CC BY
199
&.К. Кириллова
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА ПО ПЕРЕСЕЛЕНИЮ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ: ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ И НЕКОТОРЫЕ ИТОГИ
Резкое уменьшение трудового потенциала в связи с демографическим кризисом обусловливает как одно из стратегических направлений миграционной политики России задачу увеличения иммиграции. В целях стимулирования переселения из стран СНГ в июне 2006 г. была разработана и принята государственная Программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (Программа-2006) [2].
Эта программа - один из приоритетов миграционной политики в стране. Она стала частью общего процесса либерализации миграционной политики России. Целями Программы являются стимулирование и организация процесса добровольного переселения в РФ соотечественников на основе повышения привлекательности ее субъектов, а также компенсация естественной убыли населения в стране в целом и в ее отдельных регионах за счет привлечения переселенцев на постоянное место жительства в Россию.
Для достижения поставленных целей необходимо решение следующих задач:
• создание политических, социально-экономических, организационных условий, включая обеспечение необходимого информационного сопровождения, способствующих переезду соотечественников в РФ на постоянное место жительства и скорейшему их включению в устойчивые позитивные социальные связи принимающего сообщества;
• нормативно-правовое регулирование процесса добровольного переселения соотечественников в РФ в рамках Государственной Программы в соответствии с Конституцией России и федеральными законами;
• формирование механизма организации добровольного переселения в РФ соотечественников, включая осуществление мониторинга состава возможных участников Государственной Программы, разработку на основе типовой Программы субъекта РФ по оказанию содействия добровольному переселению в Россию соотечественников проектов соответствующих Программ субъектов Российской Федерации (региональных Программ переселения), оказание содействия добровольному переселению участников Государственной Программы в соответствии с условиями участия в ней, организацию работы с переселенцами в субъектах РФ;
• обеспечение действенного государственного и общественного контроля за процессом переселения, соблюдением прав переселенцев, выполнением ими взятых на себя обязательств и выполнением обязательств РФ.
Программа рассчитана на реализацию в три этапа в течение 2006-2012 гг. Участие в Государственной Программе определяется добровольным решением соотечественников, проживающих за рубежом, с учетом предоставляемых государственных гарантий, включающих компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд участника Программы и членов его семьи; возмещение расходов по уплате государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев; получение единовременного пособия на каждого неработающего члена семьи участника Программы. Решение об участии в Программе принимается соотечественником на основе осознанного выбора им места проживания на территории России, с учетом наличия места работы, социальной поддержки и определенных государственных гарантий на компенсацию расходов на переезд, уплату государственной пошлины за оформление документов,
определяющих правовой статус, а также на получение ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой либо другой деятельности в период до приобретения гражданства на срок не более 6 месяцев, в размере 50% прожиточного минимума. В целях содействия добровольному переселению соотечественников Россия компенсирует расходы, которые несут участники Государственной Программы и члены их семей на переезд и провоз личного имущества от места их проживания на территории иностранного государства до территории вселения. Программа предусматривает существенную материальную помощь - оплату проезда для семьи, оплату провоза багажа, преференции в оформлении российского гражданства, содействие в трудоустройстве, некоторые другие льготы. Участие в Программе дает соотечественнику и членам его семьи в приоритетном порядке право на получение разрешения на временное проживание, вида на жительство и на приобретение гражданства РФ.
Субъекты РФ, в свою очередь, призваны содействовать трудоустройству и жилищному обустройству переселенцев в рамках соответствующей региональной Программы переселения. Государственной Программой определены три категории территорий вселения, что обусловливает дифференциацию объемов предоставляемых участникам Программы государственных гарантий и социальной поддержки. В качестве первоочередных регионов РФ, в которых реализуется Программа, определены 12 субъектов РФ: Приморский, Хабаровский и Красноярский края, а также Амурская, Иркутская, Новосибирская, Тюменская, Калужская, Липецкая, Тамбовская, Тверская и Калининградская области.
Программа по переселению соотечественников - эстафета долговременной Программы «Миграция». Государственная Программа по переселению соотечественников приняла эстафету у прежней, долговременной Программы «Миграция», которая была принята Правительством РФ 18 мая 1992 г. в период массового переселения соотечественников из постсоветских стран в результате кризиса социально-экономической системы и развала национальных экономик. В Приложении
приведены некоторые перекликающиеся пункты содержания названных Программ. В Программе-2006 обращает на себя внимание прежняя излишняя зарегламентированность со стороны государства, нередко мешающая, а не помогающая переселению и успешной адаптации соотечественников. Причем некоторые пункты Программы-2006 страдают этим даже в большей степени, чем Программы-1992. Так, если по Программе-1992 Правительством было выбрано и предложено мигрантам для вселения 32 региона, то по новой - всего 12. В новой Программе привязка к конкретному месту еще жесте: удостоверение участника Программы не выдается без «наличия места работы». Вместо того, чтобы предоставить легализацию приехавшим в Россию соотечественникам, дающую им возможность самим решать проблемы с трудоустройством, поиском жилья, государство, несмотря на прошлые неудачи, снова пытается регулировать эти процессы.
Условием включения в Программу-2006 является добровольность. Предполагается, что человек добровольно принимает решение о переселении, но на деле на территории России эта «добровольность» заканчивается: переселенца направляют в тот район и на то рабочее место, которое ему укажут.
Экономический кризис в странах СНГ, вероятно, подстегнет наших соотечественников к принятию решения о переезде в Россию, но в какой-то мере затормозит Программу из-за сокращения финансовых источников. На сегодняшний день наиболее четко отработаны системы оказания помощи переселенцам в Калининградской, Липецкой, Калужской и Тамбовской областях7. Ставится задача расширять Программу за счет включения в нее новых регионов России. С 15 января 2009 г. в Программу включилась Курская область. В настоящее время еще шесть областей подали заявки: Нижегородская, Курганская, Пензенская, Воронежская, Кемеровская.
1 Выступление В. Густова, главы Комитета Совета Федерации по делам СНГ, на выездном заседании в Калининградской области 12 марта 2009 г. «Ход выполнения Государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на примере Калининградской области».
По данным Совета Федерации РФ, половина всех соотечественников, переселившихся в Россию по Госпрограмме, живут в Калининградской области, одной из первых включившейся в ее реализацию. С одной стороны, динамично развивающаяся экономика этого региона сталкивалась с нехваткой рабочих рук. В то же время Калининградская область привлекательна для самих переселенцев, которые попадают в европейский регион, с высокими темпами экономического роста и востребованностью их рабочих рук. В частности, в области за последние годы наблюдались высокие темпы объемов строительства жилья на душу населения, что привело к существенному замедлению роста цен на жилье. Помимо того, территория Калининградской области является местом, удобным для общения переселенцев с друзьями и родственниками, проживающими в Прибалтийских странах и в Западной Европе.
Как сказал председатель Комитета Совета федерации по делам СНГ В. Густов, один из разработчиков Программы, к концу 2009 г. должен быть создан новый закон о соотечественниках. В нем будет дана новая формулировка понятия «соотечественник». Также планируется создание Центра временного размещения соотечественников в России. «Однозначно надо расширять категорию участников Госпрограммы за счет включения в них предпринимателей, студентов и квалифицированных рабочих, если им есть, где жить в России», - сказал В. Густов2.
В 2008 г. на юго-востоке Читинской области началась реализация инвестиционного проекта по освоению минеральносырьевых ресурсов ряда месторождений. В строительство горнообогатительных комбинатов, железнодорожной ветки и другой инфраструктуры ОАО «Горно-металлургическая компания "Норильский никель"» совместно с инвестиционным фондом России намерены вложить более 120 млрд. руб. Предполагается, что реализация проекта позволит создать более 70 тыс. рабочих мест, часть которых займут переселенцы из числа соотечественников, проживающих за рубежом.
2 Информ. агентство REGNUM(http://www.regnum.ru/news/1138237.html)
Программа переселения соотечественников буксует. Когда в 2007 г. новая Программа заработала, в Федеральной миграционной службе утверждали, что за первые 2 года ее реализации в Россию переселится 200 тыс. чел. Правительство лелеяло надежду на увеличение приезда русских из ближнего зарубежья, из бывших союзных республик. Планировалось, что в 2007 г. в Россию приедет 50 тыс. чел., а в 2008 и 2009 г. еще 250 тыс. Однако, как сказал директор ФМС К. Ромодановский в интервью еженедельному журналу «Профиль» 8 февраля
2008 г., «... сегодня приехали 890 человек. Да, ожидалось до 4 тысяч, но не готовы регионы. Мы же не можем вывезти человека в чистое поле и сыграть в подъем целины. Не то время. Мы стремимся создать цивилизованные условия, чтобы переселенцы хотели жить и укореняться в России».
Несмотря на изначально правильную идеологию Госпрограммы - дать возможность нашим соотечественникам вернуться в Россию и устроиться здесь на работу, соответствующую их профессиональной квалификации, - возникли проблемы с её реализацией. Связаны они были как с оценкой миграционного потенциала соотечественников, так и с принятием обеспечивающей реализацию Программы нормативно-правовой базы и созданием для переселенцев нормальных человеческих условий в местах их вселения.
Всего с начала реализации Программы из стран СНГ и дальнего зарубежья переехали в Россию, по данным Комитета Совета Федерации по делам СНГ, 10,5 тыс. чел.3 Миграционный потенциал соотечественников, готовых переселиться в Россию, оценивался от 7 до 20 млн. чел. По данным исследований, проведенных по заказу МИД России в 2008 г., о которых будет сказано ниже, этот потенциал оценивается уже в 1,4-3,2 млн. чел., что близко к опубликованным ранее экспертным оценкам [Ж.А. Зайончковская; Г.С. Витковская]. То есть изначально были допущены серьезные просчеты в прогнозах. Такова же оказалась ситуация и с самим исполнением Государственной Программы. Огромный массив нормативноправовых актов, связанных с ее реализацией, либо до сих пор
3 В. Густов, там же.
не упорядочен, либо не принят. В результате создается целый комплекс проблем, решение которых необходимо для успешной реализации Госпрограммы.
1. Не решены вопросы социального обустройства переселенцев, в первую очередь - жилищного. Лишь 10% участников Программы получили постоянное жилье. Остальные размещаются либо в съемных квартирах, либо в центрах временного размещения, жить в которых они могут не более двух лет. Предполагается, что за эти два года соотечественники смогут купить себе жилье либо войти в ипотечную Программу. Но 90% соотечественников приезжает из стран СНГ и могут это сделать в течение более продолжительного срока.
2. Существуют серьезные проблемы с легализацией на территории России. Именно проблема регистрации по месту жительства является наиболее болезненной для соотечественников, что напрямую ведет к дискредитации Программы.
3. Нередко специальность приезжающих в Россию участников Программы не соответствует потребностям рынка труда. Поэтому статистика ФМС констатирует, что на сегодняшний день менее 25% переселенцев трудоустроено.
4. Низкая активность потенциальных работодателей по привлечению соотечественников, их ориентация на трудовых мигрантов, претензии которых на социальные гарантии и постоянное жилье существенно меньше. Необходимы меры по ориентации хозяйствующих субъектов на использование профессионального потенциала приезжающих и собирающихся приехать соотечественников.
5. Программа была принята Россией с опозданием: к моменту ее утверждения большинство желающих переселиться в РФ на постоянное жительство сделали это; остальные успели приспособиться к новым условиям жизни. Кроме того, ситуация в странах СНГ изменилась. Некоторые из них развивались не хуже России, а квалифицированные работники востребованы повсюду. Отъезд русскоязычного населения теперь нежелателен для стран СНГ.
В отличие от ситуации 10-летней давности наших соотечественников на местах стараются задержать, т. к. эта часть населения некогда братских республик традиционно составляла техническую элиту, а замену ей подыскать очень непросто. Русские из бывших союзных республик сейчас уже не рвутся бросать налаженную жизнь и пускаться в неизвестное. Да, и размер «подъемных» по Программе не окупает огромных затрат по переселению, не говоря уже о больших проблемах с жильем. Тот, кто предполагает переезд, уже не действует сгоряча - вначале приезжает на разведку. Многие мигранты сегодня предпочитают тактику временных выездов на работу, а не на постоянное жительство.
Несмотря на откровенно неудачные первые два года действия Программы переселения соотечественников, российские законодатели еще не потеряли надежду сделать Россию привлекательной для бывших сограждан по СССР. Главное, - дать регионам освоить заложенные под Программу крупные бюджетные средства. Свидетельство тому - рост участников переселения за последние 1,5-2 года.
Так, в Липецкой области, которая входит в число 12 пилотных регионов, на 9 октября 2007 г. из 350 потенциальных переселенцев свидетельство участников Программы было выдано всего 10 соотечественникам. Однако с конца 2007 г. наблюдается положительная тенденция: число желающих принять участие в Программе увеличилось, даже несмотря на кризис. Так, Липецкая область заметно увеличивает прием переселенцев из стран Центральной Азии, Украины, Белоруссии, прибывающих туда на постоянное место жительства. За 2007-2008 гг. в область уже переехало более 1400 переселенцев, а число соотечественников, которые планируют последовать их примеру, в несколько раз больше.
Если в 2007 г., когда начался процесс реализации Программы, переселилось всего 682 человека, то начиная с мая 2008 г., ежемесячно в субъекты РФ прибывало уже свыше 950 человек. «По состоянию на 5 декабря 2008 года в Россию переехали 8,5 тысячи участников Программы и члены их семей. Ана-
лиз динамики реализации Программы показывает, что количество переселенцев растет. Так, с июля 2008 года ежемесячно переселялось около одной тысячи человек», - так охарактеризовал ситуацию К. О. Ромодановский, выступая на расширенном совещании ФМС России в Москве4. В настоящее время за рубежом от соотечественников принято 17,5 тыс. заявок. Таким образом число потенциальных переселенцев с учетом членов их семей превысило 45 тыс. чел.
По прогнозам МИД в 2009 г. по Программе в Россию приедет не более 20 тыс. соотечественников. Несмотря на то, что на пресс-конференции посольства России в Киргизии 17 марта 2009 г. было сказано, что руководство России не будет сокращать финансирование Программы добровольного переселения5, в настоящее время правительство приняло решение сократить бюджет Программы в 4 раза, с 8 до 1,8 млрд. руб. на финансирование переселения, т.е. финансирование Программы фактически прекратится. Так как Программа признана малоэффективной, ею решено пожертвовать в период кризиса. Основные проблемы у регионов возникли с предоставлением жилья, трудоустройством, некоторые регионы не хотят принимать переселенцев.
Мониторинг реализации Государственной Программы переселения соотечественников. В 2008 г. Всероссийский Центр изучения общественного мнения и Институт стран СНГ по заказу МИД РФ провели в 2008 г. мониторинг реализации Государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, соответственно в европейском (Германия, Латвия, Молдавия, Украина) и центральноазиатском (Казахстан, Киргизия, Таджикистан и Узбекистан) регионах. В данных работах в числе прочего проведен анализ планов соотечественников на возвращение в Россию с учетом реализации Государственной Программы, а также сформулированы рекомендации, которые могут положительно сказаться на эффективности
4 РИА «Новости», 25 декабря 2008 г.Демоскоп Weekly N 359-360, 1-18 января 2009 г. http://www.demoscope.ru/weekly/2009/0359/rossia01.php#17
5 Киргизия-новости. http://news-kg.ru/?p=182
реализации Программы переселения в Россию из стран, охваченных исследованием, и из регионов в целом. Как свидетельствуют результаты мониторинга, миграционный потенциал соотечественников в указанных регионах довольно высок.
Как показали данные мониторинга, причины, по которым люди принимают решение переехать из регионов СНГ в Россию, самые разные. Можно точно утверждать, что ключевую роль здесь играют экономические факторы и социальная обстановка. Основными причинами принятия решения для всех соотечественников послужила неблагоприятная экономическая ситуация в государствах проживания, обеспокоенность за перспективы для молодежи, отсутствие работы, а также уровень адаптации в социокультурной среде страны пребывания и межнациональная напряженность. Результаты проведенных исследований позволяют говорить о достаточно высоком уровне интереса среди соотечественников к происходящим в России событиям и процессам. Уровень интереса в значительно большей степени определяется не столько возрастными различиями и различиями в уровне образования, сколько условиями социальной адаптации соотечественников в стране пребывания [3, с. 124-125; 4, с. 250, 252]. Причем, чем выше неудовлетворенность уровнем и образом жизни в стране пребывания, тем более высокий уровень интереса к ситуации в России (это в большей степени относится к центральноазиатскому региону).
Анализ результатов исследования показывает, что принять решение о переезде российским соотечественникам, проживающим в европейском и центральноазиатском регионах, мешают в основном три причины:
• неуверенность в том, что смогу найти в России достаточно хорошую работу и обеспечить себе и семье достойный уровень жизни;
• отсутствие возможности получить жилье;
• большие материальные расходы, связанные с переездом, так как государство не может возместить всех затрат (табл. 1).
Какие обстоятельства могут помешать Вам принять решение о переезде на условиях Программы переселения,
% числа опрошенных
Показатель Украина Молдова Латвия Германия н а т о 3 ІЗ ы Киргизия Таджикистан Узбекистан
Проблема с приобретением жилья в России 60 77 65 43 82 69 26 26
Неуверенность в том, что смогу найти в России достаточно хорошую работу 34 24 36 30 60 49 24 22
Большие материальные расходы, связанные с переездом 39 62 54 32 52 31 18 14
Другое 41 20 51 52 37 31 11 29
Составлено автором по данным [3, с. 108; 4, с. 251-252].
Как показал мониторинг, сдерживающие факторы разнятся в различных странах. Если соотечественники из Молдавии, Украины, Казахстана, Киргизии чаще говорят об отдельных проблемах, таких, как приобретение жилья в России, трудности легализации, поиск работы, то для соотечественников в Германии и Латвии, где экономические условия лучше, значимы и другие факторы: соблюдение закона и защита личности от противоправных посягательств, а для соотечественников из центральноазиатского региона - неприятие местным население переселенцев из других стран.
Наибольшую готовность принять участие в Государственной Программе проявляют соотечественники, проживающие в Киргизии (72%), Молдавии (51%), Таджикистане (49%), Казахстане (39%) и Узбекистане (35%). Для Украины, Латвии и
Германии число потенциальных переселенцев заметно ниже. В Украине только 16% соотечественников, принимавших участие в исследовании, выразили ту или иную степень готовности участвовать в Программе, а в Германии и Латвии таких набралось по 12%.
Анализ результатов исследований о ходе реализации Программы позволяет говорить о наличии иждивенческо-потребительских и инфантильных ноток в настроениях респондентов. Превалирует мнение об обязанностях России по отношению к ним. Не потерял актуальность вопрос о приобретении участниками Программы российского гражданства, несмотря на принятие в октябре 2008 г. поправки в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», которая дает возможность участникам Программы получить российское гражданство в упрощенном порядке. Однако встать на миграционный учет и зарегистрироваться по месту жительства многие прибывшие в Россию, как и прежде, не имеют возможности, так как у них нет собственного жилья, родственников или знакомых, которые могут предоставить им возможность для временного или постоянного проживания. С принятием новых законодательных актов, коренным образом изменивших режим управления миграцией6, разрешено регистрировать участников Программы не только по фактическому месту проживания (пребывания), но и по юридическому адресу (например, приглашающей организации). Это, правда, не решает проблемы регистрации по месту жительства, поскольку таковым местом может быть только жилое помещение. В свою очередь без регистрации по месту жительства не принимают документы на предоставление гражданства. Снова, как и в случае с вынужденными переселенцами, возникает цепочка проблем: нет жилья - нет гражданства - нет возможности полноценной работы или вообще возможности работы - нет возможности приобре-
6 Имеются в виду Федеральные законы «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» N109-ФЗ) и «О правовом положении иностранных граждан» N110-ФЗ), принятый в новой редакции. Оба закона были введены в действие с 15 января 2007 года.
сти жилье. Выход из этой ситуации найти очень сложно - разве только заплатив немалые деньги посторонним людям за фиктивное разрешение на проживание.
Таким образом, нормативно-правовая база Программы нуждается в серьезной доработке. От участников мониторинга звучали пожелания о введении двойного гражданства, чтобы можно было не терять связей с остающимися в стране пребывания друзьями и родственниками. Кроме того, респонденты предлагали расширить список регионов, участвующих в Программе. Одним из пожеланий было улучшение организации, сокращение бюрократических процедур. Соотечественники жалуются на большие очереди в консульствах и посольствах, куда бывает невозможно пробиться не только за информаций, но и для решения каких-то важных вопросов.
Уроки прошлого. В 2002-2003 гг., по прошествии 10 лет после начала массового переселения соотечественников из стран СНГ в Россию, автором было проведено исследование условий жизни вынужденных переселенцев в ряде регионов Центрального и Приволжского регионов. Исследование свидетельствовало о невероятных трудностях, с которыми пришлось столкнуться переселенцам в России. Приехавшие мигранты всюду натыкались на жесткое сопротивление бюрократических структур. Они были готовы работать, строить жилье, воспитывать детей, но ситуация с оформлением своего полноправного проживания в России (регистрацией и гражданством) создавала им сложности на всех этапах - при устройстве на работу, учебу, покупке жилья, обращении в медицинские заведения и просто в обыденной жизни. Причем эти препятствия по большей части носили искусственный, волюнтаристский характер. Неотрегулированность процессов регистрации и получения гражданства создавали широкий простор для произвола чиновников. Охота за «нелегалами поневоле» стала доходным промыслом российской милиции. Наши бывшие сограждане, переселившиеся в Россию, страдали от чрезмерного «внимания» со стороны государства. Вместо того чтобы просто легализовать положение приехавших людей, дать им воз-
можность самостоятельно найти работу, государство мешало им нормально устроить свою жизнь.
Из множества трудностей, с которыми сталкивались переселенцы, наибольшие были связаны с получением гражданства Российской Федерации и регистрацией. Согласно исследованию, более 30% мигрантов, живущих в России более пяти лет, не имели гражданства, а у 40% вынужденных переселенцев, с которыми удалось побеседовать, и по прошествии 10 лет не была решена проблема регистрации (прописки). Часто без регистрации вынужденным переселенцам не предоставляли гражданство, а без гражданства не регистрировали, отказывали и в ссудах на жилье. Так, в своих интервью переселенцы сетовали: «Сославшись на то, что с гражданством я немного запоздала, мне отказали в ссуде на жилье»; «Вырваться из заколдованного круга практически невозможно, надо только уезжать. А куда уедешь?»
Нашим соотечественникам было обещано жилье, оформленное соответствующими документами. Однако жильем было обеспечено всего 10% из опрошенных нами соотечественников. Почти все респонденты, участвовавшие в обследовании, проживали либо в общежитиях, либо в полузаброшенных и развалившихся лачугах (бараках, сараях, вагончиках), которым уже давно пора на снос. Немногим посчастливилось получить квартиры в домах, построенных Федеральной миграционной службой специально для вынужденных переселенцев. Но и это жилье временное и непрочное. Однако проблема была не только в отсутствии нормального жилья, но в и том, что даже если жилье переселенцам предоставляли, его не давали возможности оформить на себя. («Живем на птичьих правах, в любой момент нас могут отсюда выселить»).
Миграционная политика России 1990-х годов, к сожалению, не способствовала нормальному обустройству переселенцев из стран Содружества. После распада Союза в Россию из стран СНГ и Балтии прибыло около 11 млн. мигрантов. За 1992-2003 гг. о присвоении статуса вынужденного переселенца (беженца) ходатайствовали около 2 млн. чел., более 1,6 млн. чел. его получили. Реальную поддержку, по данным ФМС России, получи-
ли около 500 тыс. человек, в основном в виде долговременных беспроцентных возвратных ссуд на строительство или приобретение жилья. К сожалению, нельзя сказать, что долговременная Программа «Миграция» была успешной. Россия лишь в малой части выполнила свои обещания и взятые на себя обязательства перед мигрантами, провозглашенные той Программой. В связи с подведением итогов почти трехлетнего опыта Программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, уместно вспомнить уроки той, старой Программы-1992.
Основные «подводные камни», на которые натолкнулась Программа 1992 года.
1. Проблемы с обустройством и трудоустройством переселенцев в основном возникали у тех, кто поселился в селе. Мигрантов во многих случаях направляли в сельскую местность, откуда уезжало местное население. Исследования показывают, что в крупных городах человеку проще найти работу, да и проще решить, хотя бы для начала, проблему с жильем, чем на селе. Кроме того, в сельской местности человеку труднее скрыться от завистливых взглядов соседей. А завидовать есть чему. Ехали в Россию, как правило, люди энергичные, образованные, высококультурные, жизнедеятельные, в большинстве своем - жители крупных городов и столичных центров, особенно первая волна мигрантов. Их расселениие в сельской местности не способствовало ни их успешной адаптации, ни выгоде для России.
Сейчас, по новой Программе снова переселенцев стараются направить в сельскую местность, из которой уехало местное население. К сожалению, проблему жилья отдали на откуп регионам, поэтому есть опасность того, что она опять не будет решена. И этому есть доказательства. В Программе помощи соотечественникам не учитывается, что 95% русских за рубежом - горожане, которые не смогут, даже если захотят, приспособиться к жизни в глуши, в деревнях или поселках. Но именно туда они в основном и должны отправиться. Соответственно возникнет много проблем и с работой, которую им предложат на селе.
Аргументом в защиту сельского расселения может служить то, что теперешние переселенцы - это как городские, так и сельские жители, и для последних сельское расселение будет привычным и естественным. Так, по свидетельствам экспертов в Таджикистане, сельские жители из Таджикистана выбирают аграрные регионы России, а душанбинцы и жители промышленного севера страны - более обжитые центры, причем в основном Калининградскую область7.
2. Вновь возникли бюрократические препоны, о которых уже говорилось выше, уроки не пошли впрок. Человек снова находится во власти бюрократической «удавки». Снова, как в 1990-е годы, существует «заколдованный круг», когда переселенца не регистрировали, потому что у него не было гражданства, а раз не было гражданства, то и не прописывали постоянно, и соотечественник не мог устроиться на постоянную работу. Наоборот, отсутствие прописки закрывало доступ к гражданству.
Одна из острых проблем - по-прежнему регистрация. В соответствии с нормативными документами участники Программы в течение недели могут получить разрешение на временное проживание, но зарегистрироваться по месту жительства многие прибывшие в Россию не имеют возможности, т. к. у них нет собственного жилья. И снова тот же заколдованный круг: нет жилья - нет гражданства, нет гражданства - нет возможности работать, нет работы - нет возможности приобрести жилье. Мы снова повторяем прежние ошибки.
Проблема прописки возникает и у соотечественников, проживающих в центрах временного размещения. Люди там живут фактически без регистрации. Формально их регистрируют на определенный срок, но срок истекает, и продлевать регистрацию им никто не намерен. Регистрация по месту временного проживания не предусматривает штампа в паспорте, но без не-
7 Такие предварительные данные озвучил на брифинге в Душанбе главный специалист-эксперт Федеральной миграционной службы РФ в Таджикистане В. Себелев. http://www.demoscope.ru/weekly/2007/0301/panorm01.php Информационный портал «Соотечественник». Ресурс создан и поддерживается некоммерческой организацией Фонд развития «Институт Евразийских Исследований» (info@compatriot.su)
го переселенцы не могут устроиться на работу. Получается, что переселенцы, ставшие гражданами России, испытывают дискриминацию из-за проблем легализации. Действительно, Центры временного размещения, оправдывая свое название, должны предоставляться на определенное, небольшое время, а дальше предполагается, что человек найдет себе жилье. Но время идет, жилье купить почти нереально, и люди годами живут в Центрах без регистрации, хотя и с гражданством. Понятны и намерения государства побыстрее вытолкнуть этих людей из Центров временного размещения, ведь они должны быть освобождены для следующих мигрантов.
Было бы честнее со стороны государства не обещать людям, что они смогут получить в России жилье. Может быть, было бы правильнее расселять людей не в Центры временного размещения, а, скажем, строить для них общежития, в которых переселенцы могли бы жить длительное время и, естественно, зарегистрироваться по месту жительства.
В то же время возникает другая проблема: работодатель выделяет рабочее место, но пока переселенец проходит все бюрократические формальности, его рабочее место может быть уже занято. Так, мигранту из Алматы в российском консульстве в соответствии с Программой-2006 дали направление на работу, но когда он приехал за 200 км по указанному адресу, оказалось, что такой специалист там не требуется. Местное руководство недоумевало, почему данное предприятие фигурирует в списке вакансий для переселенцев. Когда же мигрант попробовал трудоустроиться самостоятельно, чиновники сообщили ему, что в этом случае вычеркнут его из Программы. Опять - замкнутый круг, но уже на рынке труда: на работу по направлению не устроиться, а попробуешь искать её самостоятельно - снимут с учета как участника Программы. При этом, очевидно, работодатели не могут долгое время держать свободным рабочее место.
3. По Программе предпочтение предполагается отдавать соотечественникам, которые уже имеют российское гражданство и специалистам, которых не хватает в Сибири и на Дальнем Востоке. Однако вряд ли приходится надеяться на приезд
большого количества переселенцев в восточные регионы России. Основная масса соотечественников выехала в 1990-е годы. Сейчас количество тех, кто выезжает в Россию, значительно уменьшилось. Современный поток, учитываемый статистикой, 200-300 тыс. чел. в год. Это в несколько раз ниже, чем в пиковом 1994 г., когда в Россию прибыло 1,1 млн. чел. Сегодня желающих поехать в депрессивные районы Сибири и Дальнего Востока будет немного.
Оставшийся в СНГ потенциал русских, на которых, прежде всего, рассчитана Программа, недостаточен для удовлетворения потребности России в иммигрантах. Но и для их привлечения необходимо исключить непоследовательность в миграционной политике, свойственную России. Россия должна выполнить обязательства перед вынужденными переселенцами, которые она брала на себя. Новых переселенцев нельзя привлекать в Россию без учета прежнего опыта.
О проблемах соотечественников. Федеральный закон РФ от 1 октября 2008 г. N 163-ФЗ «О внесении изменения в статью 14 Федерального Закона «О гражданстве РФ»» установил упрощенный порядок получения российского гражданства для иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся участниками Государственной Программы по переселению соотечественников. Действительно, он дает возможность подавать на гражданство сразу после оформления разрешения на временное проживание, минуя вид на жительство. Однако окончательная редакция Федерального закона N 110 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении» вернула квоты на получение разрешения на временное проживание, без которого невозможно получить российский паспорт. Квоты очень маленькие, например, во Владимирской области официальная квота составила всего 200 человек и подошла к концу уже в январе. Похожая ситуация в других областях Центральной России [7].
С начала действия Государственной Программы в УФМС России по Калужской области поступило 3600 анкет на 8700 чел. Реально прибыло в Калужскую область 1179 участников Программы (с членами семьи - 2061 чел.). На
2009 г. для Калужской области выделена квота в 7500 разрешений на временное проживание. На 15 марта приняты заявления от 1992 чел., в том числе по квоте - от 1328 граждан. В связи с тем, что квота в 7500 разрешений для УФМС России по Калужской области выделена на весь год, издано распоряжение, согласно которому квота была распределена помесячно. В результате к началу марта сложилась ситуация, когда граждан, желающих подать заявление на выдачу разрешения на временное проживание, записывали уже на ноябрь 2009 года. Причина в том, что срок действия ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» продлен только до 1 июля 2009 года.
Соответственно на приобретение гражданства России по данному основанию смогут претендовать только те иностранные граждане, которым разрешение на временное проживание будет выдано до 30 июня, а для этого необходимо было сдать документы на выдачу разрешения до 30 апреля 2009 г. Запись на подачу заявления после 30 апреля 2009 г. лишает иностранного гражданина возможности приобрести гражданство по ч. 4 ст. 14 Закона о гражданства. После того, как соотечественники стали жаловаться на это в различные инстанции, было принято решение увеличить в три раза прием граждан.
В «Независимой газете» от 28 октября 2008 г. было написано, что «отсутствие жилья и иной социальной инфраструктуры тормозит прием соотечественников, для которых есть рабочие места». Но эти рабочие места не будут заполнены до тех пор,
8 Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированные по месту жительства в Российской Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие разрешение на временное проживание в Российской Федерации или вид на жительство, принимаются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных пунктами "а", "в" и "д" части первой статьи 13 настоящего Федерального закона, если они до 1 января 2009 года заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
пока людям не предоставят возможность оформить хотя бы временную регистрацию по месту жительства. Только последовательная и комплексная миграционная политика может сохранить шанс не потерять тот миграционный потенциал, который пока еще есть у России на просторах бывшего СССР.
* * *
Как показали результаты мониторинга и некоторые результаты Программы добровольного переселения, свободная, не регулируемая государством миграция, распространена весьма широко. По этому каналу в Россию переселилось гораздо больше соотечественников, нежели по Программе добровольного переселения.
Об этом свидетельствует сложившаяся в России миграционная ситуация в целом. По данным Росстата, только за январь-август 2008 г. миграционный прирост населения РФ составил 163,8 тыс. чел., увеличившись по сравнению с аналогичным периодом прошлого года на 2,3%, тогда как почти за три года по Программе переселения переселилось всего 10,5 тыс. чел. Иначе говоря, Программа репатриации обеспечила России всего 4,8% миграционного прироста за 8 месяцев 2008 года9. Текущий кризис, возможно, затормозит процессы переселения, поскольку государственные финансовые возможности ограничены. Подавляющая часть мигрантов, как и раньше, переселяется в Россию не благодаря помощи и затратам государства, а за счет собственных сил и средств. В этом случае возникают сомнения в необходимости реализации Программы-2006. Мигранты легко находят себе работу в России, и связывать их местом поселения и местом работы едва ли имеет смысл - это ограничивает масштабы переселения.
9 Общая характеристика миграционной ситуации в Российской Федерации (за январь-август 2008 г.) // Федеральная служба государственной статистики / http://www.gks.ru/bgd/free/b08_00/IssWWW.exe/Stg/d09/8-0.htm
1. Витковская Г.Новое миграционное законодательство России: либерализация в целях легализации // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика / Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. Междунар. орг. по миграции, Федеральная миграционная служба России, Орг. по безопасности и сотрудничеству в Европе. М.: ИТ «АдамантЪ». 2009, с. 19-36.
2. Государственная Программа по оказанию содействия добровольному
переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (Указ Президента РФ «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом N 637.
3. Мониторинг реализации Государственной Программы по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом в европейском регионе (Германия, Латвия, Молдавия, Украина) // Всероссийский Центр изучения общественного мнения. М., 2008.
4. Мониторинг реализации Государственной Программы по оказанию со-
действия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в Центральноазиатском регионе (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан). /Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2008.
5. Зайончковская Ж. Новая миграционная политика России: первые итоги // Новое миграционное законодательство Российской Федерации: правоприменительная практика /Под ред. Г. Витковской, А. Платоновой и В. Школьникова. Междунар. орг. по миграции, Федеральная миграционная служба России, Орг. по безопасности и сотрудничеству в Европе. М.: ИТ «АдамантЪ». 2009, с. 73-117.
6. Зайончковская Ж.А. Почему России необходима иммиграционная политика. /Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие / Под ред. Ж. Зайончковской, И. Молодиковой, В. Мукомеля. Центр миграционных исследований при содействии Программы поддержки высшего образования Института Открытое Общество (HESP OSI) и Бюро ЮНЕСКО в Москве. М., 2007, с. 114-141.
7. Ильина И. Неграждане России // Московские новости. № 30, 2007.
(03.08.2007).
8. Качуровская А. Недорогие соотечественники // Аналитический еже-
недельник «Коммерсантъ-Власть» N 22 (726) от 11.06.2007.
9. Красинец Е.С., Цуприкова Я.Е. О проблемах переселения в Россию со-
отечественников из-за рубежа // Материалы международной конференции «Социально-экономическое развитие стран региона Балтийского моря». Светлогорск, 5-7 июня 2008, с. 219-223.
10. Лебедев Н. Новым «липчанам» рады // Ваше право. Миграция. № 3 (59), февраль 2009.
11. Журнал «Отечественные записки». № 4 (19), 2004.
12. О ходе реализации Госпрограммы по переселению соотечественников //Новости Федерации. http://www.regions.ru/news/2202511/
13. Республиканская долговременная Программа "Миграция" (Поста-
новление Правительства РФ от 18 мая 1992 г. № 327.
14. Чернов Л. Кто мы: соотечественники или трудовые мигранты? // Русский информационно-культурный центр в государстве Израиль. 18 августа 2007.
Приложение
Сравнительные положения отдельных пунктов Долгосрочной Программы «Миграция» (1992) и Государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом (2006)
Долгосрочная Программа «Миграция» (1992) Государственная Программа по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом (2006)
1. Выбор места проживания Постоянное расселение осуществляется на основе свободного выбора беженцами и вынужденными переселенцами нового места жительства (с учетом банка данных и рекомендаций Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации, а также ограничений в прописке в ряде регионов). Решение об участии в Государственной Программе принимается соотечественником добровольно на основе осознанного выбора им места проживания на территории Российской Федерации, с учетом наличия места работы, предоставляемых в рамках Государственной Программы и региональных Программ переселения гарантий, социальной поддержки, а также условий проживания.
2. Список территорий России, в которых целесообразно коллективное расселение беженцев и вынужденных переселенцев Благоприятные области: Воронежская Самарская Пензенская Вологодская Новгородская Псковская Тверская Костромская Кировская Курганская Новосибирская Омская Амурская Алтайский край Относительно благоприятные области: Владимирская Ивановская Ярославская Белгородская Липецкая Тамбовская Рязанская Смоленская Курская Нижегородская Свердловская Ленинградская Томская Иркутская Юг Тюменской области Юг Красноярского края Юг Хабаровского края Приморский край Первоочередные регионы расселения, выбранные для расселения по Программе: Приморский, Хабаровский и Красноярский края, а также Амурская, Иркутская, Новосибирская, Тюменская, Калужская, Липецкая, Тамбовская, Тверская и Калининградская области, с 15 января 2009 г. -Курская обл.
(всего 32) (всего 13)
3. Условия расселения. Программой предусмотрены два этапа расселения беженцев и вынужденных переселенцев. 1. Временное расселение - на период притока мигрантов при чрезвычайных ситуациях для признания их беженцами и вынужденными переселенцами, оказания неотложной материальной, финансовой и медицинской помощи. Организуется в районах, расположенных близко к регионам конфликтов, с целью сокращения транспортных издержек. Расселение осуществляется в имеющихся помещениях, соответствующих по своим характе- Участник Программы берет на себя обязательства, которые включают в себя проживание и осуществление трудовой деятельности в выбранном субъекте РФ в течение определенного времени на оговоренных условиях. Соотечественнику, ставшему участником Программы, выдается свидетельство установленного Правительством РФ образца. Участник Программы и
ристикам минимальным санитарно-эпидемиологическим нормам. Для этого возможно частичное использование гостиниц, кемпингов, домов и баз отдыха, пансионатов, пионерских лагерей. Под временное жилье могут быть также использованы общежития средних специальных, профессионально-технических и высших учебных заведений (при наличии в них свободных мест), что, естественно, предполагает необходимость возмещения затрат, связанных с временным проживанием граждан, за счет средств бюджета с учетом действующих тарифов и расценок. Кроме того, после необходимого переоборудования могут быть использованы жилые дома, предназначенные для капитального ремонта, пустующие сельские дома и т.д.
2. Постоянное расселение осуществляется на основе свободного выбора беженцами и вынужденными переселенцами нового места жительства (с учетом банка данных и рекомендаций Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации, а также ограничений в прописке в ряде регионов).
Необходимым условием Программы является обеспечение непосредственного участия самих беженцев и вынужденных переселенцев как в строительстве собственного жилья, так и в развитии производственной базы строительных материалов, поскольку их обустройство в современных усло-
члены его семьи, совместно переселяющиеся на постоянное место жительства в РФ, имеют право на получение государственных гарантий и социальной поддержки, в том числе:
• на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на переезд к будущему месту проживания;
• на компенсацию за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории РФ;
• на получение за счет средств федерального бюджета единовременного пособия на обустройство («подъемных»);
• на получение за счет средств федерального бюджета ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной не запрещенной законодательством РФ деятельности в период до приобретения гражданства РФ, но не более чем в течение шести месяцев. Размер по-
виях только за счет государственных средств практически невозможно из-за ограниченности материальных и финансовых ресурсов. В этой связи организация расселения должна осуществляться преимущественно на основе мобилизации трудовых и финансовых возможностей самих беженцев путем создания ими предприятий, ассоциаций и иных объединений, стимулируемых государством посредством финансово-кредитных рычагов. собия определяется с учетом прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ; • на получение компенсационного пакета участника Программы (далее - компенсационный пакет), включающего в себя услуги государственных и муниципальных учреждений дошкольного воспитания, общего и профессионального образования, социального обслуживания, здравоохранения и услуги государственной службы занятости. Расходы на финансирование компенсационного пакета осуществляются за счет средств соответствующих бюджетов.
4. Формы расселения. Основная предлагаемая форма жилища - индивидуальная квартира или собственный дом; для социально незащищенного контингента (одиноких пенсионеров, неполных семей) - квартиры в коммунальном (муниципальном) жилищном фонде, либо в многоквартирных жилых домах высокоплотной малоэтажной застройки. Предоставление иных государственных гарантий, социальная поддержка, трудоустройство участника Программы, обеспечение его и членов его семьи необходимым жильем осуществляются в рамках региональных Программ переселения.
5. Порядок выплаты пособий. Согласно расчетам для жилищного и социально-бытового обустройства одного мигранта потребуется в среднем 168 тыс. руб. Из этой суммы 80% предполагается Правилами выплаты ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской
покрывать за счет средств, полученных мигрантами в порядке компенсации за оставленное (реализованное) на прежнем месте жительства жилье, и кредитов банка, а 20% - за счет дотаций государства и помощи соответствующих фондов. Затраты государственных средств при компактном расселении предусматриваются главным образом на создание социальной инфраструктуры, на проведение проектно-изыскательских работ, на покрытие части кредитов, предоставляемых вынужденным переселенцам и беженцам. Исходя из этих расчетов и возможности расселения на территории России 200 тыс. беженцев и вынужденных переселенцев (возможная годовая квота приема, устанавливаемая Правительством РФ) потребуются бюджетные ассигнования в размере 5 млрд. руб. в год (на 1992 г. - 3 млрд. руб.).
и иной не запрещенной законодательством РФ деятельности (утверждены Постановлением Правительства РФ от 15 января 2007 г.№8 « «О порядке выплаты участникам Государственной Программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей» ежемесячного пособия при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности») установлено, что ежемесячное пособие назначается участнику Программы и каждому члену его семьи при отсутствии дохода от трудовой, предпринимательской и иной деятельности, не запрещенной законодательством РФ, на период до приобретения гражданства РФ, но не более чем на 6 месяцев, в размере 50 процентов прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте РФ согласно законодательству РФ.
В целях содействия добровольному переселению соотечест-
венников РФ компенсирует расходы, которые несут участники Программы и члены их семей на переезд и провоз личного имущества от места их проживания на территории иностранного государства до территории вселения в субъекте РФ.
Кроме того, семье до трех человек включительно полностью компенсируются расходы на перевозку личного имущества 5тонным контейнером, а семье свыше трех человек - двумя 5тонными контейнерами.
Расходы участника Программы и членов его семьи на проезд при условии использования регулярных автобусных маршрутов, на перевозку автомобильным транспортом личного имущества от узловых станций до места назначения, а также на уплату таможенных платежей и налогов, на вывоз личного имущества из страны выезда включаются в расходы, подлежащие компенсации.
Выплата компенсации производится за счет средств федерального бюджета территориальными органами
ФМС России по фактическим, документально подтвержденным расходам после регистрации в установленном порядке переселенца и членов его семьи.
6. Легализация. Постоянное расселение может осуществляться как индивидуально, так и на групповой основе. При индивидуальном расселении необходимо без каких-либо ограничений предоставлять гражданам возможность прописки как к родственникам, знакомым, так и на жилую площадь предприятий, предоставляемую в установленном действующим законодательством порядке, а также содействовать в приобретении жилья в частную собственность и индивидуальному жилищному строительству, что требует соответствующего правового и организационного обеспечения. Участнику Программы, прибывшему на территорию вселения, где ему разрешено временное проживание, оформление разрешения на временное проживание производится в течение 7 рабочих дней. После получения разрешения на временное проживание иностранный гражданин может обратиться с заявлением о приобретении гражданства РФ.
7. Миграционный учет. Организация прописки беженцев и вынужденных переселенцев независимо от размера занимаемой ими жилой площади (без права постановки на учет для улучшения жилищных условий): к родственникам; по новому месту фактического проживания. Миграционный учет по месту пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства носит уведомительный характер. Основанием для постановки на учет является факт въезда иностранного гражданина на территорию России.
