CC BY
51
Ю.Я. Вавилов,
доцент кафедры финансов
К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛГОВЫХ ОПЕРАЦИЯХ
^Формирование и использование фонда заемных средств на государственном уровне стало вновь активно практиковаться в 80-е годы, когда четко обозначились финансовые трудности Советского государства, проявившиеся, в частности, в нарастающем из года в год бюджетном дефиците. Не имея сколько-нибудь значимого положительного опыта по ведению государственных кредитных операций, правительство не располагало возможностью пойти по пути привлечения денежных средств населения, предприятий и организаций для решения своих финансовых проблем. Этому препятствовала и негативная практика аннулирования и замораживания государственного долга в предшествующие годы. Правительство резко расширило масштабы использования заимствований средств Госбанка СССР для финансирования бюджетного дефицита.
Считая, видимо, средства ссудного фонда страны своими финансовыми ресурсами, правительство использовало заимствования у Госбанка практически на безвозвратной и бесплатной основе. Применение этой формы государственного долга без учета требований по ведению государственного финансового хозяйства и законов развития товарно-денежных отношений неизбежно (в числе других факторов) привело советскую власть к фактическому финансовому банкротству.
Став на путь рыночных преобразований экономики и получив тяжелое финансовое наследство от бывшего СССР, Российская Федерация вынуждена была прибегать к отработанным методам финансовых заимствований у Центрального банка РФ. В данную сферу финансовых отношений, правда, были внесены серьезные коррективы (введена платность, правительство твердо обещало погасить свою задолженность), однако дальнейшее масштабное использование кредитов Центробанка РФ не могло не усугублять финансовых трудностей, не провоцировать высокую инфляцию и развал денеж-
ной системы страны. Одновременно Правительство РФ стало нарабатывать многотрудный опыт по организации и запуску в действие нормального, отвечающего требованиям рыночной экономики механизма функционирования государственного долга. Достижения на этом пути позволили Российской Федерации с 1995 г. отказаться вовсе от привлечения заимствований у Центробанка в качестве источника финансирования бюджетного дефицита. Правительство стало твердо придерживаться позиции использования только неинфляционных источников удовлетворения своих, не покрытых текущими бюджетными доходами потребностей.
Однако нормальное развитие любого экономического явления требует четкого понимания его сущности, функций и роли в экономической жизни общества, что должно быть закреплено в соответствующем понятийном аппарате. Объясняется это огромной ролью субъективного фактора: если субъект неправильно понимает теорию вопроса или в понятия (термины) вкладывает не соответствующее им содержание, то такой же запутанной может оказаться и реальная практика.
К сожалению, нельзя сказать, что все обстоит благополучно в области отношений государства с многочисленными физическими и юридическими лицами по части формирования и использования фонда заемных средств. Например, в нормативно-правовых актах и научной литературе применяется такое понятие, как “целевой государственный кредит”. Не каждый специалист сразу объяснит суть этого термина. В частности, непонятно, кто является заемщиком средств и кто займодателем - Правительство РФ, Центральный банк РФ или хозяйствующий субъект? Как известно, термин “государственный кредит” означает, что государственный исполнительный орган в равной мере может выступать и в роли заемщика, и в роли кредитора. Сказанное относится и к хозяйствующим субъектам.
Во избежание путаницы следует четко разделить (определить) смысл данных понятий, чтобы они недвусмысленно выражали суть соответствующих экономических явлений. Поэтому в области заемнокредитных операций государства целесообразно использовать следующие термины: государственные заимствования, государственный кредит (бюджетная или казначейская ссуда) и государственный долг.
О Под государственными заимствованиями следует понимать совокупность финансовых отношений исполнительных органов государственной власти РФ с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органа-
¿6
ОО
ми других государств и международными организациями в части формирования фонда заемных финансовых ресурсов для удовлетворения потребностей исполнительных органов государственной власти РФ, а также соответствующую сумму фонда занятых финансовых средств, сформированную на базе функционирования этих отношений.
О Государственный кредит (бюджетная или казначейская ссуда) -это финансовые отношения исполнительных органов государственной власти РФ с физическими и юридическими лицами (резидентами и нерезидентами), исполнительными органами государственной власти других стран в части предоставления им средств взаймы, а также соответствующая сумма финансовых средств, предоставленная взаймы исполнительными органами государственной власти РФ на основе функционирования этих финансовых отношений.
О Государственный долг - это понятие, объединяющее всю совокупность финансовых отношений как в части формирования дополнительного фонда финансовых ресурсов исполнительной власти РФ, так и в части предоставления ими финансовых ресурсов своим контрагентам, а также отражающее абсолютную величину средств, полученных или предоставленных взаймы на основе функционирования этих финансовых отношений.
В целях упорядочения терминологии и финансовой практики можно только приветствовать изъятие с помощью новой бюджетной классификации из состава доходов государственного бюджета поступлений по линии государственного долга. Заимствование исполнительной властью РФ средств не может отражаться в составе обычных бюджетных доходов. Раньше несоблюдение этого правила приводило к серьезным негативным последствиям в связи с тем, что устранение границы между текущими бюджетными доходами и заемными средствами притупляло бдительность администрации, искажало представление о реальных финансовых возможностях правительства. Администрация расходовала деньги на общественные потребности, уверенная в полном финансовом благополучии, хотя фактически развитие уже давно шло на дефицитной основе и за счет будущих поколений. Неизбежным результатом такой практики стало расстройство финансовой и денежно-кредитной систем бывшего СССР.
Усилиями Правительства РФ, Министерства финансов, Центрального банка и Московской межбанковской валютной биржи в России
создан и успешно функционирует рынок государственных краткосрочных бескупонных обязательств (ГКО). Уверенно вышли на рынок государственных ценных бумаг облигации федерального займа с переменным купоном и облигации государственного сберегательного займа, обращаются и другие долговые обязательства государства. Однако главным финансовым инструментом, позволяющим Правительству РФ заимствовать средства для покрытия дефицита федерального бюджета, остаются ГКО. Они заняли ведущее место на рынке государственного долга и финансовом рынке вообще благодаря короткому периоду обращения (менее одного года), высокой доходности и утвердившейся практике безусловного выполнения Минфином РФ своих обязательств по их погашению.
Однако из года в год растет стоимость обслуживания ГКО. Так, в
1993 г. на погашение предыдущих эмиссий ГКО Минфин РФ направлял в среднем 15% от выручки последующих выпусков ГКО. В
1994 г. этот показатель составил 55%. В 1995 г. общий рынок ГКО и облигаций федерального займа с переменным купоном потребовал на свое обслуживание уже 74% от продажи этих бумаг, а в 1996 г. -более 80%. Нетрудно предположить, что при сохранении такой динамики роста затрат может наступить такая ситуация, когда гасить предыдущие выпуски за счет размещения последующих не представится возможным.
Данная ситуация вызывает обоснованное беспокойство займодате-лей, которые все чаще начинают задумываться, не ждет ли их судьба владельцев билетов АО “МММ”. В этих условиях эмитент должен подумать о твердых гарантиях интересов вкладчиков. Ссылки в печати ответственных работников Минфина РФ на то, что правительство, являющееся монетарной властью, этого просто не допустит, представляются неубедительными и несерьезными. Тем более что есть много примеров, когда благие правительственные пожелания оставались простой декларацией и со временем легко забывались самим же правительством. В ряде случаев такую забывчивость можно даже оправдать, поскольку при использовании правительством своей монетарной власти могло бы рухнуть все, а не только вера в его способность погасить свои долги.
Ожидание негативных последствий на рынке ГКО усилилось в связи с весенними (1996 г.) всплесками в стоимости обслуживания государственного долга, когда, стремясь привлечь как можно больше средств для выполнения правительственных решений о погашении своих долгов по зарплате и выплате пенсий, Минфин РФ удовлетво-
рял заявки на покупку ГКО по рекордно низким ценам. Эти тенденции прогрессировали по мере приближения президентских выборов.
После выборов наступило заметное оздоровление на рынке ГКО. Тем не менее представляется, что Минфин не должен дожидаться наступления кризисной ситуации, когда начнет рушиться самый крупный и самый цивилизованный в России рынок. Минфин должен выйти в правительство с предложением об изменении основных параметров эмиссии ГКО в части отражения в них формы обеспечения данной ценной бумаги. Сейчас такое условие в правительственном постановлении, регулирующем порядок размещения, обращения и погашения ГКО, отсутствует, а между тем эта мера придала бы уверенности займодателям и послужила гарантией стабильности рынка ГКО.
Не менее серьезной проблемой развития рынка ГКО является вовлечение в число инвесторов широкого круга физических лиц. Однако граждане России не привыкли к этому финансовому инструменту, плохо о нем информированы. Решение этих вопросов - дело времени. Сложность в другом: гражданин, принявший решение о вложении своих денег в ГКО, не всегда может осуществить свое намерение по причине установления коммерческими банками минимальных сумм, принимаемых от населения для работы с ГКО, и высокого уровня комиссионных. Например, с начала 1996 г. в Оргбанке минимальная сумма для физических лиц была установлена в размере 10 млн руб. (этот минимум действует и в 1997 г.), а размер комиссии при первичной покупке ГКО в 9 раз (в 1997 г. - в 7 раз) превысил уровень, установленный для юридических лиц (0,1%). Но Оргбанк не является “рекордсменом” в этой области. Есть коммерческие банки, которые установили минимальные суммы и комиссионные для населения на уровне, многократно превышающем соответствующие параметры Оргбанка.
Конечно, каждый банк действует на рынке на свой риск и в интересах извлечения максимальной прибыли. Однако Минфин и Центробанк РФ имеют рычаги для влияния на эти процессы. На 1 октября
1995 г. число официальных дилеров составило 84 при 24 на начальном этапе формирования рынка ГКО. Количество желающих попасть в когорту официальных дилеров имеет тенденцию к росту (к началу 1997 г. число организаций-дилеров приблизилось к трем сотням). Это обстоятельство и мог бы использовать эмитент, сформулировав требования по пороговым значениям минимальных сумм, принимаемых от физических лиц, и максимальному уровню комиссионных при работе с гражданами. Такие требования без тру-
да могут быть реализованы при отборе кандидатов, претендующих на возможность войти в число официальных дилеров, и заключении с ними договора о выполнении функций дилера на рынке ГКО. Это на деле будет способствовать универсализации данного долгового обязательства государства, без чего не решить вопросов его консолидации и удешевления обслуживания.
Тенденция к универсализации займов в целом является положительной. Она дает эмитенту возможность маневра: иссякает необходимость привлечения средств юридических лиц, расширяются операции с населением, и наоборот. Однако кроме положительных сторон данная тенденция может повлечь за собой и негативные последствия. Это имеет место в случае с государственным сберегательным займом.
Заем выпущен с двумя основными целями: привлечь денежные ресурсы для финансирования дефицита федерального бюджета и предоставить населению средство для надежной защиты своих сбережений. Заем выпускается сериями с незначительным объемом и на выгодных условиях. Однако облигации в большинстве своем остаются в портфеле юридических лиц.
Такая возможность заложена в условиях выпуска и обращения облигаций государственного сберегательного займа (ОГСЗ). Уполномоченные эмитентом банки и другие кредитные организации, участвующие в размещении облигаций, обязаны в течение 60 дней с начала выпуска продать не менее 70% купленных облигаций. Продажа облигаций осуществляется по рыночным ценам. Уполномоченные банки и другие финансовые учреждения могут покупать облигации на рынке. Это и ведет не только к аккумуляции значительного пакета ОГСЗ в руках юридических лиц, но и к взвинчиванию цен на них. Население не выдерживает соревнования, так как облигации оказываются для него очень дорогими.
Следовательно, второе свое назначение - стать удобным средством защиты населением своих сбережений - заем выполняет не в полной мере. И здесь требуется ограждение интересов физических лиц, подобно тому, которое предлагается для защиты интересов граждан на рынке ГКО.
Россия должна использовать свой опыт по диверсификации займов, распространявшихся среди населения в период НЭПа. Займы выпускались различными по срокам, уровню доходности, способам выплаты дохода, номиналу облигаций, возможностям залога и зачета их в налоговые платежи и т.п. При этом в условиях нестабильной
денежной системы займы выпускались на короткие сроки, поскольку выпуск долгосрочного займа при падающей валюте означал бы автоматическое и быстрое старение условий его выпуска, а поэтому и непривлекательность для населения.
Подобное произошло с Государственным внутренним выигрышным займом 1992 г. (сейчас реализуются облигации 29-го разряда). Заем выпущен сроком на 10 лет (до 1 октября 2002 г.), номинал облигаций составляет 500, 1000 и 10 000 руб., а сумма выигрыша (с учетом корректировки) - от 5 тыс. руб. до 5 млн. Безусловно, должны быть увеличены как номинальная стоимость облигаций, так и суммы выигрышей по ним. Даже в советское время, когда государство не очень-то поощряло стремление людей к увеличению своего достатка, выигрыши по аналогичному займу превышали номинальную стоимость легкового автомобиля (другое дело, что его негде было купить). За 5 млн руб. выигрыша по займу 1992 г. уже невозможно купить никакой автомобиль, даже подержанный.
Ясно, что сумма выигрыша (максимального) на одну облигацию должна быть увеличена как минимум в 10 раз, а номинал облигаций должен быть увеличен в несколько десятков раз.
Очень скоро проблема увеличения номинала облигаций возникнет и по ОГСЗ. В 1996 г. номинал облигаций был установлен в 100 и 500 тыс. руб. Каждый человек, имевший возможность и желание их приобрести, покупал по несколько облигаций. Процесс же оплаты купонного дохода, по свидетельству работников Сбербанка РФ, трудоемок и продолжителен во времени. Если заем найдет широкий отклик среди населения (а в этом нет оснований сомневаться), то уполномоченный банк просто не будет справляться с этой работой. Можно, конечно, увеличить количество операционистов, занимающихся обслуживанием процесса оплаты купонного дохода, но это приведет к снижению заинтересованности Сбербанка в работе с займом, что неизбежно скажется на объеме реализуемых ОГСЗ. Поэтому выход здесь, по всей видимости, один - пересмотреть условия выпуска займа и увеличить номинал облигаций.
С февраля 1997 г. Минфин РФ отказался от выпуска облигаций с номинальной стоимостью 100 тыс. руб. Мера, безусловно, правильная, но недостаточная. Представляется, что наряду с эмиссией облигаций с номиналом 500 тыс. руб. следовало бы выпускать и облигации с более высокой номинальной стоимостью, кратной 500 тыс. руб.
В статье затронуты далеко не все аспекты, касающиеся проблем в области государственного долга, но и они свидетельствуют о значительных резервах. Использование этих резервов наряду с решением вопросов институционального строительства, формирования общероссийского рынка государственных ценных бумаг, совершенствования нормативно-правовой базы позволит существенно активизировать и поднять эффективность государственных долговых операций.
