CC BY
7УДК 342.2
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПРОБЛЕМАХ РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОГРАММ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Магомедов Ш.Б., декан юридического факультета Дагестанского государственного университета, д-р юрид. наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права
E-mail: kafedraconst@mail.ru
Бутаев Г.Р., аспирант кафедры конституционного и муниципального права Дагестанского государственного университета
E-mail: ButaevG@yandex.ru
В статье рассматриваются конституционно-правовые проблемы социально-экономических программ в Российской Федерации, предлагается механизм ответственности за их реализацию.
Ключевые слова: Российская Федерация, социальное государство, прожиточный минимум, индикативное планирование, социально-экономические программы.
ON THE ISSUE OF CONSTITUTIONAL PROBLEMS OF REALIZATION THE SOCIO-ECONOMIC
PROGRAMS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Magomedov Sh.B., Dean of the law faculty of Daghestan State University, Doctor of Law sciences, professor of the Department of Constitutional and Municipal Law
Butaev G.R., post-graduate student of the Department of Constitutional and Municipal Law of Daghestan State University
The article considerers the constitutional problems of the socio-economic programs in the Russian Federation. The mechanism of responsibility for their realization is suggested.
Key words: Russian Federation, social state, economic programs.
Конституция Российской Федерации содержит фундаментальную норму, провозглашающую Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1 статьи 7). Данная норма представляет собой один из ключевых элементов конституционных основ Российской Федерации. В части 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации отражены основные формы проявления социального государства. Так, Основной закон гласит, что в Российской Федерации осуществляется государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. В федеральной Конституции закреплен ряд
minimum of subsistence, indicative planning, socio-
основных социальных прав (ст. 37, 38, 39, 40, 41, 43).
О приоритетности социальной политики в деятельности государства отмечается в большинстве основных законов субъектов Российской Федерации. В некоторых конституциях регионов социально ориентированных норм больше, чем в федеральной Конституции. Так, Конституция Республики Дагестан 2003 года гласит, что в Республике Дагестан обеспечивается «социальная ориентация экономики» (абз. 2 ст. 13) [13], «регулирование экономических отношений органами государственной власти и органами местного самоуправления ... должно способствовать устранению диспропорций в развитии территорий» (абз. 3 ст. 13) [13]. В Уставе Омской области 1995 года записано: «Социальная защита населения в Ом-
ской области осуществляется на основе: 1) создания условий для повышения уровня жизни населения; 2) государственной поддержки ветеранов, инвалидов, пожилых, малоимущих и иных групп населения, нуждающихся в социальной защите ...» [14].
Развитие в конституционном региональном формате федеральных конституционных положений социальной направленности оправдано, поскольку данное обстоятельство символизирует приоритетность социальной политики региональных властей. Еще большим достижением некоторых субъектов Федерации следует считать предоставление более высокого уровня социальных гарантий в определенных срезах социальной области общественных отношений по сравнению с федеральными социальными стандартами. К примеру, наряду с Федеральным законом «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [15], предусматривающим правовую возможность получения материнского (семейного) капитала, в некоторых субъектах Российской Федерации приняты региональные законы о материнском (семейном) капитале. Например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа о материнском (семейном) капитале предоставляет на третьего, четвертого ребенка и последующих детей капитал в размере 350000 рублей [18]; в свою очередь, аналогичный закон Санкт-Петербурга предоставляет капитал в размере 100000 рублей [17]. В ряде регионов предусматриваются и иные дополнительные меры социальной поддержки населения.
Приходится оперировать количественностоимостным инструментарием, чтобы в определенной степени выразить фактическую сторону социальной сферы общественной жизни, которая не соответствует заявленным конституционным социальным положениям. Так, прожиточный минимум на душу населения в Российской Федерации за II квартал 2012 г. установлен в размере 6385 рублей. Парадоксальным образом выглядит величина минимального размера оплаты труда (МРОТ), которая равняется 4611 рублям, что ниже установленной величины прожиточного минимума. Вместе с тем во II квартале 2012 г. в Российской Федерации численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составила 16,4 млн. чел. (11,5 процента от общей численности населения) [23].
По сравнению с другими странами в Российской Федерации социальные показатели ниже. Так, величина МРОТ в Швейцарии равняется 1900
евро, в США - 1030 евро, в Нидерландах - 1398 евро, в Великобритании - 1202 евро, во Франции -1343,77 евро, в Чехии - 318 евро, в Испании -633,3 евро [22]. В 2013 году МрОт в России увеличился до 5205 рублей [19].
Социальное благополучие в стране также характеризуется ожидаемой продолжительностью жизни, которая в Российской Федерации по итогам
2011 года составила 70,3 года [20]. Вместе с тем аналогичный индикатор в социальной сфере в Норвегии составляет 81,1 года, в Соединенных Штатах Америки - 78,5 года, в Японии - 83,4 года, в Германии - 80,4 года [6, с. 128].
Сложившиеся показатели занятости населения также не соответствуют конституционным социальным положениям. Так, на август 2012 года уровень безработицы в Российской Федерации по методологии МОТ составил 5,3 процента (4074,7 тыс. чел.) [21]. А безработица в Северо-Кавказском федеральном округе составляла 13 процентов (575,4 тыс. чел.), следующую ступень по уровню безработицы среди федеральных округов занимал Сибирский федеральный округ - 6,9 процента (706,5 тыс. чел.) [21]. Причем в Республике Дагестан безработица отмечалась на уровне 11,3 процента (143 тыс. чел.), в Республике Ингушетии данный показатель равен 47,5 процента (119,7 тыс. чел.), в Чеченской Республике - 33,5 процента (175,2 тыс. чел.) [21].
Приведенные статистические данные имеют фактологическое значение, выражают соответствующий срез объективной реальности социальной конфигурации Российской Федерации. Вместе с тем очевидным остается факт, что рассматриваемый срез нуждается в непрерывном дальнейшем совершенствовании. Конституционные социальные цели Российской Федерации как социального государства характеризуются недостаточной степенью фактической реализации. По справедливому замечанию профессора С.А. Авакьяна, «провозглашенное в статье 7 Конституции социальное государство продолжает оставаться бессильным в помощи простому человеку, в решении его обыкновенных, житейских проблем .» [4, с. 533].
В сложившихся социально-экономических условиях на федеральном уровне предлагаются следующие меры. С учетом существующей безработицы в пределах государства предполагается создание в перспективе «25 млн. новых, высокотехнологичных, хорошо оплачиваемых рабочих мест для людей с высоким уровнем образования» [11], увеличение налоговой нагрузки по ряду на-
правлений введением «дополнительного налога на богатство, а точнее - на престижное потребление» [10].
Кроме того, 7 мая 2012 года был издан ряд указов Президента Российской Федерации, главным образом направленных на фактическое воплощение части конституционных положений о социальной роли государства.
Указы Президента России имеют весьма прогрессивное значение для общества. Отчетливо выявляется стратегический характер данных актов. Современное социальное государство функционирует не в рамках административно-командной экономической системы [9, с. 23]. Ранее существовавшее в нашей стране социалистическое государство профессор С.А. Авакьян называет «патерналистским государством» [2, с. 403], которое «взяло на себя заботы о всех гражданах и во всей полноте ...» [2, с. 403].
Нужно отметить, что социальное государство, в отличие от социалистического государства, действует в совершенно иной конституционно заданной плоскости: свобода экономической
деятельности и многообразие форм собственности, идеологический и политический плюрализм, более ярко выраженный принцип разделения властей и др. Профессор С.А. Авакьян отмечает, что «нынешнее социальное государство в России отказалось от патернализма как своей генеральной функции. . это государство также должно думать
о том, чтобы создавались новые рабочие места и не было безработицы, но выполняет оно данную задачу не директивными методами, а содействием развитию экономики» [2, с. 403].
В связи с этим чрезвычайно полезна практика индикативного планирования (по результатам)*. По мнению Т.Я. Хабриевой и В.Е. Чиркина, «современному обществу необходим регулируемый (до определенной степени) и контролируемый (в определенных отношениях) рынок» [12, с. 195]. Мы считаем, что не может быть эффективной и социально ориентированной экономики без определенной и последовательной регулирующей
* Нормы о планировании заложены в конституциях ряда зарубежных государств: в статье 38 Конституции Испании закреплено, что «признается свобода предпринимательства в рамках рыночной экономики. Органы власти гарантируют и охраняют ее осуществление, а также обеспечивают защиту производства, в соответствии с общими экономическими требованиями, включая планирование», в статье 41 Конституции Италии записано, что «Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях».
роли государства. Конституция Российской Федерации не упоминает в буквальном плане о регулирующей роли государства в экономической сфере. По справедливому замечанию З.М. Мусаловой, «это связано с характерным для времени принятия Конституции умалением роли государства в рыночных условиях» [8, с. 143]. Профессор С.А. Авакьян считает, что «отказавшись от планирования, одновременно с «мыльной водой выплеснули и ребенка», то есть необходимости определения государством желательных параметров экономического развития ... прогнозирование (и планирование) ожидаемых результатов становится частью государственной стратегии...» [1, с. 519].
Профессор С.А. Авакьян считает, что предмет единого централизованного конституционно-правового регулирования составляют: а) все формы собственности; б) тип экономики, являющийся господствующим в стране; в) основные формы и принципы экономической деятельности;
г) роль государства в экономических отношениях;
д) основные ценностные критерии в отношении
экономической деятельности («собственность обязывает» и т.п.); е) экономические права и свободы граждан; ж) гарантии и запреты в сфере экономической жизни [3, с. 396]. Одним из средств планирования социально-экономической жизни государственно организованного общества являются различного рода программы (концепции, планы). Например, Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года, Стратегия социально-экономического развития Республики Дагестан до 2025 года. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития
Российской Федерации на период до 2020 года записано, что «охват высшим и средним профессиональным образованием населения составит 6070 процентов (2007 год - около 50 процентов), средний уровень обеспеченности жильем достигнет к 2020 году около 30 кв. м на человека (или около 100 кв. м на среднестатистическую семью)». Это некоторые количественные целевые
показатели предполагаемой конечной результативности данной Концепции. Есть в данном акте и такие показатели, которые невозможно облачить в строгую количественную оболочку: «В России сформируется общество, основанное на доверии и ответственности . Значительно снизится социальная поляризация. Это будет достигнуто за счет обеспечения равных возможностей для социальной
мобильности талантливых представителей всех слоев общества, реализации социальной политики по поддержке уязвимых слоев населения .».
В Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации на период до 2020 года говорится, что инновационное развитие российской экономики в 20082020 годах будет проходить в два этапа. По окончании второго этапа инновационного развития предполагаются следующие результаты (2020 год к 2012 году): а) рост валового внутреннего продукта - 164-166 процентов; б) рост производительности труда - 171-178 процентов; в) расходы на НИОКР - 3 процента валового внутреннего продукта. Однако есть ряд вопросов, которые всплывают в связи с юридическими характеристиками подобных программ**. Среди прочих особого внимания заслуживает вопрос о юридической ответственности за невыполнение социальноэкономических программ. Даже если отталкиваться от упомянутой Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, где указаны два этапа ее реализации и ожидаемые результаты в конце каждого из этапов, возникает справедливый вопрос: а что будет, если этих результатов мы не добьемся, кто будет отвечать за достижение (недостижение) запланированных результатов? Очевидно, вопрос остается открытым, что не умаляет значения этих программ так же, как и необходимости их создания и выполнения, поскольку они содержат в себе огромный мобилизующий и координирующий потенциал для страны.
Безусловно, опорой подобных концепций (программ, прогнозов) может служить конституционное положение об индикативном планировании и прогнозировании (планировании по результатам), особенно в условиях социально-экономической системы Российской Федерации, где уже приняты программы социально-экономического развития общефедерального, окружного, регионального и даже местного уровней. Имеются отдельные программы развития в сфере агропро-
** Эти вопросы подробно рассмотрел профессор С.А. Авакьян, правда, применительно к программам инновационного
характера [1, с. 512-531], тем не менее, все это можно полностью применить и к программам социальноэкономического развития: 1) статуса программ, их
соотношения с иными правовыми актами, 2) определения системы государственных, муниципальных органов, отвечающих как за составление программ, так и за организацию их выполнения, 3) юридической ответственности за выполнение (невыполнение) программ.
мышленного комплекса, здравоохранения, транспорта, в других отраслях. Хотя в статье 71 пункта «е» Конституции Российской Федерации к ведению России относится «установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации», все же было бы целесообразно закрепить норму об индикативном планировании в системе основ конституционного строя России. О преимуществах идеи государственного планирования говорит Р.В. Енгибарян: «Излишняя склонность к саморегулированию имеет своим результатом неэффективное использование общественных ресурсов, обходится обществу слишком дорого» [7, с. 172]. Мы имеем в виду не тотальное регулирование экономики, основанное на социалистическом укладе общества, при свободе предпринимательства, многообразии форм собственности и иных экономических реалиях конституционного устройства Российской Федерации положение об индикативном планировании конструктивно взаимодействовало бы с группами норм, регулирующими как социальные, так и экономические основы общества. Прямые конституционные рекомендации в отмеченном ракурсе предлагает профессор С.А. Авакьян: «... достаточно взять швейцарскую Конституцию и либо включить ее нормы в наш Основной Закон, либо сделать на этой основе Федеральный конституционный закон об основах государственного участия в формировании и осуществлении экономической политики, в общем - о государственной экономической политике (можно и шире - также финансовой, социальной, национальной и региональной)» [5, с. 15]. Предпочтительным, на наш взгляд, является соответствующий вариант с отражением в названии и в содержании такого нормативно-правового акта не только экономического среза, но и социального, после чего, например, появится Федеральный закон «Об основах государственного участия в формировании и осуществлении социально-экономической политики».
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию социальным государством (часть 1 статьи 7). Но фактически общественные отношения не соответствуют заявленному конституционному постулату. Согласно п. «в» части 1 статьи 114 федеральной Конституции Правительство Российской Федерации «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе-
чения, экологии». Конкретной юридической ответственности за реализацию конституционной идеи социального государства в России не предусматривается.
Представляется конструктивным инструментом оценки деятельности региональных властей в рассматриваемом ключе Указ Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» [16], который в полном объеме вступил в силу с 1 января 2013 года***.
Высшие должностные лица регионов ежегодно, до 1 апреля года, следующего за отчетным, обязаны представлять в федеральное Правительство доклады о фактически достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов и их планируемых значениях на 3-летний период.
В случае неудовлетворительной оценки деятельности органов исполнительной власти за отчетный период необходимо, на наш взгляд, принять соответствующие меры взыскания, которые, в свою очередь, приобретут характер соответствующей ответственности за реализацию конституционной идеи социального государства в Российской Федерации. Аналогичную практику следует ввести на отдельно взятых региональных территориях в отношении собственных муниципальных образований.
Подводя итог, следует отметить, что Указы Президента России от 7 мая 2012 года представляют собой некую программу, конкретизированный механизм реализации конституцион-
*** В перечень показателей для эффективности деятельности органов исполнительной власти регионов входят: 1)
ожидаемая продолжительность жизни; 2) численность населения; 3) объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств); 4) оборот продукции (услуг), производимой малыми предприятиями, в том числе микропредприятиями, и индивидуальными предпринимателями; 5) объем налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации; 6) уровень безработицы; 7) реальные располагаемые денежные доходы населения; 8) удельный вес введенной общей площади жилых домов по отношению к общей площади жилищного фонда; 9) доля выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений, не сдавших единый государственный экзамен, в общей численности выпускников государственных (муниципальных) общеобразовательных учреждений; 10) смертность населения (без показателей смертности от внешних причин); 11) оценка населением деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации [16].
ной нормы, провозглашающей Российскую Федерацию социальным государством.
Литература
1. Авакъян С.А. Государственная инновационная политика и ее организационно-правовое обеспечение // Размышления конституционалиста: избранные ст. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
2. Авакъян С.А. Конституционное право России. Учеб. курс: учеб. пособие: в 2 т. Т. 1. 4-е изд. перераб. и доп. М.: Норма: Инфра-М., 2010. С.403.
3. Авакъян С.А. Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве // Размышления конституционалиста: избранные ст. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
4. Авакъян С.А. Конституция и парламент: размышления по поводу юбилея // Размышления конституционалиста: избранные ст. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.
5. Авакъян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Современные проблемы конституционного и муниципального строительства: опыт России и зарубежных стран: материалы ме-ждунар. науч. конф. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 10-13 марта 2010 г. / отв. ред. С.А. Авакьян. М.: «Издательский дом РоЛиКС», 2010.
6. Доклад о человеческом развитии 2011. Устойчивое развитие и равенство возможностей: лучшее будущее для всех. М.: Изд-во «Весь мир», 2001.
7. Енгибарян Р.В. Конституционное развитие в современном мире. Основные тенденции. М.: Норма, 2007.
8. Мусалова З.М. Состояние и проблемы конституционного регулирования экономических отношений в Конституции Республики Дагестан // Вестник Дагестанского государственного университета. 2011. № 2. С. 143.
9. Пирбудагова В.И. Проблемы юридической ответственности государства в субъектах Российской Федерации в социально-экономической сфере (на примере Республики Дагестан) // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2011. № 1. С. 23.
10. Путин В.В. О наших экономических задачах // Ведомости. 2012. 30 янв.
11. Путин В.В. Россия сосредотачивается -вызовы, на которые мы должны ответить // Рос. газ. 2012. 16 янв.
12. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.
13. Конституция Республики Дагестан: принята Конституционным Собр. 10 июля 2003 г.: в ред. закона Респ. Дагестан от 30 нояб. 2010 г. № 59 // Собр. законодательства Респ. Дагестан. 2003. - № 7, ст. 503.
14. Устав (Основной закон) Омской области: принят Законодательным Собр. Омской обл. 26 дек. 1995 г.: в ред. Закона Омской обл. от 28 июня 2012 г. № 1456-ОЗ // Омский вестник. 1995. № 249.
15. О дополнительных мерах государст-
венной поддержки семей, имеющих детей: федер. закон Рос. Федерации от 29 дек. 2006 г. № 256-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 нояб. 2010 г.: одобр.
Советом Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации
1 дек. 2010 г.: в ред. федер. закона Рос. Федерации от 16 нояб. 2011 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 1 (ч. 1), ст. 19.
16. Об оценке эффективности деятельности
органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 21 авг.
2012 г. № 1199 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 35, ст. 4774.
17. О материнском (семейном) капитале в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга от 6 дек. 2011 г. № 810-151: принят Законодательным
Собр. Санкт-Петербурга 30 нояб. 2011 г. // Вестник Законодательного Собр. Санкт-Петербурга. 2011. 26 дек. № 42.
18. О материнском (семейном) капитале в
Ямало-Ненецком автономном округе: закон
Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2011 г. № 73-ЗАО // Ведомости Законодательного Собрания ЯНАО. 2011. № 5.
19. Рос. газ. 2012. 30 авг.
20. Рос. газ. 2012. 8 фев.
21. Занятость и безработица в Российской
Федерации в авг. 2012 г. (по итогам обследований населения по проблемам занятости) [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики: сайт. URL:
http://www.gks.ru/bgd/free/B04 03/IssWWW.exe/Stg М04/209.Мт (дата обращения: 09.09.2012).
22. Минимальный размер оплаты труда по странам [Электронный ресурс] // URL: http://щ.wikipedia.org/wiki/Минимальный размер о платы труда по странам (дата обращения: 23.09.2012).
23. Соотношение денежных доходов насе-
ления с величиной прожиточного минимума и численности малоимущего населения в целом по Российской Федерации во II квартале 2012 г. [Электронный ресурс] // Федеральная служба государственной статистики: сайт. ЦКЬ:
http://www.gks.ru/bgd/free/b04 03/IssWWW.exe/Stg/ d04/204.htm (дата обращения: 09.09.2012).
Поступила в редакцию 31 октября 2012 г.
