CC BY
71
УДК 342.55
DOI: 10.30914/2072-6783-2019-5-1-66-71
Некоторые размышления о субъектах общественного контроля
Д. С. Михеев
Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола
Целью исследования является осмысление, анализ и критическая оценка норм о субъектах общественного контроля, урегулированных Федеральным законом «Об основах общественного контроля». Хотя данный правовой институт и получил правовую регламентацию, наблюдается не очень активное его внедрение в государственную и общественную жизнь. Отмечается известная пассивность граждан в осуществлении общественного контроля. Некоммерческие организации хотели бы стать полноправными участниками контрольных мероприятий, однако закон не обеспечивает их право быть организаторами большинства форм общественного контроля. Постановка этих проблем свидетельствует об актуальности исследования. В качестве задач выделим: объективный анализ действующего законодательства для выявления проблем, препятствующих правоприменительной практике; выработка научного представления об их решении; формулирование необходимых изменений в законодательные нормы, регулирующие общественный контроль. В результате исследования была установлена неопределенность ряда статей закона и его расплывчатые формулировки в отношении двух категорий участников общественного контроля - общественных объединений и граждан. Не закрепляя их в специализированной статье, перечисляющей субъектов общественного контроля, законодатель возлагает на них определенные правомочия в этой части. В исследовании применялась совокупность методов познания, позволяющая решить поставленные задачи. В частности, выявление законодательных пробелов осуществлялось посредством формально-юридического и системно-структурного методов. Научная новизна заключается в выработке такой научной концепции, которая бы включала двух названных участников как полноправных субъектов общественного контроля. Практическая значимость внесенных предложений и выводов заключается в значительном расширении субъектов общественного контроля, которые позволят огромному числу общественных организаций и желающим гражданам включиться на легитимных основаниях в общественные контрольные мероприятия.
Ключевые слова: общественный контроль, граждане, некоммерческие организации, формы общественного контроля.
Some thoughts about public control subjects D. S. Mikheev
Mari State University, Yoshkar-Ola
The purpose of the study is understanding, analysis and critical appraisal of the norms on public control subjects regulated by the Federal Law "On the Basics of Public Control". This legal institution, although it received legal regulation, however, its not very active introduction into state and public life is observed. There is a certain passivity of citizens in the execution of public control. Non-profit organizations would like to become full participants of control measures, but the law does not ensure their right to be the organizers of most forms of public control. The statement of these problems indicates the relevance of the study. So, the goals of the study include the objective analysis of the current legislation aiming at identifying problems, which hinder law enforcement practice; the development of a scientific image of their decision; the formulation of the necessary changes in legislative rules regulating public control. As a result of the study, the uncertainty in a number of articles of the law and its vague wording regarding two categories of public control participants - non-governmental organizations and citizens were found. In fact, without fixing them in a specialized article naming the subjects of public control, the legislator assigns to them the certain legal powers in this respect. In order to achieve the settled goals a set of cognition methods was used. In particular, the identification of legislative gaps was carried out through formal legal and system-structural methods.A scientific novelty lies in the development of a particular scientific concept, which would consider the previously mentioned participants as the legalized public control entities. The practical significance of the proposals and conclusions made lies in a significant expansion of public control entities, intended to allow a huge number of public organizations and willing citizens to join public control entities on legal grounds.
Keywords: public control, citizens, non-commercial organizations, forms of public control.
© Михеев Д. С., 2019
Общественный контроль в современных условиях становится неотъемлемой частью демократии. Граждане не только вправе участвовать в управлении государством непосредственно или через своих представителей, но и осуществлять общественный контроль за деятельностью органов власти. Открытость и гласность в работе этих органов являются необходимыми атрибутами, связывающими их с гражданами, позволяющими улавливать общественные интересы и потребности.
Сейчас уже нет сомнений в том, что чем больше возможностей у граждан контролировать деятельность органов публичной власти, тем эффективнее она будет работать. Для этого, казалось бы, созданы достаточные правовые условия, поскольку в 2014 году принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»1. Гражданским активистам, представителям некоммерческих объединений, всем неравнодушным гражданам предоставлена возможность публично обсуждать, доводить свои инициативы до сведения власти [5, с. 88].
Однако вскоре после принятия закона обнаружилась недостаточная урегулированность во многих вопросах - понятиях субъектов и объектов общественного контроля, его форм, прав общественных контролеров и правовых последствий полученных результатов. Не урегулирован механизм сотрудничества органов публичной власти с общественными объединениями и средствами массовой информации, которые успешно справились бы с контрольными функциями [10, с. 63].
Нами также разделяется данное мнение в части рассмотрения некоммерческих организаций как потенциальных субъектов общественного контроля. Многие социально ориентированные некоммерческие организации с уверенностью заявляют о себе, могут вполне квалифицированно провести общественную проверку или общественную экспертизу [3, с. 77].
Ряд авторов расценивает как упущение закона отсутствие у субъектов общественного контроля права вмешиваться в деятельность обследуемых объектов [9, с. 28]. Трудно согласиться с подобным утверждением хотя бы потому, что не вполне компетентное вмешательство общественных контролеров в работу проверяемых органов может
1 Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 30 (часть 1). Ст. 4213.
причинить им ущерб, вызвать остановку деятельности и другие негативные последствия. Нам более импонирует позиция В. А. Холопова, согласно которой при применении общественного контроля на практике необходимо создать профилактику реализации негативных последствий: ангажированное использование ресурса общественного контроля узкими группами интересов [8, с. 22].
Приведенные примеры свидетельствуют не только о полемике по поводу названного Федерального закона, но и являются подсказкой законодателю о внесении корректировок в закон. Полагаем, что основные положения, требующие доработки, связаны с субъектным составом общественного контроля. Назрела необходимость в обосновании новых субъектов общественного контроля, которые могут оживить весь институт общественного контроля, сделать его более жизнеспособным, реально влияющим на деятельность органов власти, придадут дополнительные правовые механизмы в сфере общественного контроля.
По мнению ученых и практиков государственного строительства, институт общественного контроля в условиях демократических государств является необходимым элементом во взаимоотношениях власти и гражданского общества. Именно инструменты общественного контроля считаются многими правоведами, политиками, экспертами одним из важных факторов в успешной борьбе по противодействию и предупреждению коррупции, созданию свободного от коррупции государства.
Отмеченный Федеральный закон создал правовую основу для развития общественного контроля. Он определил задачи и основные принципы осуществления общественного контроля, его субъектов, формы проведения. Анализ законодательного акта показывает, что в целом он имеет правовой потенциал для развития нового общественного института.
Не вызывает сомнения актуальность задач общественного контроля. В их числе - повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества, содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов, обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов публичной власти, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, реализация гражданских инициатив, направленных на защиту
прав и законных интересов граждан, общественных объединений.
Осуществление общественного контроля также базируется на принципах приоритета прав и законных интересов человека и гражданина; самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля от органов государственной власти, местного самоуправления и иных проверяемых органов; публичность и открытость как осуществления общественного контроля, так и общественного обсуждения его результатов; обязательность рассмотрения итоговых документов, подготовленных по результатам общественного контроля, рекомендаций и выводов, содержащихся в этих документах. Перечисленные принципы защищают субъектов общественного контроля.
Однако закон предусматривает и правовую охрану проверяемых органов. Он закрепляет недопустимость необоснованного вмешательства субъектов общественного контроля в деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, иных проверяемых органов. Не допускается оказание неправомерного воздействия на указанные органы и организации.
Полагаем, что научно-теоретическая основа, положенная в фундамент Федерального закона, является основательной. Она базируется как на соблюдении интересов граждан, которые намерен защищать закон, так и участников общественного контроля, которые стоят по разные стороны. Правовые гарантии, предусмотренные законом в этой части, являются разумными и справедливыми по отношению к субъектам общественного контроля и к организациям, деятельность которых подвергается общественной проверке.
Подобная сбалансированность достойна уважения, однако в последующих нормах она не всегда просматривается. Особую неудовлетворенность вызывает глава Федерального закона, которая регулирует вопросы субъектного состава. Она подвергается справедливой критике многими учеными и практическими работниками.
На сегодня главными субъектами общественного контроля фактически являются не граждане, не структуры, образованные гражданами, а общественные формирования, созданные при участии органов государственной власти или органов местного самоуправления. Таковыми в соответствии со статьей 9 Федерального закона выступают разного уровня общественные палаты и общественные советы при органах публичной власти,
которые вправе для осуществления различных форм общественного контроля создавать временные общественные структуры - общественные инспекции и группы общественного контроля, привлекать граждан в качестве общественных инспекторов или общественных экспертов.
Несложно увидеть, что в законодательных нормах отсутствуют в качестве самостоятельных субъектов общественного контроля граждане и общественные объединения (некоммерческие организации). В юридической литературе, да и в практике государственной и общественной жизни общественные объединения считаются базовыми институтами гражданского общества [11, а 307]. По мнению Т. Н. Михеевой, наиболее активная часть граждан реализует свои интересы в составе общественных объединений, которые могут использовать предоставленные возможности и в сфере общественного контроля [6, а 74]. А. Ю. Ло-маев подчеркивает, что в правовом государстве важную роль должны играть общественные объединения граждан, которые своей деятельностью помогают осуществлять контроль за соблюдением принципа верховенства права [2, а 390].
Между тем в Федеральном законе имеется статья 3, в которой частично урегулированы вопросы участия общественных объединений в общественном контроле. Они, следуя норме закона, могут являться организаторами таких форм общественного контроля, как общественный мониторинг, общественные обсуждения, а также предусматривается возможность участия в иных формах общественного контроля.
Размышления по поводу приведенных законодательных положений наталкивают на мысль, что фактически общественные объединения выступают субъектами общественного контроля, хотя их статус заметно заужен по сравнению с перечисленными в статье 9 субъектами. Отмеченные противоречия свидетельствуют о пробелах закона и некоторой его нелогичности. Было бы разумным включить общественные объединения (некоммерческие организации) в перечень субъектов общественного контроля с оговоркой, что они вправе осуществлять общественный контроль в формах общественного мониторинга и общественных обсуждений и принимать участие в иных формах. Подобная постановка вопроса приведет в равновесие субъектный состав общественного контрольного института, повысит статус общественных объединений как элемента гражданского общества.
Более сложной представляется ситуация с такой категорией общественного контроля, как «граждане». Они также отсутствуют в официальном списке субъектов общественного контроля, хотя получили некоторую правовую регламентацию в специальной статье 3 «Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля». Вопрос поставлен, как следует из названия статьи, именно об участии, а не о полноправном осуществлении общественного контроля.
Граждане вправе участвовать в общественном контроле как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций (часть 1 ст. 3). Эта норма получила конкретизацию в последующей части в виде такой правовой конструкции: «Граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов и общественных экспертов» (часть 3 ст. 30). Вновь сталкиваемся с некой недоговоренностью, а норма о праве личного участия гражданина в общественном контроле далее подвергается значительной корректировке в части уменьшения самостоятельности в соответствии с личным желанием участвовать в контрольных мероприятиях.
По этому поводу дискуссии ведутся со дня принятия Федерального закона. О. С. Соколова однозначно признает граждан субъектами общественного контроля, более того, рассматривает их как обладателей приоритетных прав в данной деятельности [7, с. 133]. Другими авторами также отмечающими отсутствие граждан в субъектах общественного контроля, указывается, что по логике многих конституционных и законодательных норм именно граждане вправе осуществлять общественный контроль [4, с. 121].
Из представленных мнений четко просматривается правовое обоснование включения граждан в субъектный состав общественного контроля. Этот посыл исходит также из статьи 32 Конституции России, которая трактует право на участие граждан в управлении делами государства. Данным правом полностью охватывается институт общественного контроля. Оно не может ограничиваться какими-либо условиями и ставиться в зависимость от воли каких-либо третьих лиц (инициаторов, организаторов общественного контроля).
Отмеченные правовые нестыковки Федерального закона затрудняют его реализацию. Общест-
венный контроль пока не в полной мере выполняет роль правового инструмента, посредством которого гражданское общество может контролировать власть.
Для совершенствования института общественного контроля и активизации его внедрения в правоприменительную практику необходим ряд законодательных преобразований. Они направлены не просто на корректировку перечня субъектов общественного контроля, а должны предоставить гражданам и их объединениям широкие возможности по собственному усмотрению осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для продвижения данной правовой позиции необходимо внести в Федеральный закон ряд дополнений.
Необходимо расширить функции общественных объединений в части общественного контроля. Ограничение их деятельности только вопросами общественного мониторинга и общественных обсуждений явно недостаточно для полноценного участия в общественном контроле. В связи с чем общественные объединения должны занять полноправное место в числе субъектов общественного контроля без каких-либо ограничений и изъятий.
Граждане Российской Федерации в силу конституционной нормы статьи 32 уже наделены правом на участие в управлении делами государства. Включение их в перечень субъектов общественного контроля становится логичным законодательным продолжением отмеченной статьи. Особенности такого участия граждан потребуют безусловного включения в закон как минимум специальной статьи, а как максимум -отдельной главы, регулирующей специфику реализации гражданином права на осуществление общественного контроля. По возможности закон не должен содержать отсылочных норм, чтобы любой гражданин, ознакомившись с его нормами, имел не только представление о своих общественных контрольных полномочиях, но и мог непосредственно включиться в их осуществление.
Внесенные предложения будут способствовать в более широком масштабе развитию институтов гражданского общества, поскольку степень его зрелости проявляется в реальном воздействии институтов гражданского общества на органы публичной власти [1, с. 9].
Литература
1. Горнев Р. В., Михеева T. Н. Местное самоуправление и гражданское общество: проблемы взаимосвязи и соотношения // Гражданское общество в России и за рубежом. 2017. № 3. С. 8-12.
2. Ломаев А. Ю. (2018). Общественный контроль как важнейший инструмент формирования гражданского общества // Евразийский юридический журнал. № 7 (122).
3. Михеев Д. С., Дудко И. Г. Общественный контроль и гласность местного самоуправления // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2015. № 2. С. 76-79.
4. Михеев Д. С., Михеева Т. Н. Роль гласности в осуществлении общественного контроля на муниципальном уровне // Вестник Российского университета кооперации. 2016. № 1 (23). С. 120-123.
5. Михеева Т. Н. К вопросу об общественных палатах муниципальных образований // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 88-91.
6. Михеева Т. Н. О правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. № 1. С. 73-77.
7. Соколова О. С. Правовое регулирование участия граждан в общественном контроле // Административное и муниципальное право. № 2 (86). С. 133-138. DOI 10.7256/1999-2807.2015.2.12797
8. Холопов В. А. Общественный контроль как ресурс профилактики негативных социально-политических явлений в деятельности органов местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2015. № 2. С. 20-22.
9. Япрынцев И. М. Сущность и понятие общественного контроля как механизма участия граждан в управлении делами государства // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 3. С. 27-31.
10. Belousov E. I., Gornev R. V., Mikheeva T. N. (2015). About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities. Review of European Studies. Vol. 7. DOI 10.5539/res.v7n8p59
11. Belousov Yevgeny I., Gornev Roman V., Mikheeva Tatiana N. (2015) Problems of interaction between civil society institutions and local authorities // Mediterranean Journal of Social Sciences. Vol 6. No 3. S. 7. DOI:10.5901/mjss.2015.v6n3s7p307
References
1. Gornev R. V., Mikheeva T. N. Mestnoe samoupravlenie i grazhdanskoe obshchestvo: problemy vzaimosvyazi i sootnosheniya [Local self-government and civil society: interrelation and correlation issues]. Grazhdanskoe obshchestvo v Rossii i za rubezhom = Civil society in Russia and abroad, 2017, no. 3, pp. 8-12.
2. Lomaev A. Yu. Obshchestvennyi kontrol' kak vazhneishii instrument formirovaniya grazhdanskogo obshchestva [Public control as the most important instrument for formation of civil society]. Evraziiskiiyuridicheskii zhurnal = Eurasian Law Journal, 2018, no. 7 (122).
3. Mikheev D. S., Dudko I. G. Obshchestvennyi kontrol' i glasnost' mestnogo samoupravleniya [Public control and transparency of local self-government]. VestnikMariiskogo gos-udarstvennogo universiteta. Seriya «Istoricheskie nauki. Yuridicheskie nauki» = Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law", 2015, no. 2, pp. 76-79.
4. Mikheev D. S., Mikheeva T. N. Rol' glasnosti v osushchestvlenii obshchestvennogo kontrolya na munitsipal'nom urovne [Publicity role in implementation of public control at the municipal level]. Vestnik Rossiiskogo universiteta kooperatsii = Vestnik of the Russian University of Cooperation, 2016, no. 1 (23), pp. 120-123.
5. Mikheeva T. N. K voprosu ob obshchestvennykh palatakh munitsipal'nykh obrazovanii [On civic chambers of municipalities]. Aktual'nyeproblemy ekonomiki iprava = Actual Problems of Economics and Law, 2015, no. 1, pp. 88-91.
6. Mikheeva T. N. O pravovom regulirovanii obshchestvennogo kontrolya v sub"ektakh Rossiiskoi Federatsii [Legal regulation of public control in the subjects of the Russian Federation]. Vestnik Mariiskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya «Istoricheskie nauki. Yuridicheskie nauki» = Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law", 2016, no. 1, pp. 73-77.
7. Sokolova O. S. Pravovoe regulirovanie uchastiya grazhdan v obshchestvennom kontrole [Legal regulation of citizen participation in public control]. Administrativnoe i munitsipal'noeparvo = Administrative and Municipal Law, no. 2 (86), pp. 133-138. DOI 10.7256/1999-2807.2015.2.12797
8. Kholopov V. A. Obshchestvennyi kontrol' kak resurs profilaktiki negativnykh sotsial'no-politicheskikh yavlenii v deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya [Public control as a resource of prophylactics of negative social-policy phenomena in activities of agencies of local self-government]. Munitsipal'naya sluzhba: pravovye voprosy = Municipal Service: legal issues, 2015, no. 2, pp. 20-22.
9. Yapryntsev I. M. Sushchnost' i ponyatie obshchestvennogo kontrolya kak mekhanizma uchastiya grazhdan v upravlenii delami gosudarstva [The essence and the concept of public control as the mechanism for citizen participation in management of state affairs]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie = State Power and Local Self-government, 2017, no. 3, pp. 27-31.
10. Belousov E. I., Gornev R. V., Mikheeva T. N. About Participation of Institutes of Civil Society in Public Control over the Activities of Local Authorities. Review of European Studies, 2015, vol. 7. DOI 10.5539/res.v7n8p59
11. Belousov Ye. I., Gomev R. V., Mikheeva T. N. Problems of interaction between civil society institutions and local authorities. Mediterranean Journal of Social Sciences, 2015, vol 6, no. 3, p. 7. DOI:10.5901/mjss.2015.v6n3s7p307
Статья поступила в редакцию 22.02.2019 г.; принята к публикации 1.04.2019 г.
Submitted 22.02.2019; revised 1.04.2019.
Автор прочитал и одобрил окончательный вариант рукописи.
The author has read and approved the final manuscript.
Для цитирования:
Михеев Д. С. Некоторые размышления о субъектах общественного контроля // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2019. Т. 5. № 1. С. 66-71. DOI: 10.30914/2411-3522-2019-5-1-66-71
Об авторе
Михеев Денис Степанович
доктор юридических наук, профессор, Марийский государственный университет, г. Йошкар-Ола,
Mikheev_DS@mail. т
Citation for an article:
Mikheev D. S. Some thoughts about public control subjects. Vestnik of the Mari State University. Chapter "History. Law". 2019, vol. 5, no. 1, pp. 66-71. DOI: 10.30914/2411-3522-2019-5-1-66-71 (In Russ.).
About the author Denis S. Mikheev
Dr. Sci. (Law), Professor, Mari State University, Yoshkar-Ola, Mikheev_DS@mail.ru
