К вопросу о государственной политике в сфере стратегического управления и организации проектной деятельности Текст научной статьи по специальности «Право»

• СВЯЗЬ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ИНЫХ ОТРАСЛЕЙ ПРАВА •

I

99

Е.В. Виноградова, E.V. Vinogradova,

первый заместитель директора First Deputy Director of the Institute

Института государства и права of State and Law of the Russian Academy

РАН, доктор юридических наук, of Sciences, Doctor ofLaw, Professor

профессор humanrights@igpran.ru

DOI:

К ВОПРОСУ О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ В СФЕРЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ И ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЕКТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ЗС Аннотация: статья посвящена совершенствованию системы стратегического

управления и организации проектной деятельности: определены системные недо-^ статки и причины неудовлетворительной работы по совершенствованию системы стратегического управления, затронуты вопросы эффективности деятельности органов государственной власти и ответственности Правительства и его главы. О В качестве вывода автор предлагает сформировать систему функций, направлен-^ ных на решение стратегических задач развития России, и закрепить их реализацию С; за конкретным министерством.

5 Ключевые слова: документы стратегического планирования, национальные

< задачи, организация проектной деятельности.

5

§ ON THE QUESTION OF STATE POLICY IN THE SPHERE

c OF STRATEGIC MANAGEMENT AND ORGANIZATION

^ OF PROJECT ACTIVITIES

8

OQ Abstract: the article focuses on improving the system of ssignificance of management

2 and organization of project activities: the importance of systemic events and the reasons for ^ unsatisfactory work on improving the system of .significance of management, issues of the effectiveness of the activities of public authorities and representatives of representative 124 power and its head are disclosed. As a result, the author proposes to consider the systemic functions aimed at solving the strategic tasks of Russia's development, and to fix their essence ^ with significant significance.

О Keywords: documents regarding the solution, loss of the task, organization ofproject

activities.

Для укрепления государственно-правовых институтов необходимо формирование общей стратегии развития, которая будет соответствовать интересам стран, объединять в систему тактические

и стратегические задачи. Одним из элементов этой системы является институт наделения полномочиями органы государственной власти Российской Федерации по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере формирования национальных и федеральных проектов и организации проектной деятельности в России.

Вопросы стратегического планирования развития современной России должны стать предметом широкого общественного обсуждения. Как отмечал членкор Д.А. Керимов [1, с. 109, 111], активное участие людей в обсуждении вопросов общественного развития не только выступает условием правильного решения по реализации этих вопросов, но и означает формирование единой воли народа, которая есть сила, создающая правовые установления, содержащаяся в них и реализующая их, внося органическое единство во всю правовую систему, придавая ей характер правовой целостности.

Общественный резонанс, вызванный интересом к этим вопросам, образовал процесс, с помощью которого в соответствии с поручениями Президента РФ и Правительства РФ с 2018 г. можно последовательно совершенствовать систему стратегического управления. В рамках а этой модели утверждены основы государственной политики в сфере стратегического планирования, оптимизирован состав документов стратегического планирования, проводится работа по синхронизации механизмов управления документами стратегического планирования, а также информационных систем, обеспечивающих функционирова-

системы стратегического управления не удается преодолеть ее систем-

S,

■о ю

2 о

г -в-

5 -S

со тэ О) (D

I 3

ние данной системы. 3 щ

Однако несмотря на прилагаемые усилия по совершенствованию I 3

„ые_ „акоТОр„е„„ИМ^оу_Г,_„ыИ ff I

Совет, Совет Федерации, Счетная палата, субъекты РФ: % 3

■ несовершенство законодательства в сфере стратегического г §

о г

планирования; 5 f

125

■ избыточность и бессистемность документов стратегического планирования;

■ отсутствие единой системы целеполагания и реализации на- ^ циональных целей и стратегических приоритетов; и

■ дублирование механизмов управления стратегическими § инструментами; -3

■ дублирование информационных систем, обеспечивающих

со

управление стратегическими инструментами;

■ отсутствие единых методологических подходов к формированию документов стратегического планирования, невозможность

оценки их взаимосвязи, влияния на достижение национальных целей и стратегических приоритетов;

■ невозможность достоверной оценки эффективности использования бюджетных средств, направляемых на реализацию мероприятий, предусмотренных стратегическими документами;

■ негибкость механизмов финансового обеспечения стратегических документов;

■ размытость ответственности за достижение целей стратегических документов.

Ключевой причиной неудовлетворительной работы по совершенствованию системы стратегического управления является неоптимальное распределение полномочий и выход за рамки компетенции участников системы стратегического управления, а также практика хаотичного «ручного» управления, при которой поруче-„о ния Президента РФ и Правительства РФ формируются Аппаратом го Правительства РФ, а их исполнение поручается федеральным органам исполнительной власти, у которых часто отсутствуют необходимые полномочия.

Функциями по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере формирования системы страте-2 гического управления не наделено ни одно министерство. Выработка ^ решений в сфере стратегического управления осуществляется — в Аппарате Совета Безопасности РФ и Аппарате Правительства РФ. § Ответственным за проработку этих решений всегда определяется Минэкономразвития России несмотря на отсутствие соответствующих полномочий. Следует отметить, что итоговые решения в сфере стратегического управления не учитывают позиции, основанные на понимании реальной практики стратегического планирования,

о не сопровождаются соответствующими решениями по перераспре-^ делению полномочий и ответственности, то есть, по существу, носят

С 126

«косметический» характер.

С 2018 г. ситуация усложнилась: в систему стратегического управления начала активно встраиваться система управления наци-^ ональными целями развития, включающая целеполагание на уровне СЧ указов Президента РФ, специальные инструменты достижения наци® ональных целей (национальные проекты) и систему управления ими, ^ построенную на принципах проектного управления, а также Единый план достижения национальных целей.

По истечении четырех лет федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию по указанным на-

правлениям стратегического планирования, не определен. Концепция развития этого блока системы стратегического управления в контексте всей системы стратегического управления отсутствует.

Организация проектной деятельности осуществляется в соответствии с постановлением Правительства РФ, принятым за пределами его полномочий, поскольку ни федеральными законами, ни указами Президента РФ данным полномочием Правительство РФ не наделено. Статус Единого плана достижения национальных целей также не определен. Полномочия по методологическому обеспечению проектной деятельности возложены на Аппарат Правительства РФ, который не занимается практической реализацией механизмов проектного и

со

управления, не несет ответственности за качество планирования 3 и реализации национальных проектов и достижения национальных ,о целей. Кроме того, в Аппарате Правительства РФ вопросы страте- ° гического управления и организации проектной деятельности находятся в ведении разных департаментов и разных вице-премьеров. Ц Не способствует повышению эффективности работы и текучесть 3 кадров в Департаменте Правительства РФ по организации проектной | деятельности. В результате уже в течение трех лет систему проектного | управления не удается корректно синхронизировать с иными страте- I гическими инструментами, в первую очередь с системой управления | | государственными программами. 2 "

Рассуждая об эффективности деятельности органов государ- | 3 ~ г 2(0 ственной власти, не лишним будет напомнить, что в науке консти- |

туционного права вопрос об ответственности Правительства и его 3 |

главы является весьма непростым. Исследователи [2, с. 50] отмечают, | 3

что внесенные поправки в российскую Конституцию позволяют Ц |

говорить об упорядочении на самом высоком, конституционном, | 3

уровне вопроса об ответственности высших должностных лиц стра- -Ц 3

ны. Существенным дополнением конституционных гарантий стало 5 §

установление в Конституции (ст. 113) ответственности Председателя I |

$ а

Правительства, на которого возложена персональная ответственность

перед Президентом за осуществление возложенных на Правительство 127

полномочий. Однако отметим, что и в Конституции, и в нормах закона ^

о Правительстве [3] отсутствуют нормы о мерах ответственности, и

применимых к Председателю Правительства, и порядок привлечения 5

его к ответственности. 3

0}

Теоретически юридическая ответственность предусмотрена 1 санкциями норм права и наступает при наличии неблагоприятных по- 2 следствий. Если предположить, что в конституционном праве можно говорить только об ответственности государственных органов и долж-

ностных лиц за нарушение конституционно-правовых норм, то такая ответственность имеет политический характер и редко предполагает наличие вины, поэтому ее значение можно считать профилактическим [4, с. 295-297]. Однако существует иная точка зрения, согласно которой применение конституционной ответственности обусловливается наличием норм других отраслей права, ссылка на которые должна быть в конституционных нормах [5, с. 35-43]. Споры ведутся и по поводу соотношения конституционной и политической ответственности [6, с. 67; 7, с. 34; 8, с. 23].

Вследствие сказанного, полагаю, что необходимо сформировать систему функций, направленных на решение стратегических задач развития России, и закрепить их реализацию за конкретным министерством.

Список литературы:

1. Керимов, Д. А. Основы философии права / Д. А. Керимов. - М. : Манускрипт, 1992. - 191 с.

2. Виноградова, Е.В. Исполнительная власть в государственно-правовом дизайне России. Правительство: статус, полномочия, функции / Е.В. Виноградова, И.Л. Данилевская, Г.С. Патюлин // Труды Института государства и права РАН. - 2021. - № 5. - С. 35-54.

3. О Правительстве Российской Федерации : федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2020. - № 45, ст. 7061.

4. Баглай, М. В. Малая энциклопедия конституционного права / М.В. Баглай, В.А. Туманов. - М., 1998.

5. Шон, Д.Т. Конституционная ответственность / Д.Т. Шон // Государство и право. - 1995. - № 7.

6. Савин, В.Н. Ответственность государственной власти перед обществом / В.Н. Савин // Государство и право. - 2000. - № 12.

7. Лучин, В.О. Ответственность в механизме реализации Конституции / В.О. Лучин // Право и жизнь. - 1992. - № 2. - С. 34-36.

8. Виноградов, В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование / В.А. Виноградов. - М., 2000.

О

«V

сч

I

I 8 со

I

I

С

I 8 со

I

128