CC BY
36
К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ МЕР АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ
Е.Н. Гриценко, магистрант Дальневосточный федеральный университет (Россия, г. Владивосток)
DOI: 10.24411/2500-1000-2020-10589
Аннотация. Обеспечение безопасности дорожного движения в настоящее время является одним из приоритетных направлений национальной безопасности многих государств, в том числе Российской Федерации. Среди мер административного принуждения особое место занимают меры административного предупреждения. В данной статье проводится оценка эффективности административно-предупредительных мер в сфере безопасности дорожного движения. Рассмотрены различные подходы к классификации мер административного предупреждения. На примере классификации отражены отличительные особенности рассматриваемых мер.
Ключевые слова: меры административного предупреждения, безопасность дорожного движения, классификация мер административного принуждения.
В настоящее время безопасность дорожного движения на территории Российской Федерации (далее по тексту настоящего исследования - Россия, РФ) зависит от совокупности следующих факторов: состояние дорожно-транспортной инфраструктуры, технического состояния транспортных средств, качества подготовки водителей, уровня правосознания пешеходов. Представляется, что решающим и ведущим фактором среди них признается поведение самих участников дорожного движения, правомерность которого обеспечивается, в свою очередь, силой административного принуждения, под которым в науке традиционно понимают «метод государственного управления, основанный на нормах административного права, совокупность средств психического, физического и иного воздействия, применяемых уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке в целях обеспечения общественного порядка и общественной безопасности» [1]. Административное принуждение во всех его проявлениях оказывает как прямое, так и непосредственное влияние на формирование вышеуказанных факторов.
Здесь уместно выделить и меры административного принуждения, применяемого с целью обеспечения безопасности дорожного движения. К их числу, в зависи-
мости от цели реализации административного принуждения, относятся: административное наказание, административное пресечение и административное предупреждение. Представляется, что ни административное наказание, ни административное пресечение не является столь эффективным видом административного принуждения, применяемого в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, как административное предупреждение: это обусловлено тем, что оба они стремятся уже здесь и сейчас либо предотвратить совершение правонарушений, либо устранить их общественно опасные последствия, в том числе и за счет исправления личности правонарушителя, в то время как исключительно предупреждение способно не допустить их совершение вообще, обеспечить неукоснительное соблюдение правил дорожного движения всеми его участниками, сформировать в их правосознании необходимые установки о необходимости правомерности своего собственного поведения. Приведем пример из сформированной правоприменительной практики: согласно сводным статистическим данным, представленным на официальном сайте Госавтоинспекции, лицо, единожды привлекаемое к административной ответственности (и, соответственно, административному наказанию),
как правило, совершает как минимум и еще одно нарушение правил дорожного движения повторно, что свидетельствует о малой эффективности административного наказания в обеспечении безопасности дорожного движения [2].
Однако, несмотря на четко прослеживаемую эффективность и результативность административного предупреждения как вида административного принуждения, как на доктринальном, так и на законодательном уровне отсутствует единообразный подход к пониманию его сущности. По мнению Е.Г. Капустина данное законодательное упущение порождает расширительное толкование понятия «предупреждение», за которым скрывается главная проблема - отсутствие ясного представления о качестве деятельности правоохранительных органов по снижению уровня административной деликтности [3].
Проблема отсутствия единой классификации мер административного предупреждения являлась предметом рассмотрения многих авторов. Так И.Е. Бочкарев, оценивая важность исследования данной проблемы, акцентирует внимание на том, что классификация указанных мер помогает глубже уяснить существо административного предупреждения как единого собирательного понятия, что способствует выявлению его отличительных черт от других мер административно-охранительного воздействия [4].
Действительно, классификации мер административного предупреждения имеет как теоретическое, так и практическое значение. С позиции доктринального изучения классификация позволяет глубже осмыслить сущность каждой административно-предупредительной меры: основания и порядок их применения, объекты воздействия, а также выделить источники административно-предупредительных предписаний. Уяснение этих особенностей в правоприменительной деятельности помогает правоприменительным органам (их должностным лицам) правильно избирать в каждой жизненной ситуации наиболее приемлемую административно-
предупредительную меру в зависимости от
поставленных задач и конкретных обстоятельств.
Так, Т.В. Казина, исходя из специфики отношений, возникающих в связи с применением мер административного принуждения, административно-предупредительные меры подразделяет на две группы: меры профилактического характера, реализуемые в виде психического воздействия на физическое лицо и меры физического воздействия, применяемые должностными лицами органа административной юрисдикции при предположении о том, что физическое лицо собирается совершить противоправное деяние [5]. Отметим, что в сфере безопасности дорожного движения при классификации административно-предупредительных мер необходимо исходить от задач, которые стоят перед уполномоченными органами при применении административного принуждения: воздействие на сознание людей с целью предупреждение дорожно-транспортного травматизма, обеспечение безопасности жизни и здоровья.
Ю.И. Саяпина, используя указанное основание, выделяет общие и специальные меры. Обозначая первую группу мер как «общие», исследователь конкретизирует профилактический смысл рассматриваемых мер: меры, направленные на обеспечение правопорядка в обществе посредством формирования в сознании субъектов уважительного отношения к закону и представителям государственной власти. Примером первой группы мер может служить нанесение разметки на дороге, соблюдение которой является обязательным предписанием для всех участников дорожно-транспортных отношений, или, например, обязательный технический осмотр транспортных средств, несоблюдение которого влечет отказ в постановке на учет транспортного средства).
Предупреждение специальное имеет целью применение мер, принятие которых будет исключать возможность совершения правонарушения повторно. В случае, если речь идет об аналогичном правонарушении, то приведенная позиция представляется спорной, поскольку видами административного принуждения, основанием
применения которых служит правонарушение являются административные пресечение и наказание, а предупреждения -обстоятельства, создающие угрозу возникновения нарушения установленных предписаний закона.
В тоже время, такая мера административного предупреждения как приостановление, прекращение действия лицензии и аннулирование лицензии [6] (например, в сфере транспортировки грузов автомобильным транспортом) направлена на предупреждение нарушения правил, связанных с транспортировкой опасных грузов.
В данной связи справедливо замечание Д.Н. Бахрах о недопустимости необоснованного расширения группы принудительных мер административного предупреждения, приводящего к искусственному увеличению границ правового принуждения в целом [7].
В зависимости от обстоятельств применения А.Б. Шаваев выделяет меры, применяемые при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного наступления вреда (временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов (п. 20 ст. 13 Федерального Закона РФ «О полиции») и меры, применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, в целях предупреждения совершения ими новых правонарушений (приостановление действия лицензии).
По территориальному охвату ряд авторов разделяют меры, направленные на всех лиц, находящихся на определенной территории (ограничение передвижения по определенной территории), и меры индивидуального характера, которые распространяются на конкретных лиц (досмотр) или на меры общегосударственные; региональные, осуществляемые в отдельном административно-территориальном образовании (область, район); местные меры, ограничивающиеся пределами одного муниципального образования или населенного пункта [8]. Примеры указанных мер приведены при рассмотрении отличительных признаков мер административного
предупреждения по основаниям нормативного регулирования.
Административно-предупредительные в зависимости от целей применения подразделяются на административно предупредительные меры, применяемые в силу государственных нужд [9], а также контрольно-предупредительные меры [ 10] (досмотр в целях контроля). Первые выделяемые меры, как правило осуществляются должностными лицами уполномоченных органов в целях преодоления каких-либо препятствующих нормальной жизнедеятельности общества экстраординарных обстоятельств. Указанные меры представлены в законодательстве, в котором установлены правила обеспечения жизнедеятельности территорий в условиях особых административно-правовых режимов [11]. Применительно к таким режимам следует говорить о наличии особого порядка функционирования субъектов административного права, направленного на восстановление порядка жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций и предупреждение правонарушений в соответствующей сфере государственного управления (ограничение проезда к месту заражения).
Так, в соответствии положениями Указа Президента РФ от 02.04.2020 N 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой ко-ронавирусной инфекции (COVID-19)» нормативными актами субъектов РФ в регионах устанавливается особый порядок передвижения граждан и транспортных средств (подпунктом "в" пункта 2) [12], на основании которого Указом Мэра Москвы было ограничено передвижение граждан с использованием транспортных средств без наличия соответствующего цифрового пропуска на право передвижения [13].
Безусловно, применение таких мер ограничивает конституционное право граждан на свободу передвижения. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо
в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Обоснованность указанных мер не вызывает сомнений, поскольку передвижение по территории в условиях установленных административных режимов способно вызвать угрозу для жизни и здоровья людей в местах их массового скопления, создавая тем самым почву для подрыва общественной безопасности.
Контрольно-предупредительные меры в отличие от рассмотренной группы административно-предупредительных мер применяются в отсутствие каких-либо мешающих нормальной жизнедеятельности общества экстраординарных обстоятельств.
Интересной и в тоже время противоречивой представляется классификация, предложенная Е.В. Шубиной [14]. Так, в зависимости от характера исследователь выделяет меры принудительного и непринудительного характера. Проблема разграничения рассматриваемых мер неоднократно была предметом рассмотрения ряда административистов. При разграничении предупредительных мер по такому критерию особое значение имеет отношение обязанного субъекта к применяемой административно-предупредительной мере. Это обусловлено тем, что в юридической литературе имеет место суждение о том, что в таких случаях происходит утверждение воли властвующего вопреки воле подвластного, отрицание воли подвластного и внешнее воздействие на его поведение [15]. Но также следует отметить, что волеизъявление властвующего должно иметь обоснование. Другими словами, все действия управляющей стороны должны основываться на нормах нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность в данной области. Так, примером мер непринудительного характера могу служить ограничение скорости посредством установления запрещающих дорожных знаков.
Поскольку полномочия по применению административно-предупредительных мер у органов исполнительной власти и их
должностных лиц, неодинаковы в связи с различными задачами, стоящими перед ними в процессе их функционирования, рассматриваемые меры можно классифицировать по субъектам их применяющим:
- меры, применяемые органами, осуществляющими функции государственного управления вне связи с совершением правонарушения;
- меры, применяемые органами, которые осуществляют правоохранительную деятельность, связанную с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности. Для первой группы право на применение административно-предупредительных мер является дополнением к их основной правосубъектности (Министерство транспорта и дорожного хозяйства Приморского края).
Вторая же группа является главным субъектом применения мер административного предупреждения. Это можно подтвердить положениями ФЗ «О полиции», в котором сказано, что одним из направлений деятельности полиции является предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений.
В тоже время, рассматриваемую классификацию следует дополнить, поскольку не только органы исполнительной власти выступают субъектами, которые наделены полномочиями на применение административно-предупредительных мер. Данными полномочиями обладают и иные органы государственного управления. Органы исполнительной власти и органы государственного управления являются главными субъектами реализации мер административного предупреждения. Но в то же время к числу субъектов, применяющих меры административного предупреждения, следует отнести и органы местного самоуправления.
Также следует выделить меры административного предупреждения по степени воздействия:
- позитивные (ремонт дорог, установка знаков, разметка);
- негативные (приостановление действия лицензий на перевозку товаров).
Приведенные в предыдущей классификации меры, можно разделить на две груп-
пы в связи с различным процессуальным ного акта (например, выдаче водительско-порядком их применения: го удостоверения).
1) меры, реализуемые компетентными Таким образом, следует отметить, меры органами (должностными лицами) непо- административного предупреждения в средственно, когда правоприменительный сфере безопасности дорожного движения акт может выражаться конклюдентно либо можно классифицировать по следующим в устной форме (проверка документов). основания: исходя из специфики отноше-Применение таких мер предупреждения не ний, возникающих в связи с применением требует сколько-нибудь сложной и дли- мер административного принуждения, в тельной процедуры. Их реализация осуще- зависимости от обстоятельств применения, ствляется в упрощённом порядке, путём по территориальному охвату, по целям непосредственного действия лица, наде- применения, по направленности, в зависи-лённого государственно-властными пол- мости от их характера, по субъектам их номочиями; применяющим, по степени воздействия и в
2) меры, реализация которых требует зависимости от процессуального порядка издания специального правоприменитель- их применения.
Библиографический список
1. Макарейко Н.В. Административное право: курс лекций. - М.: Юрайт, 2014. - 134 с.
2. Показатели безопасности дорожного движения в Российской Федерации // Официальный сайт Госавтоинспекции. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://stat.gibdd.ru/ (дата обращения: 01.03.2020).
3. Капустина Е.Г. Предупреждение административных правонарушений в области дорожного движения // Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения: состояние, проблемы, пути совершенствования. - 2018. - №1 (1). - С. 186-191.
4. Бочкарев И.Е. Административно-предупредительные меры, применяемые милицией: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2001. - С. 105-106.
5. Казина Т.В. Предупреждение преступности административно-правовыми средствами // Административное право и процесс. - 2015. - №6. - С. 78.
6. О лицензировании деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами: Постановление Правительства РФ от 27.02.2019 N 195 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 10. Ст. 962.
7. Чуйкина О.О. О принудительных мерах административного предупреждения, применяемых сотрудниками органов внутренних дел // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. Материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти д.ю.н., профессора, заслуженного деятеля науки РФ В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21 марта 2014 года. В 3-х частях. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2014. - Ч. 2. - С. 233.
8. Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. - Л., 1975. -С. 30.
9. Березин А.А. Меры административного предупреждения нарушений общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий // Ленинградский юридический журнал. - 2014. - №3 (37). - С. 128.
10. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. - М.: Юрист, 2004. - 202 с.
11. Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учеб. для бакалавров. - М.: Юрайт, 2014. - 574 с.
12. О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19): указ Президента РФ от 02.04.2020 N 239 // Соб. законодательства Рос. Федерации.2020. N 14 (часть I). Ст. 2082
13. Указ Мэра Москвы от 11 апреля 2020 года N 43-УМ «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве».
14. Шубина Е.В. Административно-предупредительные меры в системе административно-правового принуждения // Административное и муниципальное право. - 2014. -№11. - С. 1160-1164.
15. Кожевников С.Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Сов. государство и право. - 1978. - № 5. - С. 48.
TO THE QUESTION OF CLASSIFICATION OF ADMINISTRATIVE WARNING MEASURES IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
E.N. Gritsenko, Graduate Student Far Eastern Federal University (Russia, Vladivostok)
Abstract. Road safety is currently one of the national security priorities of many States, including the Russian Federation. Among the measures of administrative coercion, a special place is occupied by measures of administrative warning. This article assesses the effectiveness of administrative and preventive measures in the field of road safety. The article considers different approaches to the classification of administrative warning. The classification example shows the distinctive features of the measures under consideration.
Keywords: administrative warning measures, road safety.
