CC BY
194
К вопросу о понятии конституционно-правового спора1
Г.Г. Аминова
Происходящие в обществе процессы могут сопровождаться спорами. Однако само понятие спора в конституционном праве используется редко и исследовано недостаточно. В ситуации спора чаще всего для его разрешения обращаются к категории конституционно-правовой ответственности2.
Наряду с понятием «конституционно-правовой спор» в литературе употребляется понятие «конституционный конфликт», который по сравнению с первым является родовым. Так, одни считают, что конституционно-правовой спор является одним из видов конституционных конфликтов (А. Езеров), другие — стадией в развитии конституционного конфликта (О. Брежнев). В зависимости от характера конфликта, динамики и формализации его развития А. Езеров выделяет следующие формы конституционного конфликта: простой конституционный конфликт и три особых вида конституционного конфликта — конституционный деликт, конституционный спор и конституционный кризис (перевод с украинского языка — Г.А.)3. О. Брежнев считает, что если конституционный конфликт переходит на стадию его разрешения с помощью юрисдикционных процедур, то он приобретает характер конституционно-правового спора4. Таким образом, если конституционный конфликт переходит в стадию «противоборства» сторон, выражающих взаимные претензии, и разрешаемого с помощью судебных и несудебных процедур, то в таком случае следует вести речь о конституционноправовом споре.
К.Б. Власова, определяя конституционно-правовые споры как особый вид противоречий, возникших в публичных отношениях, считает, что специфика конституционно-правовых споров заключается в том, что они связаны с исполнением, реализацией либо нарушением тех или иных норм, а также возникно-
1 В данной научной работе использованы результаты, полученные в ходе выполнения проекта «Анализ и моделирование конкурентного правопорядка», реализуемого в рамках программы «Научный фонд НИУ ВШЭ» в 2013 г., грант № 12-05-0006.
2 Виноградов В.А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М.: Институт права и публичной политики, 2003; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: Ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М.: Городец, 2000.
3 Езеров А.А. Конституцшний конфлжт як феномен та процес в Украшь Автореф. дис... к.ю.н. Оде-са, 2007 // http://lawdiss.org.ua/book/index.php/biblioteka/avtoreferaty/ukraina/svobodnyj-dostup/12-00-02-konstitutsijne pravo-munitsipalne-pravo/829-ezerov-albert-anatolijovich-konstitutsijnij-konflikt-yak-fenomen-ta-protses-v-ukrajini
4 Брежнев О. Конституционно-правовые споры как явление современной действительности (генезис, содержание, порядок разрешения) // Сравнительное конституционное обозрение. М.: Институт права и публичной политики. 2005. № 4 (53). С. 3.
66
Выпуск 5 2013
Г.Г. Аминова
вением, изменением или прекращением правовых отношений между органами власти, физическими или юридическими лицами5. Однако данное определение не дает полного представления о том, что представляет собой конституционно-правовой спор, поскольку под указанные характеристики может подпадать любой другой отраслевой правовой спор, например административный или финансовый.
Е.К. Замотаева под конституционно-правовыми спорами понимает разногласия, противоречия между участниками конституционно-правовых отношений. Причем они возникают между участниками конституционных правоотношений не только «в процессе осуществления ими своих прав и обязанностей», но и полномочий. К тому же порядок разрешения подобных разногласий может устанавливаться как законом, так и иными правовыми актами6.
Нет единогласия и в определении субъектов конституционно-правовых споров. Существует мнение о том, что в обязательном порядке один из участников спора должен быть наделен властными полномочиями7. Стоит согласиться с большинством исследователей, относящих к сторонам конституционно-правовых споров всех субъектов конституционных правоотношений (О.В. Брежнев, Е.К. Замотаева, А.А. Езеров). Значительный интерес представляет зарубежный опыт. Так, в ряде европейских стран (Франция, Италия, Германия) в качестве одного из субъектов конституционного спора выделяется «конституционный орган», под которым понимаются не только высшие органы государственной власти, но и элементы гражданского общества: политические партии, народ, внутригосударственные общности и иные. Критериями отнесения тех или иных субъектов к конституционным органам являются конституционный статус органа, законодательно определенные функции, характеристики юридического лица8. Таким образом, конституционно-правовые споры в зарубежных странах понимаются в широком смысле, поскольку его участниками является большое количество различных субъектов и разрешаются они не только органами конституционного контроля.
Нет однозначного решения в вопросе о формах разрешения конституционно-правовых споров. Часть исследователей считают, что конституционноправовые споры разрешаются только с помощью конституционно-правовых процедур (А.А. Езеров, Н.В. Габараева, Е.Б. Лупарев)9, другая — как в порядке
5 Власова К.Б. Конституционные споры как предмет судебного разрешения (по страницам одной диссертации) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 49.
6 Замотаева Е.К. Конституционно-правовые споры // http://www.hse.ru/org/persons/68536 (дата обращения: 12.05.2012).
7 Пряхина Т.М. Конституционные конфликты и проблемы национальной безопасности // Права человека и национальная безопасность: материалы международной научно-практической конференции, состоявшейся в Московском гуманитарном университете 11-12 мая 2011 г. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2011.
8 Власова К.Б. Указ. соч. С. 49.
9 Езеров А. Конфликтность и конфликт в конституционном праве // Российское право. Информационно-аналитический журнал. Екатеринбург. 2007. № 7; Габараева Н. В. Конституционные споры и роль конституционного правосудия в их разрешении // Административное право и процесс. 2007. № 4; Лупарев Е. Соотношение административно-правовых и других категорий юридических споров // Российская юстиция. 2003. № 1.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
67
Вопросы методологии
конституционного судопроизводства, так и в рамках иных судебных и несудебных процедур (Е.К. Замотаева, О.В. Брежнев, Т.М. Пряхина). В этой связи отдельного внимания заслуживает позиция Т.М. Пряхиной, которая помимо правового регулирования и преодоления конституционных конфликтов выделяет также политическое урегулирование. В сложившейся ситуации, на наш взгляд, стоит признать, что конституционно-правовые споры — это не только споры, разрешаемые в конституционном судопроизводстве, но и споры, разрешаемые в административном порядке (например, избирательными комиссиями), в гражданском судопроизводстве, а также с помощью несудебных и политико-правовых процедур. Однако в любом случае необходимым условием для признания споров конституционно-правовыми является нарушение конституционных прав граждан и иных субъектов конституционного права.
Не менее интересным с позиции исследователя является проблема разграничения понятия «конституционно-правовой спор» от иных смежных правовых категорий, используемых как в конституционном праве, так и в иных отраслях права, таких как конституционно-правовая ответственность, конституционная коллизия, административно-правовой спор.
В отличие от понятия конституционно-правового спора понятие конституционно-правовой ответственности исследовано в науке конституционного права значительно глубже, однако единообразного подхода к пониманию данного феномена не имеется. Одни понимают конституционно-правовую ответственность как ответственность только лишь органов государственной власти и их должностных лиц. Так, М.В. Баглай полагает, что данному виду ответственности подлежат только «должностные лица и государственные органы»10. Такую же линию продолжает Д.Т. Шон, считающий, что «суть конституционной ответственности — лишение тех или иных государственно-властных полномочий, смещение с ответственных постов»11. Следует согласиться с мнением Д.Б. Каткова, Е.В. Корчиго и В.А. Виноградова, которые включают в число субъектов конституционно-правовой ответственности также общественные и религиозные объединения граждан на основании того, что «меры конституционной ответственности ... вносят определенное изменение в конституционно-правовой статус субъекта ответственности»12. Наиболее содержательное определение конституционной ответственности дает В.А. Виноградов, который определяет ее как закрепленную конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия13.
10 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА, 2007.
11 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7.
12 Катков Д.Б., Корчиго Е.В. Конституционное право России: Учебное пособие / отв. ред. академик РАЕН Ю.А. Веденеев. М.: Юриспруденция, 1999; Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 20-21.
13 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000. С. 20-21.
68
Выпуск 5 2013
Г.Г. Аминова
В ряде исследований отдельное внимание уделяется конституционно-правовой ответственности политических партий14. В некоторых случаях выделяется избирательно-правовая ответственность политических партий15, или по-другому — ответственность в области избирательного права16.
Конституционно-правовая ответственность политических партий предусмотрена в главе IX Федерального закона № 95-ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях» (далее — ФЗ «О политических партиях»). Ее смысл состоит в ограничении или утрате партией своего конституционного статуса политического общественного объединения, наделенного исключительным правом на участие в выборах (выдвижения кандидатов, списков кандидатов), вследствие совершения действий, являющихся нарушением конституционно-правовых норм. Указанным федеральным законом ответственность предусмотрена в двух формах:
1) приостановление деятельности политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения (ст. 39 ФЗ);
2) ликвидация политической партии (ст. 41 ФЗ).
Конституционно-правовая ответственность за избирательные правоотношения (избирательно-правовая ответственность) выражается в отрицательной оценке государством, основанной на юридическом и общественном осуждении правонарушения, и наступлении в особом процессуальном порядке неблагоприятных последствий в виде применения юрисдикционным органом меры конституционно-правового принуждения и обусловлена обязанностью субъекта избирательных отношений, виновного в совершении избирательного правонарушения, претерпеть действие установленной избирательным законодательством санкции17. При этом некоторые исследователи справедливо рассматривают избирательно-правовую ответственность как вид конституционно-правовой ответственности (Д.Т. Шон, В.О. Лучин)18. По мнению В.Н. Бровченко, избирательно-правовая ответственность является самостоятельной разновидностью юридической ответственности и определяется как одна из форм государственного принуждения, состоящая в применении судами или избирательными комиссиями к лицу, нарушившему нормы избирательного
14 Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М., 2000, Джалилов Э.А. Конституционно-правовая ответственность политической партии // Вектор науки ТГУ № 3 (3). 2010; Ерыгина В.И. Некоторые аспекты публично-правовой ответственности политических партий как участников избирательного процесса // Государство и право. 2009. № 11; Ермаков А.Д. Конституционно-правовая ответственность политических партий // Конституционное развитие России. Межвузовский сборник научных статей. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». 2005. Вып. 6.
15 Горьков В.Н. Избирательно-правовая ответственность в Российской Федерации. Дисс. ... к.ю.н. 12.00.02. М., 2008; Бровченко В.Н. Юридическая ответственность в избирательном праве Российской Федерации. Дисс. к.ю.н. М., 2004.
16 Авдеенкова М.П. Система юридической ответственности в современной России // Государство и право. 2007. № 7.
17 Штурнев А. Е. Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения в Российской Федерации: общеправовая характеристика и юридическая природа мер. Автореф. дисс. . к.ю.н. Владивосток, 2004. С. 7.
18 Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. № 7; Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. 2000. № 1.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
69
Вопросы методологии
права, санкций личного, а также в отдельных случаях имущественного характера, направленных на восстановление нормального хода организации и проведения выборов, а также стимулирующая надлежащее поведение участников избирательных процедур19. При этом к мерам избирательно-правовой ответственности относят предупреждение, отказ в регистрации, отмену регистрации, невозвращение избирательного залога, расформирование избирательной комиссии, приостановление деятельности средств массовой информации за нарушение избирательного законодательства в период проведения предвыборной агитации20. К субъектам избирательно-правовой ответственности относят кандидатов, политические партии и иные избирательные объединения, избирательные комиссии, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса21.
Политическая партия является субъектом конституционно-правовой ответственности, а также в случае участия ее в избирательном процессе — субъектом избирательно-правовой ответственности. Однако встает вопрос: если к политической партии применяется такая форма конституционно-правовой ответственности, как ликвидация по одному из оснований, предусмотренным частью 3 статьи 40 ФЗ «О политических партиях», то все ли основания, предусмотренные в данной статье, являются конституционными деликтами? Например, является ли отсутствие необходимого числа членов политической партии конституционным деликтом, то есть деянием, не соответствующим должному поведению? Какое в этом случае противоправное деяние совершает политическая партия? В данном случае практика регулирования не в полной мере укладывается в теорию конституционно-правовой ответственности. Отсутствие необходимого числа членов политической партии не может признаваться основанием конституционно-правовой ответственности. Это, скорее всего, регуляционная мера, направленная на поддержание единообразного порядка в общественно-политической системе.
Соотношение указанных двух понятий можно видеть в случае, когда применение государством мер конституционно-правовой ответственности (конституционно-правовых санкций) в отношении политической партии сопровождается противоречиями и разногласиями между ними, которые впоследствие разрешаются в процессе обжалования решений государства. Подобные противоречия и разногласия и будут возникать в форме конституционно-правовых споров. Например, такая форма конституционно-правовой ответственности политической партии, как ее ликвидация вследствие недостаточной численности членов политической партии, не раз рассматривалась Конституционным судом РФ22, то есть объективировалась в формате конституционно-правового спора.
19 Бровченко В. Н. Юридическая ответственность в избирательном праве Российской Федерации. Автореф. дисс... к.ю.н. М., 2004. С. 9.
20 Там же. С. 18.
21 Горьков В.Н. Избирательно-правовая ответственность в Российской Федерации. Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2008. С. 7.
22 Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июля 2007 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 3, 18 и 41 Федерального закона «О политических партиях» в связи с жалобой политической партии «Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов» // СЗ РФ. 23.07.2007. № 30. ст. 3989.
70
Выпуск 5 2013
Г.Г. Аминова
Понятие конституционно-правового спора не тождественно понятию конституционной коллизии. Коллизии в конституционном праве понимаются как узко — сугубо текстуальное противоречие23, так и широко — как самостоятельное правовое явление, противоречие публично-властного характера между правовыми актами, правовыми нормами, действиями государственных органов, должностных лиц, граждан, правопониманием в конституционно-правовой сфере24.
Таким образом, если конституционная коллизия обезличена и представляет собой противоречие между нормами права (текстуальное противоречие), то конституционно-правовой спор — противоречие, возникающие между субъектами конституционно-правовых отношений, к которым в данном случае могут относиться политические партии, органы государственной власти, избирательные комиссии, избиратели, средства массовой информации. На определенном этапе своего развития конституционная коллизия может стать причиной возникновения конституционного спора, который в случае острого противостояния сторон может оформиться в конституционно-правовой спор. При этом как конституционная коллизия, так и конституционно-правовой спор в своем развитии будут иметь положительный результат: коллизия послужит толчком к эффективному правовому регулированию общественных отношений, конституционно-правовой спор — к удовлетворению интересов «правой» стороны.
Конституционно-правовые споры необходимо отличать от административно-правовых споров. В науке встречаются различные наименования споров в сфере административного права: «спор о праве административном», «административный спор», «управленческий спор», «споры в сфере управления» и др25. Наиболее распространено понятие административно-правового спора. Как административно-правовые, так и конституционно-правовые споры являются публично-правовыми спорами. Юридический конфликт — родовое понятие по отношению к данным спорам. Так, Н.Ю. Хаманева рассматривает административно-правовой спор как разновидность юридического конфликта26.
Указанные виды споров объединяет близость предметов споров. Административно-правовые споры понимаются достаточно широко. К ним относят споры, возникающие не только из административно-правовых, но и из конституционных, финансовых, налоговых, таможенных и иных публично-правовых отношений. По мнению А.Г. Кучерены, обязательным элементом такого спора является наличие в качестве стороны органа государственной власти или должностного лица27. На комплексный характер административно-правового спора указывает и Е.Б. Лупарев, понимающий под этим видом споров административ-
23 Езеров А. Конфликтность и конфликт в конституционном праве // Российское право. Информационно-аналитический журнал. Екатеринбург. 2007. № 7. С. 48.
24 Лебедев В.А. Коллизии в конституционном праве // Вестник Челябинского государственного университета. Челябинск: Изд-во ЧелГУ. 2011. Вып. 30. № 35. С. 7.
25 Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: Теоретико-методологические подходы к исследованию // Правоведение. 2000. № 1 // http://law.edu.ru/article/artide.asp?artideID=158447
26 Хаманева Н.Ю. Теоретические проблемы административно-правового спора // Государство и право. 1998. № 13. С. 30.
27 Кучерена А.Г. Административная юстиция в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. канд. дисс. М., 1998. С. 23-24.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
71
Вопросы методологии
но-правовое отношение комплексного материально-правового и процессуального характера, выражающееся в наличии противоречий сторон, вызванных конфликтом интересов в сфере государственного управления или несовпадением взглядов на законность и обоснованность организационных действий органов и лиц, наделенных государственно-властными управленческими пол-номочиями28. В качестве оснований для отграничения административно-правовых споров от иных категорий юридических споров Е.Б. Лупарев называет их особый субъектный состав и объект. Обязательный субъект административноправовых споров — лицо или организация, обладающие государственно-властными управленческими полномочиями. Предметом административно-правового спора являются нарушенные действиями или бездействиями органов и лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, субъективные управленческие права, порядок реализации обязанностей, неудовлетворенный публичный управленческий интерес. Однако Е.Б. Лупарев отмечает, что, если спор связан с реализацией основ конституционного строя (разделением властей, разграничением полномочий в рамках федерации), то он носит конституционный характер, если речь идет об исключительно управленческих отношениях в рамках одной ветви власти — административный с соответствующей подведомственностью29. Вместе с тем предложенное ученым деление не позволяет четко разграничить данные виды споров, поскольку основы конституционного строя охватывают широкий круг важнейших общественных отношений, в том числе и возникающих в сфере управления.
Не дает четкого критерия разграничения конституционно-правовых и административно-правовых споров О. Брежнев, указывая на следующие существенные особенности административно-правовых споров: они возникают из специфических управленческих отношений, отражают их своеобразие, разрешаются на основе применения норм административного права, в особом административно-процессуальном порядке30. При этом он справедливо отмечает, что в некоторых случаях четкое разделение конституционно-правовых и административно-правовых споров представляет сложность. Вследствие этого Брежнев О. отдельно выделяет административно-правовые споры, имеющие конституционное значение: споры, связанные с решениями управомоченного органа исполнительной власти о регистрации или отказе в регистрации общественных объединений, о предупреждении тех из них, которые нарушают законодательство, о приостановлении их деятельности и ряд иных, в том числе, связанных с нормоконтролем31.
Отнесение рассматриваемых споров к конституционно-правовым или административно-правовым вызывает много дискуссий. Если споры о приостановлении деятельности или ликвидации будут касаться политических партий как общественных объединений, то можно ли их считать административноправовыми спорами? Последствия таких споров — изменение конституцион-
28 Лупарев Е. Б. Административно-правовые споры: Автореф. дис. ... д. ю. н.: Воронеж, 2003. С. 7.
29 Там же.
30 Брежнев О. Указ. соч. С. 7.
31 Там же. С. 8.
72
Выпуск 5 2013
Г.Г. Аминова
ного статуса политических партий, которые являются субъектами конституционного права. Политические партии являются и субъектами избирательных правоотношений (правоотношений в сфере избирательного права). Порядок разрешения избирательных споров определен в Гражданском процессуальном кодексе РФ (далее — ГПК РФ). ГПК РФ определяет избирательные споры как споры по делам, возникающим из публичных правоотношений. Разработанный в настоящее время проект Федерального закона № 246960-6 «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации»32 относит споры о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации к административным делам. Таким образом, законодатель идет по пути признания споров, имеющих конституционно-правовое значение, как административно-правовых споров. При этом учитывается только один критерий — порядок разрешения споров, в данном случае — административное судопроизводство. Не учитываются следующие критерии: разрешение споров происходит на основе норм конституционного права, участниками споров являются субъекты конституционного спора, последствия разрешения споров затрагивают также субъектов конституционного спора, последствием разрешения споров может быть изменение соотношения политических сил в обществе, что также составляет предмет конституционного права. Это объясняется ограниченным набором видов судопроизводств, установленных в статье 118 Конституции РФ. При этом конституционное судопроизводство имеет совсем иное предназначение в механизме разрешения споров и на федеральном уровне осуществляется Конституционным судом РФ. Поэтому вопрос о соотношении конституционно-правовых и административно-правовых споров может быть разрешен только с учетом того, что конституционно-правовые споры, имеющие специфику по содержательному наполнению, могут разрешаться в рамках различных видов судопроизводств.
Конституционно-правовые споры характеризуются рядом признаков. Они являются стадией в развитии конституционных конфликтов и имеют политико-правовую форму. Конституционно-правовые споры определяются как противоречия, возникающие между участниками конституционно-правовых отношений. Для качественной характеристики природы спора могут также использоваться такие понятия, как «противоборство», «разногласие». Конституционно-правовые споры могут разрешаться в конституционном, гражданском судопроизводстве, административном порядке, а также с помощью несудебных и политико-правовых процедур. Предметом конституционно-правовых споров является нарушение конституционных прав граждан и иных субъектов конституционных правоотношений. Конституционно-правовой спор не равнозначен по содержанию конституционно-правовой ответственности и конституционной коллизии. Конституционная коллизия может служить причиной возникновения конституционно-правового спора. Процесс применения конституционно-правовой ответственности может сопровождаться разрешением конституционно-правового спора.
32 http://www.garant.ru/hotlaw/federal/464902/
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
73
