CC BY
134
УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ВНУТРЕННЕГО ДОЛГА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОДЕРЖАТЕЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Т.С. ШАГЖИЕВА, кандидат экономических наук, старший преподаватель кафедры «Финансы» Финансовой академии при Правительстве РФ
Н.В. ДЫРХЕЕВА, главный специалист Департамента управления государственным внутренним долгом Минфина России
Важной стратегической задачей управления государственным долгом является минимизация стоимости его обслуживания. Она может осуществляться различными способами в зависимости от того, что выступает объектом (доходность, сроки обращения и т.п.).
«Эта задача согласуется не только с чисто бюджетными интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной деятельности, с улучшением благосостояния населения, поскольку уменьшение текущих затрат по обслуживанию долга позволяет снизить налоговое бремя для будущих поколений»1. Кроме того, от эффективности управления зависит, будет ли государственный долг препятствием или стимулом экономического развития.
В экономической литературе довольно широко обсуждаются проблемы управления государственным долгом. Вместе с тем следует отметить, что большинство отечественных исследо-
1 Нагапетян Д.Р. Построение системы управления государственным внутренним долгом. - М.: МАКС Пресс. 2002. -С. 7.
2 Мишина М.Н. Проблемы управления государственным долгом России. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. М., 2001. - С. 15.
ваний посвящено анализу состава и структуры государственного долга РФ, оценке методов управления им. Проблемам обслуживания и погашения государственного внутреннего долга уделено недостаточное внимание. В этой связи представляется интересным рассмотреть содержание и соотношение понятий «обслуживание» и «погашение», имеющихся в экономической литературе.
М.Н. Мишина считает, что «обслуживание государственного долга представляет собой процесс выплаты доходов держателям государственных долговых обязательств, которые могут производиться как одновременно с погашением основной суммы долга, так и постепенно, в процессе функционирования государственных долговых обязательств в различных формах. Погашение государственного долга — это возврат государством суммы основного долга кредиторам»2.
Подобная трактовка неоправданно ограничивает понятие «обслуживание государственного долга» только выплатой доходов держателям государственных долговых обязательств. По мнению авторов, помимо начисления и выплаты доходов обслуживание предполагает операции по размещению долговых обязательств РФ.
На основе анализа положений ст. 111 и 119 Бюджетного кодекса РФ М.Н. Мишина приходит к выводу, что понятие «погашение» государственного долга включено в понятие «обслуживание» и является одним из его элементов.
Аналогичной точки зрения придерживается Ю.А. Данилов: «Обслуживание государственного (муниципального) долга предполагает как выплату процентов (текущее обслуживание долга), так и погашение основной суммы долга. При этом под текущим обслуживанием долга понимается исключительно выполнение обязательств по выплате купонных процентов»3.
Действительно, полагаясь на п. 2 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ, следует отметить, что «обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме».
Вместе с тем, Кодекс не дает четкого определения и разграничения этих понятий. По мнению авторов, такой подход к определению понятия «обслуживание» представляется недостаточно корректным. С одной стороны, эти определения неправомерно расширяют операции по обслуживанию долговых обязательств, включая мероприятия по их погашению. С другой - обслуживание государственного долга не ограничивается только выплатой процентов, существуют и
другие формы выплаты доходов по государственным долговым обязательствам.
С точки зрения авторов, понятия «обслуживание» и «погашение» имеют разное экономическое содержание. Такой вывод основывается на анализе действующего законодательства.
Так, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ расходы на обслуживание государственного долга относятся к текущим расходам бюджетов и отражаются в бюджете как самостоятельная форма расходов. Согласно ст. 69 Кодекса одной из форм предоставления бюджетных средств являются средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе государственных и муниципальных гарантий. Кроме того, в бюджетной классификации РФ выделен самостоятельный раздел функциональной классификации расходов бюджетов РФ 19 «Обслуживание государственного долга».
В свою очередь расходы на погашение государственного долга покрываются за счет источников финансирования дефицита соответствующего бюджета, путем уменьшения объема источников финансирования дефицита соответствующего бюджета. Это связано с тем, что поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются как источники финансирования дефицита бюджета, соответственно их погашение отражается в этом же разделе (табл. 1).
Таблица 1
Отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований и расходов на погашение
государственного внутреннего долга
Виды государственных внутренних долгов РФ Код Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ Код
Государственные краткосрочные облигации (ГКО) 010 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01011 01012
Облигации федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК) 016 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01021 01022
Облигации федеральных займов с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) 019 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01031 01032
Облигации федеральных займов с амортизацией долга (ОФЗ-АД) 040 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01051 01052
Облигации государственных нерыночных займов 023 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01071 01072
Облигации федерального займа с фиксированным купонным доходом (ОФЗ-ФК) 027 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01041 01042
Государственные сберегательные облигации (ГСО) 039 Привлечение средств Погашение основной суммы задолженности 01061 01062
3 Данилов 10.А. Рынки государственного долга: Мировые тенденции и российская практика. - М.: ГУ ВШЭ. 2002. - С. 382.
Следует отметить, что в 2003 г. в экономичес- внесены существенные изменения по подгруппе кую классификацию расходов бюджетов РФ были «Выплата процентов» (табл. 2).
Таблица 2
Сравнительный анализ бюджетной классификации
Редакция закона от 07.05.2002 № 51-ФЗ Редакция закона от 06.05.2003 № 53-Ф3
Код Наименование Код Наименование
120000 Выплата процентов 120000 Выплата процентов по займам Российской Федерации, полученным внутри страны
120100 Выплата процентов по государственному внутреннему долгу Российской Федерации, субъектов РФ
120110 Выплата процентов по займам, предоставленным Центральным банком Российской Федерации
120120 Выплата процентов по прочим займам Российской Федерации, полученным внутри страны 120300 Выплата процентов по кредитам, полученным внутри страны
120121 Выплата процентов по ГКО 120210 Выплата процентов по ГКО
120122 Выплата процентов по ОФЗ-ПК 120221 Выплата процентов по ОФЗ-ПК (с переменным купонным доходом)
120224 Выплата процентов по ОФЗ-АД (с амортизацией долга)
120123 Выплата процентов по ОФЗ-ПД 120222 Выплата процентов по ОФЗ-ПД (с постоянным купонным доходом)
120230 Выплата процентов по ГСО
120124 Выплата процентов по ОГНЗ 120240 Выплата процентов по ОГНЗ
120127 Выплата процентов по ОФЗ-ФК 120223 Выплата процентов по ОФЗ-ФК (с фиксированным купонным доходом)
120126 Обслуживание ОГСЗ 120250 Выплата процентов по ОГСЗ
120125 Обслуживание займа 1992 года 120260 Выплата процентов по займу 1992 года
120128 Обслуживание прочих государственных ценных бумаг 120280 Выплата процентов по прочим государственным ценным бумагам
120129 Обслуживание государственных федеральных облигаций 120220 Выплата процентов по облигациям федеральных займов
120130 Выплата процентов Центральному банку Российской Федерации по векселям 120271 Выплата процентов Центральному банку РФ по векселям Министерства финансов РФ
120140 Выплата процентов по централизованным кредитам, выданным организациям АПК и организациям, осуществляющим завоз продукции на Север 120272 Выплата процентов по векселям Министерства финансов РФ, выпущенным для переоформления задолженности по централизованным кредитам и начисленным процентам организаций агропромышленного комплекса и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности
120150 Обслуживание авалированных векселей Агропромбанка 120270 Выплата процентов по векселям
120160 Выплата процентов по кредитам коммерческих банков 120310 Выплата процентов по кредитам российских кредитных организаций
120170 Выплата процентов по ценным бумагам субъектов РФ и муниципальным ценным бумагам 120500 Выплата процентов по ценным бумагам субъектов РФ (размещенным внутри страны) и муниципальным ценным бумагам
120180 Обслуживание прочих кредитов 120390 Обслуживание прочих кредитов
120190 Выплата процентов по бюджетным кредитам (бюджетным ссудам), займам, предоставленным бюджетами других уровней 120400 Выплата процентов по бюджетным кредитам (бюджетным ссудам), займам, предоставленным бюджетами других уровней
120200 Прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга 120600 Прочие расходы, связанные с обслуживанием государственного внутреннего долга Российской Федерации, субъектов РФ, долга муниципальных образований
Как свидетельствуют данные табл. 2, в редакции Федерального закона «О бюджетной классификации» от 07.05.2002 № 51-ФЗ по экономическому содержанию различали элементы расходов, связанных с выплатой процентов по государственным ценным бумагам, а также расходы на обслуживание соответствующего внутреннего займа государства. Таким образом, наряду с
понятием «обслуживание» применяется понятие «выплата процентов».
Подобная неоднозначная трактовка элементов расходов требует анализа состава и содержания расходов федерального бюджетов на выполнение обязательств государства по обслуживанию внутреннего долга, который выглядел следующим образом (табл. 3).
Таблица 3
е статей
Код Наименование Содержание расходов
120110 Выплата процентов по займам, предоставленным Центральным банком РФ Расходы на выплаты в форме процентов за пользование средствами Центрального банка РФ
120121 Выплата процентов по ГКО Расходы на выплаты дисконта при погашении (выкупе) выпуска ГКО
120122 Выплата процентов по ОФЗ-ПК (с переменным купонным доходом) Выплаты по купонам — проценты, начисляемые к номинальной стоимости облигации в соответствии с условиями выпуска, а также дисконт, выплачиваемый при погашении (выкупе) выпуска ОФЗ - ПК
120123 Выплата процентов по ОФЗ-ПД (с постоянным купонным доходом) Выплаты по купонам — проценты, начисляемые к номинальной стоимости облигации в соответствии с условиями выпуска, а также дисконт, выплачиваемый при погашении (выкупе) выпуска ОФЗ - ПД
120127 Выплата процентов по ОФЗ-ФК (с фиксированным купонным доходом) Выплаты по купонам — проценты, начисляемые к номинальной стоимости облигации в соответствии с условиями выпуска, а также дисконт, выплачиваемый при погашении (выкупе) выпуска ОФЗ - ФК
120124 Выплата процентов по ОГНЗ Выплаты по купонам — проценты, начисляемые к номинальной стоимости облигации в соответствии с условиями выпуска
120125 Обслуживание займа 1992 года Комиссионное вознаграждение за выполнение работы по обслуживанию облигаций; расходы, связанные с проверкой и уничтожением выигравших и невыигравших погашенных облигаций; средства для обеспечения выплаты выигрышей по облигациям и покупки облигаций, в случае недостаточности средств от реализации облигаций на осуществление их покупки
120126 Обслуживание ОГСЗ Комиссионное вознаграждение за выполнение функции платежного агента; расходы по оплате купонов; расходы в случае оплаты поддельных облигаций (при условии наличия на поддельных облигациях всех степеней)
120200 Прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга Комиссионное вознаграждение за проведение работ по выплате денежной компенсации по облигациям; расходы по проверке и уничтожению оплаченных и погашенных облигаций
Опираясь на данные табл. 3, видно, что по кодам экономической классификации расходов бюджетов РФ «Выплата процентов..» учитывались только расходы по оплате дохода держателю государственной ценной бумаги. Это было обусловлено тем, что генеральным агентом по обслуживанию выпусков Государственных краткосрочных облигации (ГКО) и Облигаций федеральных займов (ОФЗ) является Центральный банк Российской Федерации. В соответствии с п. 4 ст. 119 «Банк России осуществляет функции генерального агента (агента) по обслуживанию
государственного внутреннего долга безвозмездно. Исходя из этого необходимость оплаты услуг агента отпадает».
По таким видам государственного внутреннего долга, как Государственный внутренний заем 1992 года, Государственный сберегательный заем, Целевой заем 1990 года, уполномоченным агентом Министерства финансов РФ является Сберегательный банк РФ (табл. 4).
В отличие от Центрального банка РФ Сберегательный банк РФ выполняет услуги агента по обслуживанию государственного внутренне-
Таблица 4
Агенты по обслуживанию государственного внутреннего долга
Вид государственного внутреннего долга РФ Орган обслуживающий долг
Государственные краткосрочные обязательства ГКО Банк России
Облигации федеральных займов (с переменным купонным доходом) ОФЗ -ПК Банк России
Облигации федеральных займов (с постоянным купонным доходом) ОФЗ -ЦЦ Банк России
Облигации федеральных займов (с фиксированным купонным доходом) ОФЗ-ФК Банк России
Облигации федеральных займов (с амортизацией долга) ОФЗ - АД Банк России
Государственные федеральные облигации (ГФО) Банк России
Государственный внутренний заем 1992 года Сбербанк России
Государственный сберегательный заем ОГСЗ Сбербанк России
Прочие государственные ценные бумаги Сбербанк России
Прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга Сбербанк России
го долга на платной основе. Поэтому в составе расходов по статьям «Обслуживание займа 1992 года», «Обслуживание ОГСЗ» и «Прочие расходы, связанные с обслуживанием внутреннего долга» помимо оплаты доходов предусмотрены выплаты комиссионного вознаграждения платежному агенту.
Следует также отметить, что наряду с указанными выше расходами по обслуживанию государственного внутреннего долга предполагались и другие виды расходов. Так, в обслуживании облигаций государственного сберегательного займа выделяются расходы по оплате поддельных облигаций (при условии наличия на поддельных облигациях всех степеней). Обслуживание займа 1992 года предусматривает также расходы, связанные с проверкой и уничтожением выигравших и невыигравших погашенных облигаций.
Таким образом, в целях разграничения расходов, направляемых исключительно на выплату доходов держателям долговых обязательств государства, от других расходов, связанных с оплатой услуг агента и операций по печатанию и уничтожению ценных бумаг и других, были выделены статьи «Выплата процентов» и «Обслуживание долга».
На сегодняшний день, в целях обеспечения единого подхода в определении предметных статей расходов подгруппа «Выплата процентов» бюджетной классификации РФ была уточнена. В наименования ряда статей внесены изменения. В частности понятие «обслуживание» было заменено на «выплата процентов» и используется теперь только в отношении прочих кредитов.
С точки зрения авторов, использование понятия «выплата процентов» представляется возможным только в отношении определенных займов, доходы по которым выплачиваются в форме процентов. Однако, как свидетельствуют данные
табл. 3, выплата доходов по Государственным краткосрочным бескупонным облигациям (ГКО) осуществляется путем дисконта при погашении (выкупе) выпуска ГКО. Доходом по ГКО считается разница между ценой реализации (равно и как ценой погашения) и ценой покупки.
Как свидетельствует практика, выплата доходов по государственным долговым обязательствам РФ может осуществляться в различной форме. В зависимости от вида государственного внутреннего долга различают следующие формы выплаты доходов (рис. 1).
Так, по процентным займам доходы выплачиваются путем оплаты купонов или при погашении займа путем начисления процентов к но-
Рис. 1. Классификация займов по форме выплаты доходов
миналу без промежуточных выплат. По выигрышным займам весь доход выплачивается только .по тем, которые попали в тиражи выигрышей. Дисконтные займы предполагают выплату процентов по государственным ценным бумагам в форме дисконта или разницы между ценой размещения и ценой погашения (выкупа). Беспроцентные выпуски займов заменяют выплату дохода получением соответствующего товара, строительством дороги либо социально-культурного объекта. Немаловажное влияние на выплату купонного дохода оказывает метод его определения. Различают займы с постоянным, фиксированным и переменным доходом.
По мнению авторов, представляется целесообразным уточнить наименование подгруппы 120000 «Выплата процентов по государственному долгу Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, долгу муниципальных образований» и заменить в нем слово «проценты» на «доходы».
С учетом изложенного можно сделать вывод, что «обслуживание» - более широкое понятие и включает в себя не только выплату процентных и непроцентных доходов по государственным заимствованиям, но и расходы на оплату услуг агента по обслуживанию государственного внутреннего долга, а также расходы по печатанию и уничтожению погашенных ценных бумаг и др.
В широком смысле слова «обслуживание» государственного внутреннего долга представляет собой совокупность мероприятий по начислению и выплате доходов по государственным долговым обязательствам РФ, а также операции по их подготовке и размещению. Погашение долговых
ОБСЛУЖИВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДОЛГА
Надлежащее обслуживание
I I
Погашение
I 1
Выплата Стерилизация
процентов долга
обязательств РФ связано с уменьшением основной суммы долга, возникшего из государственных заимствований.
В экономической литературе встречается типология обслуживания государственного долга (рис. 2). По мнению Ю.А. Данилова, различают два вида обслуживания: надлежащее и ненадлежащее. Текущее обслуживание как одна из форм надлежащего обслуживания государственного долга «предполагает своевременную выплату купонных процентов по ценным бумагам и уплату процентов по кредитам... Ненадлежащее обслуживание долга означает задержку выплаты процентов или основной суммы долга, полную или частичную невыплату процентов или основной суммы долга. Урегулирование долга относится к ненадлежащей форме обслуживания долга... существуют три основные формы урегулирования долга: реструктуризация, конверсия, списание»4.
Таким образом, основным критерием выделения подобных форм и видов обслуживания долга является временной аспект (то есть, были ли исполнены долговые обязательства государства в установленный срок либо не были исполнены). Огочки зрения авторов, предлагаемая Ю.А. Даниловым классификация обслуживания государственного долга представляется недостаточно корректной.
Во-первых, «стерилизация долга», «рефинансирование», «реструктуризация», «конверсия» и «списание» рассматриваются в экономической литературе как методы управления государственным долгом. Во-вторых, «стерилизация долга означает сокращение размера государственного долга за счет увеличения денежной массы с возможными негативными последствиями (рост инфляции и т.д.)»5. Исходя из этого, ни о каком надлежащем обслуживании государственного долга не может быть и речи.
По мнению авторов, такой подход наиболее приемлем при определении степени эффективности управления государственным долгом и характеризует результаты деятельности органов, занимающихся обслуживанием и погашением. В случае возникновения проблем с обслуживанием или погашением можно говорить о надлежащем или ненадлежащем управлении государственным долгом.
Ненадлежащее обслуживание
_
Текущее обслуживание
Урегулирование
4 Данилов Ю.А. Рынки государственного долга: Мировые тенденции и российская практика. - М. : ГУ ВШЭ. 2002. - С. 384.404.
5 Там же. - С. 389.
