CC BY
77УДК 342.33
Лазарев Александр Евгеньевич ([email protected]) Студент Института государственного и международного права Уральского государственного юридического университета
Alexander Y. Lazarev Ural State Law University Institute of State and International Law, Student
Научный руководитель: Гончаров Максим Владимирович Доцент кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета
Кандидат юридических наук Academic supervisor: Maxim V. Goncharov Assistant professor of Constitutional Law department
Ural State Law University Candidate of Juridical Sciences
К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОМ СТАТУСЕ
РЕСПУБЛИК В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ЮРИДИЧЕСКОЕ ЗНАЧЕНИЕ ФЕДЕРАТИВНОГО ДОГОВОРА
ОТ 31.03.1992 Г.
THE ISSUE OF CONSTITUTIONAL LAW STATUS OF REPUBLICS WITHIN THE RUSSIAN FEDERATION. THE LEGAL EFFECT OF 03.31.1992 FEDERAL TREATY
Аннотация: В качестве предмета исследования выступает конституционно-правовой статус республик в составе РФ до и после вступления в силу Конституции Российской Федерации. В работе рассматриваются
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 юридические аспекты возможности применения Федеративного договора от 31.03.1992 г. в современных конституционно-правовых отношениях. Выявлена и обоснована невозможность применения Федеративного договора, а также определения республик как суверенных государств с расширенными правами.
Ключевые слова'. Конституция Российской Федерации, федеративное устройство, республика, федеративный договор, разграничение полномочий.
Abstract: The subject of the research is the constitutional legal status of the republics within the Russian Federation before and after the entry into force of the Constitution of the Russian Federation. The paper considers the legal aspects of the possibility of applying the Federal Treaty of March 31, 1992 in modern constitutional and legal relations. The impossibility of applying the Federal Treaty, as well as the definition of republics as sovereign states with a corresponding extension of the rights of the latter, has been revealed and justified.
Key words: Constitution of the Russian Federation, federal structure, republic, federal agreement, delineation of powers.
Современное федеративное устройство Российской Федерации сложилось в процессе длительного исторического пути становления демократического государства. Одной из центральных исторических особенностей российского федерализма стала смешанная система образования субъектов, в основу которой были положены как территориальный, так и национальный принцип создания. Несмотря на относительную давность формирования современного конституционного режима, особенно важным остается вопрос о конституционно-правовом статусе республик, их национально-обособленном статусе.
В рамках данной работы автор рассматривает период становления современного российского федерализма в 1991-1993 годы. Основным объектом исследования является конституционно-правовой статус субъектов
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 федерации, образованных по национальному принципу. Особое внимание уделяется юридическому статусу Федеративного договора от 31 марта 1992 года1, ставшему, по мнению автора, ключевым фактором возникновения политико-юридических противоречий в отношениях РФ и входящих в ее состав республик.
В соответствии со статьей 68 Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (далее по тексту - РСФСР) от 12 апреля 1978 года2 РСФСР признавалась суверенным советским социалистическим государством, объединившимся с другими социалистическими республиками в СССР, выступавшим в качестве единого союзного многонационального государства. Также в Конституции, а именно в статье 78, прямо закреплялся статус автономных республик как советских социалистических государств, находящихся в составе федерации. Таким образом, действовала юридическая модель государства в государстве, противоречащая научным представлениям о государстве как о суверенном образовании.
Суверенитет как свойство государства представляет собой полную независимость властных образований во внутренней и внешней политике. Данное свойство общественного устройства остается характеристикой максимально возможного уровня организации социального управления, при котором высшие органы власти остаются не подотчетными иным общественным образованиям. На практике суверенитет остается одной из основных характеристик государства, отражающих независимость его собственных политико-юридических процессов.
В период с августа по октябрь 1990 года автономные республики последовательно провозглашают себя суверенными государствами и меняют название на Советская Социалистическая Республика, не упраздняя членство в составе РСФСР, но декларируя особый статус [4].
1 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации: фед. договор от 31.03.1992 г. // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/170280/#text (дата обращения: 18.08.2019 г.).
2 Конституция РСФСР: Конституция РСФСР от 12.04.1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3
24 мая 1991 года в российскую Конституцию вносятся поправки, изменяющие наименования автономных советских социалистических республик (далее по тексту - АССР) на «республики в составе РСФСР». В июле 1991 г. были удовлетворены требования четырех из пяти автономных областей, а именно Адыгейской, Горно-Алтайской, Карачаево-Черкесской и Хакасской, о наделении их статусом республик.
В свете назревающего кризиса между федеральным центром и регионами действующей властью было принято решение урегулировать федеративные отношения отдельным соглашением. Так, на Первом Съезде народных депутатов РСФСР Ельцин Б. Н. выдвигает предложение заключить Федеративный договор. Как отмечает Иванов В. В., правовая потребность в договоре между РСФСР и АССР следовала из Закона СССР от 26 апреля 1990 года3, которым АССР были объявлены субъектами Союза, строящими отношения с «включающими» их союзными Советскими социалистическими республиками на основе договоров. Республики возражали против общего договора со всеми субъектами федерации. И сообразно разделению территориальных образований на национально-государственные, национально-территориальные и административно-территориальные была разработана система из трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти:
1) суверенных республик в составе Российской Федерации;
2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга;
3) автономной области, автономных округов, которая продолжала именоваться «Федеративный договор» [1, с. 143-147].
31 марта 1992 года был подписан Федеративный договор, состоявший из следующих соглашений: Договор о разграничении предметов ведения
3 О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации: Закон СССР от 26.04.1990 г. №1457-1 // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 19. Ст. 329.
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации от 31 марта 1992 года; Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года, а также протоколы к ним. В рамках исследуемой темы необходимо обратить внимание на конкретный договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти республик.
В договоре о разграничении полномочий были отражены качественно новые по сравнению с действовавшей на том момент Конституцией РСФСР от 12 апреля 1978 года в редакции от 1 ноября 1991 года4 положения. Так, в преамбуле декларируется государственный суверенитет республик. В ст.
3 договора указывается, что республики обладают всей полнотой государственной власти, самостоятельно участвуют в международных и внешнеэкономических отношениях, а земля, ее недра, вода, растительный и животный мир являются достоянием народов, проживающих в соответствующей республике. Также часть 4 статьи 3 договора устанавливает необходимость получения согласия органов государственной власти республики в случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти на территории этой республики.
С подписанием Федеративного договора республики получили статус суверенных республик. Закрепление статуса «суверенные» за республиками было истолковано некоторыми из них как неограниченно суверенные.
Данное обстоятельство послужило причиной того, что многие республики
4 Конституция РСФСР: Конституция РСФСР от 12.04.1978 г. (в редакции 01 ноября 1991 г.) // Сайт Конституции Рос. Федерации. URL: https://constitution.garant.ru/history/ ussr rsfsr/1978/red_1978/5478721/ (дата обращения: 18.08.2019 г.).
не отказывали себе, вне зависимости от положений Конституции РФ, в изложении в основных законах собственного понимания суверенитета [5, с. 70].
В диссертации «Российский Федерализм: зарождение, становление, развитие» Гаранжа А. П. отмечает, что модель федерализма 1992 года отличалась абсолютной асимметрией. Так, автор считает, что неравенство статуса республик и статуса других субъектов Федерации было крайне велико. Российские республики имели статус, который превосходил статус субъекта в любой федерации мира и нес в себе конфедеративный элемент. Конституцию республики, не нужно было ни утверждать, ни регистрировать на федеральном уровне. Другие субъекты России не обладали учредительной властью в полном объеме, так как принимаемые ими в качестве учредительных актов уставы подлежали регистрации Президиумом Верховного Совета РСФСР. Также автор отмечает, что резкий разворот от закрепления сначала в Федеративном договоре, а затем в Конституции России (апрель 1992 года) суверенитета республик к закреплению в Конституции 1993 года суверенитета только Российской Федераций, требовал конкретного положения в ч. 1 ст. 5 Конституции России о том, что субъекты Российской Федерации не обладают суверенитетом. Очевидное стремление авторов Конституции уйти от такой конкретизации в ее тексте и непринципиальная позиция Федерации по соблюдению ее субъектами конституционных положений о государственном суверенитете РФ, верховенстве Конституции и федеральных законов на всей территории России, привели к тому, что после вступления в силу Конституции России 1993 года множество республик в новых конституциях определяли себя суверенными государствами, закрепляли положения о верховенстве республиканских конституций по отношению к Конституции Российской Федерации, устанавливали приоритет республиканского законодательства над федеральным [3, с. 17].
В Конституции РСФСР от 12.04.1978 г. в редакции от 21.04.1992 г.5
были изменены положения Главы 8, а именно республика декларировалась 5 Конституция Российской Федерации - России: Конституция РСФСР от 12.04.1978 г. (в редакции 21.04.1992 г.) // Сайт «Конституция Рос. Федерации». URL: https:// constitution. garant.ru/history/ussrrsfsr/1978/red_1978/5478721/ (дата обращения: 18.08.2019 г.). 391
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 как государство, обладающее на своей территории всей полнотой государственной власти, кроме тех полномочий, которые отнесены к ведению Российской Федерации. Данные положения были сохранены без изменений в последующих редакциях от 9.12.1992 года и от 10.12.1992 года.
12 декабря 1993 года принимается Конституция Российской Федерации6, устанавливающая собственное регулирование вопросов федеративного устройства в государстве. Так, вопросы разграничения предметов ведения унифицируются для всех субъектов в независимости от их наименования. За ними, в свою очередь, остаются исторические наименования, а республикам предоставляются декларативные преференции в виде особого наименования высшего нормативно-правового акта, главы региона, а также предоставляется возможность вводить на территории собственный государственный язык, применяемый наряду с государственным языком Российской Федерации. В соответствии со статьями 72-73 вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы исключительного ведения субъектов в равной мере распространяются на всех субъектов. Помимо прочего, статьей 66 не говорится о порядке принятия конституций республик, в то время как для остальных субъектов принятие устава предусмотрено «законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ». Важно, что ст. 5 Конституции РФ к республикам применяет термин «государство». Данное декларативное понятие не находит отражения в последующих положениях документа.
Особенное внимание необходимо уделить заключительным и переходным положениям Раздела второго Конституции РФ. Так, статья 1 прекращает действие Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 года с последующими изменениями и дополнениями, что с учетом статьи 2 не дает возможности применять ее положения вне зависимости от противоречия последних
действующей Конституции. Таким образом, положения о государственном
6 Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами о поправках к Конституции от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ): Конституция Рос. Федерации от 12 декабря 1993 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31.
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 суверенитете автономных республик также не подлежат применению. Однако указанными выше положениями допускается применение Федеративного договора в части, не противоречащей Конституции РФ, что порождает правовую неопределенность в вопросе определения статуса республик, имевших по договору государственный суверенитет.
Позже в учебнике «Конституционное право России» доктор юридических наук, профессор Кутафин О. Е. описывал республику в составе Российской Федерации как демократическое правовое государство, созданное в рамках Российской Федерации. Данным определением он выразил мнение о том, что республика является носителем государственного суверенитета, но при этом создается в рамках Российской Федерации, также наделенной государственным суверенитетом. Так, Кутафин О. Е. заявлял о том, что конституционно-правовой статус республики в составе Российской Федерации характеризуется тем, что республика является государством в составе федерации, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией РФ находятся в ведении федеральных органов государственной власти. Государственная власть республики, по мнению Кутафина О. Е., исходит от ее народа, реализовавшего право на самоопределение в форме государства в составе Российской Федерации [2, с. 297-298].
Данная позиция подтверждается положениями ч. 3 ст. 11 Конституции, декларирующими статус Федеративного договора как акта, регулирующего разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов наряду с Конституцией и иными договорами, регулирующими данные отношения. Необходимо отметить, что в соответствии с данной статьей, а также с положениями Раздела второго, договор выступает в качестве акта второстепенного по отношению к Конституции и принятым на основании нее договорам. Помимо
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 прочего, Конституция РФ не предусматривает применения Федеративного договора в иных областях конституционно-правового регулирования.
Анализируя нормативные акты РФ, приходим к выводу, что позиция, в соответствии с которой республики являются суверенными государствами, а Федеративный договор является источником конституционного права, не соответствует основам конституционного строя, заложенным в Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. Так, в соответствии с положениями статей 3, 4, 5, 6, 15, 74, 75, 76, 79 Конституции только за Российской Федерацией признается власть в лице ее многонационального народа, высшая, по отношению к субъектам, юридическая сила законодательства, единство института гражданства, суверенитет государственной территории, возможность принимать единую валюту. Таким образом, положения Федеративного договора противоречат следующим основам конституционного строя: народовластие, полнота суверенитета РФ, верховенство права, равноправие субъектов федерации, единство и равенство гражданства в независимости от оснований его приобретения.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 7.06.2000 года № 10-П7
указано, что признание Конституцией РФ суверенитета только за Российской
Федерацией воплощено в конституционных принципах государственной
целостности и единства системы государственной власти, верховенства
Конституции Российской Федерации и федеральных законов, которые имеют
прямое действие и применяются на всей территории Российской Федерации,
включающей в себя территории ее субъектов. Отсутствие у субъектов
Российской Федерации, в томчисле уреспу блик, суверенитетаподтверждается
и положениями статей 15 (часть 4) и 79 Конституции Российской Федерации,
из которых следует, что только Российская Федерация вправе заключать
международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой
системе и только Российская Федерация как суверенное государство может
7 Постановление Конституционного Суда Рос. Федерации от 07.06.2000 г. № 10-П // Вестник Конституционного Суда Рос. Федерации. 2000. № 5.
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 передавать межгосударственным объединениям полномочия в соответствии с международным договором.
В Определении КС Российской Федерации от 06 декабря 2001 года № 249-08 подтверждается, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и не предполагает отличного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. По мнению Суда, суверенитет РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т. е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Кроме того, территориальные границы республики, как и всех других субъектов Российской Федерации, являются не государственными, а административными.
Таким образом, Конституционный Суд прямо указывает на невозможность признания суверенной государственности таких субъектов Российской Федерации как республики, равно как и всех остальных субъектов. Необходимо отметить, что в данном определении не содержится особых мнений судей, что отражает солидарность состава Конституционного Суда с решением по данному вопросу.
В Конституции Российской Федерации от 12.12.1993 года были закреплены нормы, сохраняющие сочетание национально-территориального и территориального принципов организации федеративного устройства, установленного еще в Конституции РСФСР от 12 апреля 1978 года. Несмотря на это, в отличие от последней, Конституция РФ провозглашает равный статус субъектов Федерации, позволяя республикам, среди прочего, иметь собственные символические отличия, такие как наименования высшего нормативного акта «конституцией республики», центра субъекта «столицей», а также устанавливать государственный язык. Однако ввиду того,
8 Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. № 249-0 // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 374.
Ural Journal of Legal Research, 2019, № 3 что данные отличия не наделяют республики суверенитетом, не дают преференциального положения в политических, экономических, социальных и иных отношениях с Федерацией и ее субъектами, а также не позволяют иметь большего количества предметов ведения, чем в установленных ст. 71-73 Конституции РФ пределах, справедливо утверждать, что данные субъекты не имеют особого правового статуса в рамках федеративного устройства государства.
Таким образом, Конституция РСФСР от 12 апреля 1978 года декларировала государственный статус автономных республик, формируя тем самым юридическую систему трех уровней государств СССР - РСФСР - Автономные Социалистические Республики. С подписанием федеральными и региональными властями Федеративного договора от 31 марта 1992 года, а именно «Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации», а также принятия 21 апреля 1992 года новой редакции Конституции РСФСР от 1978 года в стране сформировалась конфедеративная система, провозглашавшая республики самостоятельными государствами с широким кругом государственно-властных полномочий. С принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 года в России была установлена федерация, основанная на принципе единого государственного суверенитета с двумя уровнями организации государственной власти. Проблема, вызванная неопределенностью в определении границ государственного суверенитета по отношению к республикам, вытекающая из конституционного закрепления возможности применения Федеративного договора от 31 марта 1992 года, была полностью исчерпана вынесением Постановления Конституционного Суда от 7 июня 2000 года № 10-П и Определения Конституционного суда от 6 декабря 2001 года № 249-0, дающим официальное толкование Конституции в части пределов государственного суверенитета. Так, суд оценил Российскую Федерацию
как единственного носителя государственного суверенитета, а многонациональный народ России как единственного и неделимого источника власти, что, в свою очередь, сделало невозможным определение республик в качестве государств, носителей государственного суверенитета.
Считаем, что федеративная система Российской Федерации, построенная на территориальном и национальном принципах образования субъектов, нуждается в комплексном реформировании путем принятия нового акта высшей юридической силы. Так, наименования субъектов, а также иные декларативные особенности должны быть идентичными и отражать либо республиканскую форму управления с соответствующим наименованием «республика», либо административно-территориальную с соответствующим наименованием «область», «регион», «штат», «земля» или иным единым для всех субъектов названием.
Подводя итог, отметим, что с введением Конституции Российской Федерации окончательно был решен вопрос о конституционно-правовом статусе республик в ее составе. Действующие нормы конституционного права не позволяют данным субъектам иметь собственную независимую систему власти, гражданство жителей соответствующих территорий, возможность выхода из состава федерации в добровольном порядке, а также иных прав, предполагающих наличие государственного суверенитета. Федерация, построенная на Конституции как акте высшей юридической силы, регулирующей основы федеративного устройства государства, более не нуждается в договорах о собственном образовании и основах регулирования отношений между центральными и региональными властями.
Библиографический список
1. Иванов В. Нормативный конституционно-правовой договор: теория и практика. К критике современной теории государства. - М.: Территория будущего, 2008. - 352 с.
2. Козлова E. П., Кутафин О. E. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2014. - 592 с.
3. Гаранжа А. П. Российский федерализм: зарождение, становление, развитие. Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. - Омск, 2009. - 26 с.
4. Парад суверенитетов // Википедия: свободная энциклопедия, 2019. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/napafl_cyBepeHHTeTOB (дата обращения: 16.08.2019 г.)
5. Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма: учеб.-практ. пособие.: 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000. - 304 с.
