XXI в. в России с особой остротой обозначилась демографическая проблема, во многих ее субъектах наметилась устойчивая депопуляционная тенденция — превышение смертности над рождаемостью. Усугубили ситуацию старение населения и миграция из большинства субъектов Российской Федерации в центральные регионы страны, а также в зарубежные государства. В результате этого наметился устойчивый спад численности населения в большинстве субъектов Российской Федерации, особенно сильно затронувший районы Сибири, Севера и Дальнего Востока.
Неблагополучная демографическая ситуация стала препятствием экономическому развитию регионов и страны в целом, поэтому возникла потреб-
ность в использовании миграционного ресурса — привлечения в проблемные регионы на постоянное место жительства иммигрантов, которые могли бы принять активное участие в социально-экономическом развитии территорий.
Внешние условия. Распад Советского Союза создал ситуацию, когда многие русскоязычные люди оказались за пределами Российской Федерации. У многих из них в России остались близкие и дальние родственники, с которыми они хотели бы воссоединиться, а некоторые по иным причинам (экономические проблемы, трудности социальной адаптации в новой среде, неподходящий климат и другие соображения) хотели бы переселиться в Российскую Федерацию и стать ее гражданами. География государств, из которых к нам могут ехать соотечественники, достаточно обширна. Это не только страны СНГ и Балтии, обладающие наибольшим миграционным потенциалом, но и экономически развитые страны дальнего зарубежья — Германия, Бельгия,
Израиль и другие. По имеющимся оценкам1, в настоящее время только в странах ближнего зарубежья численность русских и иных «титульных» для России народов составляет около 18 млн. человек, из них достаточно значительное количество лиц может быть заинтересованно в переезде в Российскую Федерацию.
В результате всего этого сложились условия — сочетание демографического, экономического и гуманитарного факторов, которые сформировали вполне четкий государственный интерес — наполнить демографически проблемные регионы страны близкими по менталитету иммигрантами. Выбор был сделан в пользу соотечественников, проживающих за рубежом. Соотечественники, воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком, в наибольшей мере способны к адаптации к российским условиям и скорейшей интеграции в принимающем социуме.
Важнейшим политическим актом в решении экономических, демографических и социальных проблем регионов, стало подписание в 2006 г. Президентом Российской Федерации Указа от 22 июня
2006 г. № 637, утвердившего Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом2 (далее Государственная программа), которая стартовала 1 января
2007 г. и была рассчитана до 2012 г. В дальнейшем, с учетом высокого интереса соотечественников к Государственной программе, Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 12893 ей был придан бессрочный характер.
Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 г. определяет реализацию Государственной программы в качестве одного из приоритетов4. Цели Государственной программы: «...стимулирование и организация процесса добровольного переселения соотечественников на постоянное место жительства в Российскую Федерацию; содействие социально-экономическому развитию регионов; решение демографических проблем, в первую очередь на территориях приоритетного заселения»5. В соответствии с поставленными целями Государственная программа, с одной стороны, ориентирована на формирование правового механизма, позволяющего соотечественникам,
проживающим за рубежом и принявшим осознанное решение переселиться в Россию, реализовать свое намерение с наименьшими материальными, организационными затратами и моральными издержками, с другой, — служит укреплению экономики страны посредством привлечения трудовых и кадровых ресурсов в регионы, а также решению там демографических проблем. Государственная программа формирует правовые, экономические и социальные условия для добровольного переселения в Российскую Федерацию соотечественников из-за рубежа.
На практике содействие добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, осуществляется на двух уровнях: федеральном и региональном. В развитие Государственной программы субъектами Российской Федерации, принимающими в ней участие, разрабатываются и утверждаются собственные программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (далее — региональные программы переселения). В региональных программах переселения определяются территории вселения (часть субъекта, куда привлекаются мигранты из числа соотечественников и членов их семей), уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственный за ее реализацию. Программа субъекта содержит детальное описание возможностей региона по обустройству и социальной поддержке соотечественников, форм и источников финансирования программы и прочие условия работы в субъекте Российской Федерации, включенном в выполнение Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Таким образом, условия обеспечения соотечественников жильем, земельными участками, устройства детей участников Госпрограммы в образовательные учреждения, иные меры поддержки, а также перечень вакансий, на которые могут быть привлечены соотечественники, устанавливаются каждым конкретным субъектом Российской Федерации самостоятельно с учетом имеющихся у региона перспектив социально-экономического развития.
Таким образом, соотечественник, проживающий за рубежом, и желающий переехать в Россий-
скую Федерацию, имеет право воспользоваться в этих целях Государственной программой. При этом такой соотечественник выбирает для переезда один из субъектов Российской Федерации, присоединившийся к выполнению Госпрограммы, а в рамках субъекта — территорию вселения. Кроме того, соотечественник должен определиться с вакансией, которую он хотел бы занять по прибытии в Россию. После осуществления ряда организационных процедур (в том числе, связанных с согласованием кандидатуры переселенца с потенциальным работодателем) соотечественник получает свидетельство участника Государственной программы.
Проводимая в Российской Федерации политика в области оказания содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, базируется на следующих основных принципах.
Принцип добровольности участия соотечественников в Государственной программе.
Этот принцип подчеркивает, что Государственная программа не понуждает соотечественников к переезду в Россию. Она нацелена на оказание содействия лишь тем соотечественникам, которые самостоятельно приняли осознанное решение переселиться в Российскую Федерацию.
Принцип финансовой обеспеченности мероприятий, предусмотренных Государственной программой, сочетания безвозвратной и возвратной социально-экономической поддержки участников Государственной программы.
Этот принцип четко отражен в Государственной программе путем нормативного закрепления возможности получения соотечественникам и их семьям компенсационных выплат за расходы на переезд к месту будущего проживания в Российской Федерации и оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации. Также принцип финансовой обеспеченности реализован в гарантиях государства по выплате единовременного пособия на обустройство соотечественников и членов их семей (далее — «подъемные»); ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством Российской Федерации деятельности в период до приобретения гражданства Российской Федерации
(далее — пособие по безработице). Одновременно данный принцип проявляется в предоставлении участникам Государственной программы компенсационного пакета, включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости. При этом расходы на финансирование компенсационного пакета осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.
Очень важно, что новая редакция Государственной программы предусматривает возвратность финансовой поддержки, полученной переселенцем, в случае нарушения им условий переселения — выездом из согласованной территории вселения ранее двух лет постоянного проживания в ней. Такой подход, безусловно, способствует закреплению участников Госпрограммы и членов их семей в регионах России.
Принцип обеспечения баланса интересов переселенцев, Российской Федерации в целом и ее субъектов, органов местного самоуправления муниципальных образований, предпринимателей, принимающего сообщества проявляется в законодательной регламентации порядка рассмотрения и согласования региональных программ переселения Правительством Российской Федерации, разделении территорий вселения на приоритетные и обычные, учете возможностей субъектов Российской Федерации по приему определенного количества переселенцев.
При подготовке региональных программ переселения принимаются во внимание реализуемые в субъекте Российской Федерации и планируемые государственные программы и проекты (национальные проекты, федеральные целевые программы, региональные и прочие программы), в том числе и инвестиционные проекты, а также бизнес-проекты. Уполномоченным органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации предоставляется возможность самостоятельно организовывать работу по приему, размещению, обустройству участников Государственной программы, содействовать адаптации и интеграции переселенцев. Все упомянутые и некоторые другие механизмы и меры нацелены на обеспечение принципа баланса интересов
переселенцев, Российской Федерации, ее субъектов органов местного самоуправления муниципальных образований, предпринимателей и принимающего сообщества.
Принцип приоритета мер социально-экономического стимулирования, определяющих рамочные условия и характер переселения, а также направленность этого процесса, нашел отражение в возможности получения соотечественниками и их семьями вышеперечисленных компенсационных выплат и мер социальной поддержки. Закрепление в Государственной программе обязанности субъектов Российской Федерации самостоятельно создавать условия для возвращения соотечественников в рамках региональных программах переселения, в том числе участвовать в субсидировании жилищных расходов и устанавливать иные гарантии и меры социальной поддержки для участников Госпрограммы и членов их семей, безусловно, является одним из способов практической реализации указанного принципа.
Предоставление соотечественникам и членам их семей услуг государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуг государственной службы занятости в рамках компенсационного пакета также помогло закреплению принципа приоритета мер социально-экономического стимулирования.
Принцип адресности социально-экономической поддержки обусловлен тем, что все компенсационные выплаты и иные меры, предусмотренные Госпрограммой, предоставляются ее участникам и предназначены только для переселенцев и членов их семей. Принцип реализуется в законодательном закреплении административных процедур организации процесса содействия добровольному переселению соотечественников и в наделении контрольными полномочиями субъектов управления Государственной программой. Созданные механизмы реализации Государственной программы обеспечивают доведение мер государственной и муниципальной поддержки непосредственно до соотечественников и членов их семей.
Принцип взаимосвязи содержания мероприятий, предусмотренных Государственной програм-
мой, с задачами государственного, социально-экономического, культурного и национального развития Российской Федерации в целом и ее субъектов выполняется путем обеспечения возможности привлечения соотечественников к участию в государственных проектах экономического развития (национальных проектах, федеральных целевых программах, инвестиционных проектах и др.), а также в бизнес-проектах, реализуемых в субъектах Российской Федерации.
Принцип доступности информации об условиях участия в Государственной программе, правах и обязательствах участников Государственной программы, а также о социально-экономических характеристиках территорий, предлагаемых для переселения. В организационном плане этот принцип нашел отражение в формировании и распространении официального информационного пакета о Государственной программе, в котором содержатся полные сведения об условиях переселения в Российскую Федерацию, территориях вселения, возможностях, предоставляемых в рамках региональных программ. В целях информирования соотечественников о Государственной программе используются интернет-ресурсы, средства массовой информации. Кроме того, в рамках региональных и страновых конференций соотечественников, проводимых под эгидой дипломатических представительств России за рубежом, организуются «круглые столы» и семинары, посвященные вопросам переселения в Российскую Федерацию.
Как уже отмечалось выше, Государственная программа предусматривает достаточно широкий спектр мер экономической поддержки соотечественников, переселяющихся в Россию. Однако, объем предоставляемых государственных гарантий и социальной поддержки во многом зависит от категории территории вселения. Так, согласно Госпрограмме, территории вселения подразделяются на приоритетные и обычные. Перечень территорий приоритетного заселения определяется Правительством Российской Федерации. Сегодня к приоритетным отнесены территории субъектов Дальневосточного федерального округа и Байкальского региона6.
Независимо от категории территорий вселения всем участникам Госпрограммы компенсируются
транспортные расходы за переезд к будущему месту проживания в России7 и возмещаются денежные издержки за уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев (в частности, разрешения на временное проживание, вида на жительство, паспорта гражданина Российской Федерации). Участникам Госпрограммы выплачиваются «подъемные»8. Соотечественникам и членам их семей, переселившимся в территорию приоритетного заселения, в период до приобретения ими гражданства Российской Федерации, но не более чем в течение 6 месяцев, выплачивается пособие по безработице9.
По инициативе Федеральной миграционной службы в Налоговый кодекс Российской Федерации внесены изменения, предусматривающие уплату участниками Государственной программы и членами их семей подоходного налога по ставке 13% с первого дня начала трудовой деятельности в Российской Федерации10.
Участникам Государственной программы и членам их семей, следующим на территории вселения, и попавшим в трудную жизненную ситуацию, может быть оказана адресная экстренная социальная помощь. Это неотложная помощь разового характера, направленная на поддержание жизнедеятельности переселенцев. Такая помощь может быть выражена в обеспечении питанием, предметами первой необходимости, сезонными вещами и пр. На сегодняшний день на законодательном уровне закреплена возможность получения адресной экстренной социальной помощи лишь в одном субъекте Российской Федерации — в городе Москве. Она оказывается при следовании участников Государственной программы транзитом через Москву на территорию вселения.
В силу сказанного не вызывает сомнений, что оказание содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из приоритетных направлений совершенствования миграционной политики Российской Федерации. В современной Государственной программе обеспечивается комплексный подход к решению вопросов оказания содействия добровольному переселению соотечественников в Российскую Федерацию и ме-
жотраслевой координации, получения возможности осознанного выбора соотечественниками мест своего будущего проживания, работы, обучения с учетом социально-экономического положения субъектов Российской Федерации, объемов государственных гарантий и социальной поддержки, которые предоставляются переселенцу в зависимости от выбранной территории вселения.
1 Красинец Е.С. О проблемах реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом / Миграция в современной России: состояние, проблемы, тенденции: Сб. науч. ст. / Под общей.ред. К.О. Ро-модановского и М.Л. Тюркина. М.: ФМС России, 2009. С. 146.
2 Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. № 637 (ред. от 11 июля 2013 г.) «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» (вместе с «Государственной программой по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом») // «Собрание законодательства РФ», 26 июня 2006 г. № 26, ст. 2820.
3 Собрание законодательства РФ, 17 сентября 2012 г., № 38, ст. 5074.
4 http://www.kremlin.ru/news/15635
5 Собрание законодательства РФ, 17 сентября 2012 г., № 38, ст. 5074.
6 Распоряжение Правительства РФ от 27 мая 2013 г. № 848-р «Об утверждении перечня территорий приоритетного заселения»// Собрание законодательства РФ, 3 июня 2013 г., № 22, ст. 2848.
7 Постановление Правительства Российской Федерации от
10 марта 2007 г. № 150 «Об утверждении правил выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, компенсации расходов на переезд к будущему месту проживания»// «Собрание законодательства РФ», 19 марта 2007 г., № 12, ст. 1415.
8 Постановление Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. № 270 «О порядке осуществления выплаты пособия на обустройство участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей»// Собрание законодательства РФ, 1 апреля 2013 г., № 13, ст. 1571.
9 Постановление Правительства Российской Федерации от 15 января 2007 г. № 8 «О порядке выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности»// Собрание законодательства РФ, 2007, № 3, ст. 454.
10 Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 224 и 333.29 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 19 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ, 25 апреля 2011 г., № 17, ст. 2318.
