CC BY
269
УДК 342.9
А. А. Березин
Меры административного предупреждения нарушений общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий
В статье идёт речь о сущности и классификации мер административного предупреждения нарушений общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий, а также об их месте в системе мер административного принуждения и законодательстве, в котором они урегулированы.
The article refers to the entity and classification of administrative measures for the prevention of violations of public order and public safety during public events and also about their place in the system of administrative coercive measures and legislation in which they settled.
Ключевые слова: административное принуждение, административно-предупредительные меры, контрольно-предупредительные меры, принуждение в силу государственной необходимости, органы исполнительной власти.
Key words: administrative enforcement, administrative and preventive measures, control and preventive measures, coercion because of public necessity, the Executive authorities.
В науке административного права продолжительное время идёт дискуссия относительно понятия, содержания и классификации мер административного принуждения и, в частности, правовой природы административно-предупредительных мер.
Большинство авторов безоговорочно относит меры административного предупреждения к мерам административного принуждения. В частности, И.В. Максимов, классифицируя меры административно-принудительные меры в зависимости от их предметно-целевого назначения, выделяет меры карательного назначения (административные наказания), пресекательно-обеспечительного (меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных
© Березин А. А., 2014
правонарушениях), реабилитационного (административно-
восстановительные меры) и превентивного назначения (административно-предупредительные меры) [7, с. 37].
В.М. Манохин в настоящее время к числу мер административного принуждения относит меры административной ответственности, а также различного рода обеспечительные меры, которые делятся на две группы: 1) меры обеспечения и охраны порядка и безопасности и 2) меры, обеспечивающие привлечение к административной ответственности. В первую группу им включены те меры, которые применяются при отсутствии правонарушений со стороны тех, кто им подвергается. По своей сути они являются предупредительными и охватывают административно-принудительные меры, применяемые в силу государственных нужд, а также контрольно-предупредительные меры. Во вторую группу мер им включены многочисленные меры административного принуждения, применяемые в связи с совершением правонарушений: меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях [8, с. 99-101].
В значительной мере схожей позиции придерживается А.Ю. Соколов, выделяя в числе административно-принудительных мер, связанных с правонарушением, ещё и административно-восстановительные меры [15, с. 12].
Иные авторы, принципиально не исключая меры предупредительного характера из числа мер административного принуждения, существенно ограничивают их спектр. Так, Д.Н. Бахрах по признаку непосредственной цели, ради достижения которой используются средства административно-правового принуждения, выделяет меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановительные меры. В то же время названный автор отрицает возможность отнесения к мерам административного принуждения предупредительного характера многочисленных дополнительных ограничений и обязанностей, устанавливаемых органами государственной или муниципальной власти в целях обеспечения общественного порядка, полагая, что предупредительные меры административного принуждения могут применяться только в исключительных случаях при наличии высокой степени угрозы безопасности (например, в условиях чрезвычайных обстоятельств) [3, с. 383-384].
А.Б. Агапов, рассматривая административное принуждение как публично-властную деятельность должностного лица государственного органа, налагающего на различных субъектов имущественные и иные ограничения, выделяет в его структуре меры должностного принуждения,
128
административные санкции (не связанные с применением мер административной ответственности) и административные наказания. Как видно, административно-предупредительные меры не выделяются данным автором в качестве самостоятельной группы, однако раскрывая содержание мер должностного принуждения, А.Б. Агапов называет многочисленные меры, применяемые должностными лицами органов государственной исполнительной власти в сфере реализации государственного контроля и надзора, в числе которых имеются и те, что традиционно рассматриваются в качестве контрольно-предупредительных (проведение всевозможных контрольных проверок) [1, с. 388-390].
Таким образом, административно-предупредительные меры так или иначе названными авторами и другими учёными-административистами отнесены к категории административно-принудительных мер. Их властно-принудительный характер обусловливается присущим любому виду социального принуждения свойством властвующего субъекта оказывать определяющее воздействие на деятельность или поведение подвластного помимо его воли.
Названная разновидность мер административного принуждения не носит однородный характер, поскольку основания их применения могут существенно различаться. Поэтому представляется обоснованной позиция тех учёных-административистов, которые подразделяют их на две группы: меры, применяемые в силу государственных и общественных нужд и контрольно-предупредительные меры.
В структуре принудительных мер предупреждения нарушений общественного порядка и общественной безопасности при проведении публичных мероприятий также следует выделить обе их разновидности.
Меры административного предупреждения, применяемые в силу государственных или общественных нужд, осуществляются должностными лицами уполномоченных органов в целях преодоления каких-либо препятствующих нормальной жизнедеятельности общества экстраординарных обстоятельств [5, с. 153].
Указанные меры представлены в законодательстве, в котором установлены правила обеспечения жизнедеятельности территорий в условиях особых административно-правовых режимов. Применительно к таким режимам следует говорить о наличии особого порядка функционирования субъектов административного права, направленного на восстановление порядка жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций и предупреждение правонарушений в соответствующей сфере
129
государственного управления [2, с. 363]. В первую очередь речь идёт о мерах, закреплённых в законодательстве о чрезвычайном положении и военном положении.
В соответствии с п. «е» ст. 11 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [14] в контексте рассматриваемой тематики предусматривается возможность применения в альтернативе двух видов предупредительных мер: а) полный запрет на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования либо б) введение ограничения на их проведение. Аналогичный вариант правоограничений применительно к режиму военного положения предусмотрен законодателем в п. 9 ч. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [9].
Безусловно, применение таких мер ограничивает конституционное право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование [6, ст. 31]. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В данной ситуации обоснованность применения указанных мер не вызывает сомнения, поскольку проведение публичных мероприятий в условиях чрезвычайного или военного положения способно существенным образом дестабилизировать политическую обстановку, спровоцировать массовые беспорядки, вызвать угрозу для жизни и здоровья людей в местах их массового скопления, создавая тем самым почву для подрыва общественной безопасности.
Ещё одним административно-правовым режимом, в ходе которого может быть затронуто ограничениями право граждан на проведение публичных мероприятий, является режим контртеррористической операции. В ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» [12] приведён перечень мер и временных право-ограничений, осуществляемых на территории, в пределах которой введён правовой режим контртеррористической операции. Среди них нет мер, прямо предписывающих организатору прекратить проведение публичного мероприятия, а участникам - оставить место его проведения. Однако предусматривается возможность удаления физических лиц с отдельных участков местности, а также ограничение движения пешеходов на улицах,
130
отдельных участках местности безотносительно к тому, при каких обстоятельствах они находились в соответствующих общественных местах. Тем самым, в случае проведения публичного мероприятия на территории, в пределах которой введён режим контртеррористической операции, фактически оно может быть принудительно прекращено в целях обеспечения безопасности граждан, в нём участвующих.
Контрольно-предупредительные меры в отличие от рассмотренной группы административно-предупредительных мер применяются в отсутствие каких-либо мешающих нормальной жизнедеятельности общества экстраординарных обстоятельств. Целью их осуществления является профилактика тех или иных вредных либо опасных для общества и государства ситуаций, предупреждение совершения возможных противоправных деяний [4, а 202].
Данная группа мер является ненамного более многочисленной, нежели предыдущая, однако часто применяемой в практической деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления.
Эти меры, во-первых, установлены в ч. 2 и 3 ст. 12 Федерального закона от 19 июня 2004 г. 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [13], где предусмотрены такие полномочия названных органов, как вынесение предупреждения о том, что организатор и иные участники публичного мероприятия при его проведении могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке, а также отказ в согласовании проведения публичного мероприятия. Административно-принудительный характер предупреждения состоит в психологическом воздействии на волевую сферу деятельности контролируемых субъектов с целью побуждения их к отказу от возможных противоправных деяний, если таковые ими были запланированы.
Отказ в согласовании публичного мероприятия также следует рассматривать в качестве принудительной меры психологического воздействия, поскольку он равнозначен запрету на его проведение, несмотря на декларируемый законодателем уведомительный порядок его организации. Фактическими основаниями применения данной меры являются подача уведомления о его проведении лицом, которое не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо указание в уведомлении в качестве места проведения митинга, собрания, демонстрации, шествия или пикетирования территории, на которой проведение данных мероприятий запрещается.
В первом случае законодатель, учитывая большую вероятность нарушений общественного порядка и общественной безопасности в условиях массового скопления людей, ограничивает доступ к организации публичного мероприятия субъектам, которые уже зарекомендовали с себя с отрицательной стороны, либо гражданам, не способным в силу особенностей волевой сферы (недееспособные, ограниченно дееспособные) на должном уровне безопасности организовать его проведение.
Во втором случае отказ в согласовании места проведения публичного мероприятия обусловлен выбором территории, на которой предполагается его организация, если такой выбор обусловливает возникновение угрозы жизни и здоровью людей (места сосредоточения опасных производственных объектов, высоковольтные линии), нарушение нормального режима функционирования транспортных систем либо воспрепятствование работе органов государственной власти.
Аналогичные меры административного принуждения вправе применять Президент РФ, но только в тех случаях, когда согласование проведения публичного мероприятия касается таких мест, как территория Московского Кремля, здания, строения и сооружения, расположенные на его территории, на Красной площади, на площади Васильевский спуск и в Александровском саду [11, п. 1].
Разрешительный порядок проведения публичных мероприятий предусмотрен в законодательстве о государственной границе, в котором пограничным органам ФСБ России предоставлено право выдавать разрешения на проведение публичных мероприятий в пограничной зоне в пределах пятикилометровой полосы [10, ст. 16 и 18]. Все меры контрольно-разрешительной системы традиционно относятся к контрольно-предупредительным мерам административного принуждения, поскольку вынуждают лицо отказаться от осуществления определённой деятельности в случае отказа в выдаче соответствующего разрешения.
В целом все меры административного предупреждения, применяемые в целях обеспечения режима проведения публичных мероприятий, можно классифицировать и по иным основаниям.
В зависимости от субъекта применения они делятся на применяемые: 1) Президентом РФ; 2) должностными лицами органов исполнительной власти; 3) должностными лицами органов местного самоуправления; 4) судьями.
Что касается первых трёх видов субъектов, то примеры применения ими административно-предупредительных мер были приведены выше. Судьи же уполномочены применять лишь одну контрольно-
132
предупредительную меру - устное замечание. Она предусмотрена в ст. 2.9 Кодекса РФ об административных правонарушениях и применяется в случае малозначительности деяния, являясь исключительно профилактической мерой, не связанной с реализацией административной ответственности и не влекущей состояние административной наказанности [7, с. 269].
В зависимости от стадии организации и проведения публичного мероприятия среди них можно выделить: 1) применяемые до проведения публичного мероприятия; 2) во время публичного мероприятия; 3) после его проведения.
В первом случае нормативные предписания ещё до применения их субъектами государственной власти или местного самоуправления оказывают предупредительное воздействие на возможных организаторов публичного мероприятия, побуждая их отказаться от направления уведомления о его проведении при наличии описанных выше условий, а в случае подачи такого уведомления они неизбежно получат отказ.
Во время проведения мероприятия административно-предупредительные меры могут применяться только к законопослушным гражданам при отсутствии в их действиях состава правонарушения. Речь идёт о случаях возможного удаления участников публичного мероприятия с территории, на которой введён режим контртеррористической операции, либо запрета на прохождение на данную территорию. После проведения публичного мероприятия административно-предупредительные меры, как правило, не применяются, за исключением устного замечания при освобождении от административной ответственности.
Классификация мер административного предупреждения нарушений общественного порядка и общественной безопасности нами была рассмотрена в целях систематизации информации по ним в условиях разрозненного правового регулирования применения данной группы мер, что может способствовать в дальнейшем упорядочению законодательства и облегчению реализации соответствующих норм.
Список литературы
1. Агапов А.Б. Административное право: учеб. 4-е изд., перераб. и доп. -М.: Дашков и К, 2005. - 984 с.
2. Административное право: учебник / под ред. Л.Л. Попова, М.С. Студе-никиной. - М.: Норма, 2008. - 992 с.
3. Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. 3-е изд., исправ. и доп. - М.: Эксмо, 2007. - 528 с.
4. Конин Н.М. Административное право России. Общая и Особенная части: курс лекций. - М.: Юрист, 2004. - 560 с.
5. Конин Н.М., Маторина Е.И. Административное право: учеб. для бакалавров. - М.: Юрайт, 2014. - 574 с.
6. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г.) // СЗ РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
7. Максимов И.В. Административные наказания. - М.: Норма, 2009. -
464 с.
8. Манохин В.М. Административное право России: учеб. - Саратов: Ай Пи Эр Медиа, 2010. - 272 с.
9. О военном положении: федер. конституционный закон от 30 янв. 2002 г. № 1-ФКЗ // СЗРФ. - 2002. - № 5. - Ст. 375.
10. О Государственной границе Российской Федерации: закон РФ от 1 апр. 1993 г. № 4730-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 17. - Ст. 594.
11. О мерах по сохранению Государственного историко-культурного музея-заповедника «Московский Кремль»: указ Президента РФ от 29 июля 1992 г. № 806 // СЗРФ. - 1996. - № 52. - Ст. 5915.
12. О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗРФ. - 2006. - № 11. - Ст. 1146.
13. О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях: федер. закон от 19 июня 2004 г. 54-ФЗ // СЗРФ. - 2004. - № 25. - Ст. 2485.
14. О чрезвычайном положении: федер. конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ // СЗРФ. - 2001. - № 23. - Ст. 2277.
15. Соколов А.Ю. Административная ответственность в Российской Федерации: учеб. пособие. - Саратов: Изд-во СГЮА, 2013. - 164 с.
