CC BY
195
Вестник Марийского государственного университета Серия «Исторические науки . Юридические науки». 2018. Т. 4. № 1
УДК 342.55
К ВОПРОСУ О ФОРМАХ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ
Д. С. Михеев
Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
TO THE ISSUE OF PUBLIC CONTROL FORMS D. S. Mikheev
Mari State University, Yoshkar-Ola
Закрепленные в отечественном законодательстве способы осуществления общественного контроля представляют лишь часть из используемых в мировой практике. В исследовании проанализированы получившие отражение в юридической литературе возможности общественного участия в контроле за органами власти, в том числе Европейская хартия местного самоуправления. Отечественное законодательство в сфере общественного контроля представляется противоречивым. Установлено несоответствие закрепленных в законе форм общественного контроля и субъектов общественного контроля. Дана оценка формам взаимодействия институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами. Ими названы общественные обсуждения и общественные слушания, хотя данный круг на практике представляется более широким. Существенным упущением закона является полное отсутствие упоминаний о методах осуществления общественного контроля. Для придания закону работоспособности предложены конкретные дополнения. Они могут положительным образом повлиять на реализацию законодательных норм и популяризировать его среди граждан, общественных объединений.
Ключевые слова: общественный контроль, формы общественного контроля, субъекты общественного контроля.
The ways of public control implementation fixed at the domestic legislation represent only a part of world practice. The author analyzes the possibilities of public participation in control of authorities which have reflection in legal literature, including the European charter of local government. The domestic legislation in the sphere of public control is submitted contradictory. It is established the discrepancy of the forms and subjects of public control fixed in the law. An assessment is given to forms of interaction of institutes of civil society with the public and municipal authorities. They are public discussions and public hearings though this circle is represented to wider in practice. Essential omission of the law is the total absence of mentions of methods of implementation of public control. For giving to the law of working capacity concrete additions are offered. They can have a positive impact on realization of legislative rules and popularize it among citizens, public associations.
Keywords: public control, forms of public control, subjects of public control.
Проблема реализации общественного контроля тесно связана с вопросом о формах и методах его осуществления. Понятие форм общественного контроля представлено в статье 18 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Общественный контроль может осуществляться в формах общественного мониторинга, общественной проверки, общественной экспертизы, а также в других формах, не противоречащих закону. Статья устанавливает еще и формы взаимодействия институ-
1 Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4213.
тов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления: общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и иные формы взаимодействия. Осуществление общественного контроля возможно одновременно в нескольких формах.
В отечественной и зарубежной практике действуют различные публично-правовые институты, которые позволяют реализовать гражданское участие в формах разработки и подписания соглашений между общественными организациями и органами власти, переговоров групп граждан и общественных организаций с органами власти, обсуждения проектов нормативных правовых
© Михеев Д. С., 2018
Vestnik of the Mari State University Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 1
актов с привлечением общественных структур в парламентских структурах, обращений граждан, общественной экспертизы социальных проектов, конференций, слушаний, гражданских форумов, и т. п. Подобное привлечение общественных структур к деятельности публичной власти преследует цель предоставить возможность участия в обсуждении всем, чьи интересы может затронуть предполагаемое решение.
В этой части заслуживает внимания баварский опыт поощрения гражданских инициатив. Как отмечают Д. С. Михеев, Т. Н. Михеева, М. А. Мокосее-ва, в муниципалитетах земли Бавария гражданам предоставлено право на организацию публичных собраний и выдвижение собственных предложений по вопросам местной жизни. Такие гражданские инициативы должны быть рассмотрены советом общины в обязательном порядке [7, с. 25]. Другие исследователи указывают в качестве форм общественного контроля опрос фокус-групп, общественное расследование, интервьюирование [6, с. 61].
Представляется интересным подход В. А. Ще-пачева, согласно которому опрос граждан можно было бы использовать как инструмент выявления общественного мнения для оценки эффективности деятельности органов власти, и как способ воздействия на их работу, т. е. как форму общественного контроля [5, с. 59].
К. А. Иванова в качестве формы общественного контроля за органами публичной власти рассматривает подаваемые гражданами петиции, в том числе электронные. В доктринах большинства западных стран (Германия, Австрия и др.) петиции к публичным властям трактуются как один из способов общественного контроля, осуществляемого путем влияния отдельных лиц или коллективов на процесс принятия (либо отмены или пересмотра) политических и правовых решений [2, с. 15-16].
Т. Н. Михеева указывает на возможность гражданских активистов, представителей некоммерческих организаций и всех неравнодушных граждан публичного представления и доведения своих инициатив до сведения власти [3, с. 88]. В другой своей работе автор связывает общественный контроль с системой охраны общественных интересов [4, с. 14].
В международных документах, регулирующих сферу прав человека, также можно встретить различные формы гражданского участия: представление в письменной или устной форме замечаний, высказывание мнений по планируе-
мой деятельности органов власти, дискуссии. Европейская хартия местного самоуправления также закрепляет некоторые способы общественного участия, в числе которых собрания граждан и референдумы, а также иные формы прямого участия граждан там, где это допускается законом.
Отечественные авторы кроме перечисленных в упомянутом Федеральном законе форм общественного контроля, называют еще несколько дополнительных форм активности граждан: опросы общественного мнения, общественные расследования, публичные отчеты должностных лиц, журналистские расследования, доступ граждан к информации о деятельности органов власти и другие.
Из вышеприведенной статьи 18 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» с очевидностью проявляются две группы форм общественного контроля. В первой группе закреплены собственно контрольные формы: общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза. Во вторую группу включены так называемые формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными органами и органами местного самоуправления. К ним относятся общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания. Такое законодательное деление основано на различном правовом статусе названных форм общественного контроля, их инициаторов, участников и субъектов, объектов общественного контроля. Закон предусматривает неодинаковые возможности для инициирования и организации тех или иных форм общественного контроля.
Из законодательных положений вытекает, что правом на осуществление общественного контроля наделены только субъекты общественного контроля, установленные статьей 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Лишь они обладают полным комплексом прав и обязанностей в части обсуждаемых форм. Между тем и в числе субъектов общественного контроля также усматривается асимметрия статусов. Строго говоря, однозначными субъектами общественного контроля являются лишь те общественные структуры, которые перечислены в части 1 статьи 9 названного закона: Общественная палата Российской Федерации и общественные палаты субъектов Федерации; общественные палаты (советы) муниципальных образований; общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти.
Вестник Марийского государственного университета Серия «Исторические науки . Юридические науки». 2018. Т. 4. № 1
Во второй части статьи 9 говорится еще о нескольких субъектах (общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции и группы общественного контроля), которые могут создаваться для осуществления общественного контроля. Хотя законодатель не уточняет, кем они могут создаваться, но из смысла комментируемой нормы с очевидностью следует, что их образование зависит от субъектов, которые закреплены в части первой статьи 9.
При обсуждении статьи 18 нельзя не отметить противоречивость термина «формы взаимодействия институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами». С одной стороны обращает на себя внимание законодательное указание на институты гражданского общества. Последние в силу своей многочисленности могут вдохнуть в общественный контроль жизнеспособность. С другой стороны, закон не приводит какого-либо перечня таких институтов гражданского общества, что позволяет сделать вывод о неопределенном числе структур гражданского общества, которые могут осуществлять общественный контроль в формах взаимодействия с органами власти (общественных обсуждениях, общественных слушаниях). На сегодня не имеется исчерпывающего перечня элементов гражданского общества даже в научных исследованиях. В их числе называются:
- различного рода объединения граждан по признаку общих целей и интересов - общественные организации, профессиональные союзы, неформальные движения;
- институты гражданского общества политической направленности, в том числе политические партии;
- институты гражданского общества в сфере оказания профессиональной юридической помощи, включая адвокатуру и общественные объединения адвокатов, нотариат;
- средства массовой информации;
- церковь, конфессиональные объединения, религиозные организации и др.
Однако, несмотря на непоследовательность и нелогичность законодательных норм в части субъектов общественного контроля, включение в качестве потенциальных участников общественных обсуждений и общественных (публичных) слушаний институтов гражданского общества следует признать соответствующим современным вызовам. Подобная законодательная возмож-
ность позволит реализовать себя в осуществлении общественного контроля многим гражданам и общественным структурам. Согласимся с утверждением о том, что общественные объединения аккумулируют наиболее активных граждан, проявляющих заинтересованность и участие в общественной жизни. Они как наиболее структурированные формирования граждан способны качественно осуществлять общественный контроль [8, с. 43].
К сожалению, вопрос о методах осуществления общественного контроля не получил своего закрепления в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В. В. Гриб полагает, что на практике возможно применение не только одного метода, но и комплексное использование нескольких методов для получения достоверной и объективной информации [1, с. 11]. Методы общественного контроля в целом могут быть подразделены на документальные и фактические.
Документальные методы предполагают анализ необходимых документов, посредством которого устанавливается достоверность и законность действий либо бездействий проверяемых объектов общественного контроля. Это может быть формальная проверка официальных документов, изданных объектом общественного контроля (например, на наличие реквизитов). Юридическая проверка документов заключается в их оценке на соответствие законодательству. Встречная проверка преследует цель установить соответствие нескольких документов друг другу.
Фактические методы общественного контроля предполагают установление количественного и качественного состояния проверяемого объекта путем его наблюдения, обследования, осмотра, обмера, взвешивания, лабораторного анализа и других проверочных способов.
Часто первичный анализ документов позволяет выявить их противоречие друг другу, сомнительные показатели, что является основанием для фактической проверки, т. е. установления реального состояния дел с выходом на проверяемый объект. В этом случае уточняется его фактическое наличие, состояние и соответствие содержащимся в документах качественным и количественным характеристикам и т. п.
Таким образом, практическое осуществление общественного контроля может включать в себя реализацию комплекса мероприятий, аккумулирующих разнообразные формы, средства и способы, обеспечивающие успешность контрольных процедур.
Д. С. Михеев
Vestnik of the Mari State University Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 1
Литература
1. Гриб В. В. Актуальные проблемы правового развития института общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 11. С. 3-13.
2. Иванова К. А. Электронные петиции как способ осуществления населением общественного контроля за органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С. 15-17.
3. Михеева Т. Н. К вопросу об общественных палатах муниципальных образований // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 88-91.
4. Михеева Т. Н. О роли гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Право и практика. 2017. № 1. С. 13-19.
5. Щепачев В. А. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как форма общественного контроля // СЗ РФ. 2017. № 2. С. 57-61.
6. Belousov E., Gornev R. and Mikheeva T. (2015). About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities. Review of European Studies. Vol. 7. DOI: 10.5539/res.v7n8p59
7. Mikheev D. S., Mikheeva T. N. and Mokoseeva M. A. (2015). On the experience of legal regulation of the principle of local authorities in German law. Review of European Studies. Vol. 7, no. 8, DOI: http//dx.doi.org/:10.5539/res.v7n8p23
8. Mikheev D. S., Dudko I. G. and Mikheeva T. N. Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity // Mediterranean Journal of Social Sciences, vol. 6, № 3, S. 7, 2015. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p41. P. 41-44.
References
1. Grib V. V. Aktual'nye problemy pravovogo razvitiya instituta obshchestvennogo kontrolya [Actual problems of legal development of the institution of public control]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noeparvo = Constitutional and municipal law, 2015, no. 11, pp. 3-13. (In Russ.).
2. Ivanova K. A. Elektronnye petitsii kak sposob osushchestvleniya naseleniem obshchestvennogo kontrolya za organami pub-lichnoi vlasti [Electronic petitions as a way of public exercising public control over public authorities]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe parvo = Constitutional and municipal law, 2017, no. 10, pp. 15-17. (In Russ.).
3. Mikheeva T. N. K voprosu ob obshchestvennykh palatakh munitsipal'nykh obrazovanii [To the question of public chambers of municipal formations]. Aktual'nye problemy ekonomiki i prava = Actual problems of economics and law, 2015, no. 1, pp. 88-91. (In Russ.).
4. Mikheeva T. N. O roli glasnosti v osushchestvlenii obshchestvennogo kontrolya na munitsipal'nom urovne [On the role of publicity in the implementation of public control at the municipal level]. Pravo i praktika = Law and practice, 2017, no. 1, pp. 13-19. (In Russ.).
5. Shchepachev V. A. Otsenka effektivnosti deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya kak forma obshchestvennogo kontrolya [Evaluation of the effectiveness of local government as a form of public control]. SZ RF = Collection of Legislation of the Russian Federation, 2017, no. 2, pp. 57-61. (In Russ.).
6. Belousov E., Gornev R. and Mikheeva T. (2015). About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities. Review of European Studies. Vol. 7. DOI: 10.5539/res.v7n8p59
7. Mikheev D. S., Mikheeva T. N. and Mokoseeva M. A. (2015). On the experience of legal regulation of the principle of local authorities in German law. Review of European Studies. Vol. 7, no. 8, DOI: http//dx.doi.org/:10.5539/res.v7n8p23
8. Mikheev D. S., Dudko I. G. and Mikheeva T. N. Public Control in the Mechanism of Realization of the Principle of Local Authority Publicity. Mediterranean Journal of Social Sciences, vol. 6, no. 3, p. 7, 2015. DOI: 10.5901/mjss.2015.v6n3s7p41, pp. 41-44.
Статья поступила в редакцию 19.12.2017 г.
Submitted 19.12.2017.
Для цитирования: Михеев Д. С. К вопросу о формах общественного контроля // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2018. Т. 4. № 1. С. 66-69.
Citation for an article: Mikheev D. S. To the issue of public control forms. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2018, vol. 4, no. 1, pp. 66-69.
Михеев Денис Степанович, доктор юридических наук, профессор, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола, Mikheev_DS@mail.ru
Denis S. Mikheev, Dr. Sci. (Law), Professor, Mari State University, Yoshkar-Ola, Mikheev_DS@mail.ru
