CC BY
266
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА
Сербин М.В.
1.2. К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ ГЛАВЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ «ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА» В СВЕТЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ РЕФОРМЫ
Сербин Михаил Викторович, канд. юрид. наук, доцент. Должность: заместитель декана. Место работы: Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения. Факультет: юридический. E-mail: [email protected].
Аннотация: В статье анализируется целесообразность включения в текст Конституции Российской Федерации главы «Избирательная система». Автор рассматривает историческую ретроспективу данного вопроса, а также различные точки зрения современных ученых конституционалистов. На основе проведенного анализа делаются конкретные предложения по содержанию данной главы, с обоснованием их целесообразности.
Ключевые слова: Избирательная система, Конституция России, выборы, избирательное право, принципы избирательного права.
TO THE QUESTION OF NEED OF CHAPTER OF THE CONSTITUTION OF THE RUSSIAN FEDERATION "ELECTORAL SYSTEM" IN THE LIGHT OF THE CONSTITUTIONAL REFORM
Serbin Mikhail Viktorovich, PhD at law, associate professor. Position: deputy dean. Place of employment: St. Petersburg State University of aerospace instrumentation. Department law faculty. E-mail: [email protected].
Annotation: In article expediency of inclusion in the text of the Constitution of the Russian Federation of the head "Electoral system” is analyzed. The author considers a historical retrospective of the matter, and also various points of view of modern scientific constitutionalists. On the basis of the carried-out analysis specific proposals according to contents of this chapter, with justification of their expediency become.
Keywords: Electoral system, Constitution of Russia, elections, electoral right, principles of an electoral right.
В юбилейный год 20-летия Конституции Российской Федерации многие исследователи проводили анализ норм Основного Закона нашей страны с целью оправдания или отрицания необходимости проведения масштабной конституционной реформы.
С момента принятия Конституции России 1993 года отдельные конституционалисты в один голос стали говорить о ее текстуальной ограниченности. Данные высказывания касались, в том числе, вопроса об отсутствии отдельной главы «Избирательная система» в тексте Конституции России.
Прежде чем рассматривать вопросы целесообразности или нецелесообразности включения в Основной Закон России главы, закрепляющей основы избирательного права и избирательной системы, обратимся к историческому экскурсу данного вопроса.
В Конституции СССР 1936 г. впервые в истории советских конституций выделяется отдельная глава 11 «Избирательная система». Декларация о построении социализма позволила внести два важнейших изменения в избирательную систему того времени: перейти
от многоступенчатых выборов к прямым и отменить ограничения классового характера, вернувшись к принципу всеобщих выборов. Кроме того, голосование стало тайным, а голоса избирателей - равными.
Впервые, в Конституции СССР 1936 г. был утвержден принцип «Один человек - один голос» (не участвовали в выборах умалишенные и лица, осужденные с лишением избирательных прав). Избирательное право предоставлялось гражданам СССР с 18 лет. Право выдвижения кандидатов в депутаты давалось общественным организациям. Конституция СССР 1936 г. отменила все ограничения избирательного права, установила равные нормы представительства от сельского и городского населения. Действовавшая тогда избирательная система обеспечивала формирование органов власти и управления из народных масс: из рабочих, крестьян, служащих, трудовой интеллигенции, других тружеников. Именно этим следует объяснять столь высокую явку на выборы, вместе с тем реальной властью обладала партийная элита, в этом уникальная особенность советской политической системы -срастание партийного и государственного аппарата [3, С.19].
Фактически подавляющее большинство из девяти статей рассматриваемой главы Конституции раскрывают содержание принципов избирательного права. Закрепляя принцип всеобщего избирательного права, Конституция СССР 1936 г. уточняла возраст избирателей - 18 лет. Это означало, что в соответствии со от. 135 Конституции любой гражданин, достигший указанного возраста, имел право избирать и быть избранным в Верховный Совет СССР, Верховный Совет РСФСР, а также в иные нижестоящие Советы. Первоначально и положения о выборах, изданные на основе Конституции, не содержали возрастных ограничений. Однако в более поздний период (начиная с 1946 г.) в нарушение формальной логики Конституции положения вводили возрастной ценз для избрания депутатом Верховного Совета СССР - 23 года и Верховного Совета РСФСР - 21 год [5, С.35].
Основным недостатком рассматриваемой избирательной системы явилось выдвижение кандидатов по производственному принципу и их избрание по территориальному. Согласно Конституции и положениям о выборах право выдвижения кандидатов принадлежало общественным организациям и обществам трудящихся: коммунистическим партийным организациям, профессиональным союзам, кооперативам, организациям молодежи, культурным обществам и союзам. А голосование за этих кандидатов происходило по территориальным избирательным округам. Поэтому избиратели в большинстве своем не имели представления о деловых и моральных качествах выдвинутых кандидатов. В этом не было особой необходимости, так как на один мандат на практике выдвигался только один кандидат [13, С.230].
Поскольку принятие Конституции СССР 1977 г. не было обусловлено какими-либо кардинальными переменами в государственном или политическом устройстве Советского Союза, то и избирательная система не претерпела каких-либо существенных изменений. Как и Конституция СССР 1936 г., Основной Закон 1977 г. содержал специальную главу «Избирательная система», в которой в самом общем виде закреплялись принципы избирательного права, условия их реализации гражданами и основы избирательного процесса. В отношении граждан СССР появилась норма о включении в списки всех граждан, достигших ко дню выборов
15
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
или в день выборов 18 лет и проживающих (постоянно или временно) к моменту составления списков на территории данного Совета. Норма о предоставлении права на участие в выборах независимо от срока проживания избирателей была новеллой для отечественного избирательного права [5, С.35].
В числе новелл избирательной системы 1977 г. следует указать закрепление Конституцией ряда новых принципов. Прежде всего, принципа свободных выборов. Часть вторая от. 100 гарантировала гражданам СССР и общественным организациям право на свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также предоставляла право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио [14, С.64].
Относительно того, что действующая Конституция Российской Федерации не содержит специальной главы «Избирательная система», в науке конституционного права до сих пор не сложилось единого мнения.
Итак, постараемся проанализировать мнения ученых и практиков по данному дискурсу и высказать свою точку зрения по данному вопросу.
Действительно, Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит специальной главы, как это было в предшествующих советских конституциях, закрепляющей, принципы избирательного права. Это, однако, отнюдь не означает, что современная избирательная система лишена конституционного содержания. Ряд статей Конституции (от. 3, 32, 60, 81, 83, 96, 97, 102, 109, 111, 117, 130), а также п. 3, 5, 7, 8 второго раздела Конституции содержат в себе конституционные основы современной российской избирательной системы.
По мнению П.В. Нудненко, в Конституции Российской Федерации закреплены лишь основы формирования федеральных институтов государственной власти: Президента Российской Федерации, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом буквально вскользь в от. 130 Конституция Российской Федерации упоминает об основах избирательной системы при выборах в органы местного самоуправления. И в Конституции России нет ни одной нормы, посвященной избирательной системе при выборах в законодательные органы власти субъектов Федерации. В этой связи высказываются обоснованные предложения по совершенствованию конституционно-правового регулирования избирательной системы Российской Федерации. Способы такого совершенствования могут быть различными. Они не обязательно должны быть связаны с вмешательством в текст действующей Конституции [11, С.24].
Еще 10 лет назад, отвечая на вопрос журналистов о том, необходима ли в Конституции Российской Федерации глава «Избирательная система», председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д. Зорькин ответил буквально следующее: «я вовсе не хочу сказать, что в Конституции нет недостатков. Они есть, конечно, есть. И как юрист я их прекрасно вижу. Есть элементы несбалансированности между властями. Есть недостатки в системе разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами. И, наконец, в Конституцию можно было бы внести более обширный блок об избирательной системе. Но и первый, и второй, и третий недостаток можно исправить, не внося поправок в Конституцию. Это можно сделать с помощью законов, и во многом это уже сделано. Но самое главное, это можно сделать с помощью практи-
ки. Исполнители и, прежде всего правоприменители, играют важнейшую роль. Они применяют нормы Конституции, и применяют их не только Конституционный Суд, но и Президент, и Правительство, и Парламент, прежде всего, и суды общей юрисдикции, и арбитражные суды. От того, как они переведут язык текстов на практический язык, на язык жизни, будет зависеть благополучие граждан. Гражданам нужна не новая Конституция, а исполнение действующей»[7].
Подобной точки зрения придерживался и Н.В. Витрук, который в своих научных трудах высказывался о том, что не нужно трогать Конституцию, что нет необходимости в создании новых положений и глав. Что нужно было, то уже сказано в Конституции, названы основные принципы, писал Н.В. Витрук. Если есть необходимость корректировать, развивать эти принципы - пожалуйста, можно принять федеральный закон. Такой закон уже есть - это Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Но его содержание должно соответствовать предмету регулирования - это не квазиконституционный закон, а закон, действительно имеющий конституционный характер. Наличие такого закона вполне достаточно, на его основе должна выстраиваться система федеральных законов, законов субъектов федерации и нормативных актов муниципальных образований [4, С.26-27].
Приведенные примеры уважаемых ученых в области конституционного права отражают позицию о невозможности конституционной реформы и о пересмотре Конституции Российской Федерации с целью включения в ее текст главы «Избирательная система».
Однако, с такой позицией вряд ли можно полностью согласиться. Демократия сегодня в России в том виде, в котором нам ее подают теоретики, отсутствует. Первая статья Конституции - это норма-цель, но почему нет механизма ее реализации? Начнем с противоречия самого Основного закона. 3 статья Конституции гласит, что выборы и референдум есть высшая форма непосредственной демократии. В связи с этим возникает правомерный вопрос: почему две высшие формы непосредственной демократии регламентируются не самой Конституцией? [8, С.31].
В итоге, как справедливо отмечает С.А. Авакьян, даже важнейшие конституционные принципы (всеобщность, равенство, прямое, тайное голосование, добровольность, свобода участия в них граждан и т.д.) стали объектом текущего регулирования. Кстати, и оно не стабильно. Достаточно сказать, что в базовый акт -Федеральный закон 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» - за истекшие годы изменения и дополнения вносились 53 законами, причем зачастую в одном акте были десятки новшеств [1, С.9].
Как мы уже смогли убедиться ранее, все предшествующие Конституции нашего государства имели подобные главы. Следует признать, что данная практика оправдала себя и применяется в конституциях большинства государств мира [12,С.9]. Как справедливо считает 0.0. Миронов: «Закрепление системы выборов Законодательного собрания страны на высшем, конституционном, уровне будет способствовать политической стабилизации, спокойствию общества, формированию общества, формированию парламентской культуры и этики» [10, С.9].
Как справедливо отмечают А.В. Зиновьев и И.С. По-ляшова, «Закон об основных гарантиях необоснованно
16
КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА Сербин М.В.
делегирует законодательным органам власти субъектов право регулирования многих аспектов избирательной системы» [6, С.123-124].. Передача законодательного регулирования на региональный уровень, по их мнению, относится к конституционным функциям либо к функциям конституционного закона, для чего в Конституцию Российской Федерации они предлагают внести специальную главу «Избирательная система», где будет более детально прописан весь объем полномочий федерального и региональных центров.
Нормы, регулирующие организацию и проведение выборов, должны, прежде всего, быть стабильными и не подвергаться постоянным изменениям под воздействием конъюнктурных обстоятельств или в угоду доминирующей на данный момент времени политической силы. Достичь такой стабильности можно путем закрепления принципов избирательной системы на конституционном уровне, поскольку норма Конституции Российской Федерации более устойчива, нежели норма федерального закона. К тому же для защиты конституционных норм используется более широкий круг юридических средств. Даже в самой Конституции Российской Федерации установлен механизм такой защиты, в частности, в статье 15, согласно которой нормы Конституции России имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различных споров по вопросам избирательного права суды вправе ссылаться непосредственно на норму Конституции РФ. Внесение изменений и дополнений в Конституцию РФ, которые закрепят более широкий, нежели сейчас, перечень избирательных прав и гарантий их реализации, в конечном итоге, по-нашему мнению, должны не только определить совершенно новый подход к выборам, но и составить единственно возможный вектор основных направлений и форм проведения избирательной реформы. [9, С.38-39].
Отсутствие главы «Избирательная система России», превращают избирательное законодательство в каучуковый инструмент политических игр, в то время как избирательные законы должны иметь статус конституционных (уставных) законов и приниматься исключительно квалифицированным большинством. Конституция РФ должна быть дополнена отдельной главой «Избирательная система и народное представительство в России» [2, С.35].
Как видим, сторонников отдельной главы Конституции Российской Федерации «Избирательная система» значительно больше, чем противников. Причем, даже те, кто высказывается против такой главы, как правило, говорят не о том, что она не нужна, а о том, что нельзя трогать Конституцию, отстаивая ее неизменность и неприкосновенность.
Не менее важным вопросом является еще и то, а что будет включать в себя данная глава. В спорах и дискуссиях на данную тему, ученые, как правило, забывают данный вопрос, направляя все свои усилия на доказывание необходимости включения в текст конституции данной главы.
Не претендуя на истину в последней инстанции, попытаемся определиться с тем, что могло бы найти свое отражение в главе Конституции Российской Федерации «Избирательная система».
Во-первых, считаем целесообразным на конституционном уровне закрепить принципы избирательного права для всех уровней выборов. Причем, текс Конституции должен не только перечислять их, но и давать им ясные определения, с тем, чтобы любой граж-
данин-избиратель мог понимать, о чем идет речь, читая текст Основного Закона страны.
Причем, полагаем, что Конституция могла бы закрепить не только всеобщность, равенство, прямое, тайное голосование, как базовые принципы избирательного права, но и добровольность, свободу участия граждан в выборах, их периодичность и альтернативность и т.д.).
Не стоит полагать, что Конституция должна быть документом с минимальным объемом, чем подробней в ней будут описаны базовые демократические ценности, тем проще будет эти ценности претворять в жизнь и в случае необходимости защищать.
Во-вторых, полагаем, что в главе «Избирательная система», должны быть изложены виды избирательных систем, применяемых на выборах всех уровней. В связи с этим, считаем целесообразным закрепить то, что выборы законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления проводятся с использованием смешанной избирательной системы (мажоритарно-пропорциональной). При этом должна быть возвращена возможность самовыдвижения на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации без учета партийной принадлежности.
Причем право на самовыдвижение должно быть конституционно предусмотрено для всех без исключения уровней выборов.
В-третьих, по возможности, необходимо определиться и перечислить в Конституции Российской Федерации все те выборы, которые проводятся на федеральном и региональном уровнях.
Постоянная трансформация избирательного законодательства последних двух десятилетий, демонстрировала примеры того, как тот или иной орган или должностное лицо от их выборности, переходили к иному порядку наделения полномочиями. Это можно сказать о Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, который прошел пять этапов развития порядка формирования - начиная от прямых выборов, заканчивая элементами выборности его членов. Не менее красочным примером является трансформация порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
В связи с этим, представляется обоснованным указать в Конституции Российской Федерации о том, что населением непосредственно избираются Президент Российской Федерации (причем не более 2-х сроков подряд в течении жизни), депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, члены Конституционного собрания Российской Федерации, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, а также главы органов МСУ и представительные органы местного самоуправления.
В-четвертых, глава «Избирательная система», должна содержать исчерпывающий перечень ограничений, связанных с реализацией избирательных прав гражданами. Так, например, действующая Конституция Российской Федерации устанавливает то, что не имеют право избирать и быть избранными лишь две категории граждан - недееспособные и осужденные по вступившему в силу приговору суда. Однако текущее законодательство содержит десятки запретов на реализацию пассивного избирательного права, что не может не удивлять. Данное противоречие представляется необходимым устранить.
17
5'2014
Пробелы в российском законодательстве
Напомним итоги референдума 12 декабря 2013 года. Из 106 миллионов избирателей около 33 миллионов проголосовали за нее, 23,4 - против, а 40 миллионов вообще не пошли на голосование. И вот уже двадцать лет идет спор: не пошли голосовать - значит, согласны с Конституцией; нет, поскольку не пошли - то против нее. Если власть прислушается к конструктивным призывам, она имеет все шансы достойно завершить 20-летие, оставить в прошлом просчеты и ошибки, учесть разумные предложения и создать прочный (и спокойный!) фундамент будущего нашей страны. Есть достаточный срок для основательного конституционного реформирования [1, С.9].
Одной из целей возможной конституционной реформы должно стать качественное конституционное закрепление основ демократии. Мы искренне убеждены в том, что при разработке нового текста Конституции, необходима детальная проработка главы «Избирательная система», которая станет фундаментом в дальнейшие модернизации электоральных правоотношений в Российской Федерации.
Избирательное право нуждается в стабильности и этой стабильности, возможно добиться за счет качественной конституционной реформы, с главой «Избирательная система» в Основном законе Великой России.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Нужна ли конституционная реформа в России?// Конституционное и муниципальное право. 2012. N 9. С.9.
2. Боброва Н.А. 20 лет и 20 недостатков Конституции России //Конституционное и муниципальное право. 2013. N 3. С. 35.
3. Бычков А.И. Историко-правовая характеристика Конституции СССР 1936 г. // История государства и права, 2012, № 8. С. 19
4. Витрук Н.В. Конституционный суд Российской Федерации и совершенствование избирательного законодательства // Конституция и избирательное право: настоящее и будущее: материалы IV Всероссийской научнопрактической конференции (г. Самара, 6 марта 2009 г.). Изд-во «Универе групп», 2009. С.26-27.
5. Гонштейн В.Д. Историко-правовые аспекты избирательного процесса в рамках избирательного права в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 5. С.35.
6. Зиновьев А.В., Поляшова И.С. Избирательная система России: теория, практика и перспективы. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 123 - 124.
7. К 10-летию Конституции Российской Федерации Интернет-конференция Председателя Конституционного Суда Российской Федерации Зорькина Валерия Дмитриевича // http://www.garant.ru/action/conference/ 10139/
8. Комарова В.В. О совершенствовании форм непосредственной демократии // Конституция и избирательное право: настоящее и будущее: материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (г. Самара, 6 марта 2009 г.). Изд-во «Универе групп», 2009. С.31.
9. Масловская М.В. Конституция и избирательное законодательство России: соотношение, современное состояние, вопросы совершенствования // Конституция и избирательное право: настоящее и будущее: материалы IV Всероссийской научно-практической конференции (г. Самара, 6 марта 2009 г.). Изд-во «Универе групп», 2009. С.38-39.
10. Миронов О.О. Конституция не может быть неизменной // Государство и право. 1998. N 4. С. 9.
11. Нудненко П.В. К вопросу об определении понятия избирательной системы // Конституционное и муниципальное право, 2008, № 5. С.24.
12. Статычнюк И. О некоторых противоречиях российской конституции// "Конституционное и муниципальное право", 2008, № 1.С.9.
13. Хакамада И. Sex в большой политике. Самоучитель self-made woman. М.: АНО «РИД «Новая газета», 2006. С. 230.
14. Честнов И.Л. Актуальные проблемы теории государства и права: диалогическая природа государства и его место в политической системе общества. СПб.: ИВЭСЭП; Знание, 2007. С.64.
Рецензия
на научную статью кандидата юридических наук, доцента Сербина Михаила Викторовича «К вопросу о необходимости главы Конституции Российской Федерации «избирательная система» в свете конституционной реформы»
Одним из важнейших элементов современных политических систем является институт всеобщих выборов. Благодаря выборам реализуются политические права граждан на формирование представительных органов государственной власти. Они позволяют выявить расстановку политических сил в государстве, определяют степень доверия общества к партиям и их программам. В ходе избирательного процесса особенно активно осуществляется политическая социализация, усваиваются политические ценности, приобретаются политические навыки и опыт.
Характерным признаком системы органов государственной власти и органов местного самоуправления является демократический порядок их образования, выражающийся в том, что многие органы власти - выборные.
Практика проведения выборов в России изобилует серьезными нарушениями избирательных прав граждан. Далеки от совершенства и избирательные законы. К тому же сложилась практика на каждые выборы на федеральном и региональном уровнях принимать новые избирательные законы. Существуют серьезные проблемы в несоответствии регионального избирательного законодательства федеральному. Все это предопределяет актуальность выбранной автором темы.
Проведенное исследование, несомненно, способно сыграть положительную роль в совершенствовании избирательного законодательства Российской Федерации.
Изложенный в статье материал свидетельствует о самостоятельном подходе автора. Считаем, что данная статья заслуживает внимания и может быть размещена в периодическом издании из перечня ВАК для опубликования результатов кандидатских и докторских диссертаций.
Доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации В. М. Боер
18
