CC BY
112
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И ПРОЦЕСС
Елена Юрьевна ГРАЧЕВА,
доктор юридических наук, профессор, первый проректор, заведующий кафедрой финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
© Е. Ю. Грачева, 2016
К ВОПРОСУ О ФИНАНСОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВАХ ГОСУДАРСТВА
В условиях реформирования всех сфер общественной жизни происходят преобразования в предмете и методе всех отраслей российского права, в том числе в финансовом праве, предмет которого развивается по двум основным направлениям — вширь и вглубь; формируются новые виды общественных отношений, регулируемых финансовым правом, носящими обязательственный характер; обосновывается, что заимствование финансовым правом гражданско-правовых конструк-цие, в том числе категории «обязательство», направлено на достижение публичных интересов в сочетании с обеспечением прав и свобод граждан и не ведет к изменению сущности финансовых отношений, не меняет их публичного характера и не свидетельствует об исключении названных отношений из предмета финансового права. Ключевые слова: категории финансовая обязанность и финансовое обязательство; их соотношение; публичные обязательства, бюджетные обязательства, их виды; налоговая обязанность; обязательственные отношения как предмет финансового права; соотношение финансовых и гражданско-правовых обязательств; расходные обязательства; денежные обязательства.
GRACHEVA E. Y.,
D. Sc. (Law), professor, head of the Financial Law Department of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
ON THE QUESTION OF FINANCIAL THE OBLIGATIONS OF THE STATE
In the modern context of reforms of all spheres of social life, subject matter and method of all areas of Russian law, including financial law, also undergo changes. The subject matter of financial law both widens and deepens. New types of social relationships regulated by finanical law are being created. It is analysed that adoption by financial law of civil law legal consturctions, including the categpry of obligation, is aimed at achieving public interest, as well as maintaining rights and freedoms of citizens. This does not, however, change the public nature of fianancial law relathionships and does not signify exclusion of such relationships from the subject matter of the financial law. Keywords: categories of financial obligation and financial liability and their correlation; public liability; budget liability and its types; tax liability; obligatory relations as subject matter of financial law; correlation os civil and financial law obligations; expenditure liabilities; monetary liabilities.
в
ЕСТНИК Грачева Е. Ю.
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о финансовых обязательствах государства
11
имени О.Е. Кутвфина(МПОА)
Государство как особая политическая организация общества призвана осуществлять общесоциальные задачи и функции в области экономики, социальной и иных сферах общественной жизни. Достижение стоящих перед государством и публичной властью в целом целей и задач осуществляется с помощью различных механизмов, инструментов, в первую очередь — с помощью финансов. Финансы непосредственно связаны с функционированием общественных экономических отношений, являются экономическим инструментом распределения валового внутреннего продукта и национального дохода. Они выступают средством контроля за производством и распределением материальных благ, а также средством стимулирования развития государства и общества в нужном в каждый данный период развития направлении.
Управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя и перераспределяя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство таким способом стимулирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах. В литературе отмечается, что финансы также являются и лучшим информационным источником. Недостаточное выделение средств на те или иные виды деятельности приводит к их свертыванию, а также к иным негативным последствиям. Овладение этим инструментом приводит к возникновению финансовой деятельности.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований — это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по формированию, распределению, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для достижения стоящих перед обществом общесоциальных целей и задач.
Финансовая деятельность вызвана рядом объективных факторов, в первую очередь существованием денег, товарно-денежных отношений, действием закона стоимости.
Особенность финансовой деятельности заключается в том, что она носит служебный, вспомогательный характер. Публичная власть использует этот вид деятельности как инструмент, средство достижения стоящих перед обществом целей и задач, реализации прав и свобод граждан, возлагаемых на государство как особую организацию общества, что закреплено в Конституции РФ.
Показателем эффективности осуществляемой финансовой деятельности публичной властью, ее критерием является степень достижения полноты и реальности закрепленных в Конституции прав и свобод граждан.
Иными словами, на государство возлагается обязанность создать условия Ш
для наиболее полного претворения в жизнь закрепленных в законе прав и свобод А
граждан, достижения современного уровня общественного развития. □
Возложенные на государство обществом обязанности воплощаются в финансовых обязательствах, в первую очередь во внутренних финансовых обязательствах, т.е. обязательствах перед гражданами и организациями внутри страны.
Категория «обязательство» наиболее разработана в теории гражданского права, в соответствии с которой обязательство — возникающее в силу определенных оснований относительное правоотношение, опосредующее товарное перемещение материальных благ, в котором одно лицо (должник) по требованию □ другого лица (кредитора) обязано совершить действие по предоставлению ему науки'
вектор юридическои науки
УНИВЕРСИТЕТА
в-™ имени O.E. Кугафина (МГЮА)
материальных благ. В соответствии со ст. 307 ГК РФ в силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности.
Представляется, что в целях выявления сущности взаимоотношений государства и граждан, оценки эффективности организационной деятельности государства по достижению высокого уровня развития общества, возможно использование категории «обязательство», что нашло свое отражение в финансовом законодательстве.
Вместе с тем в публичной отрасли права, к которой относится финансовое право, данная категория наполняется несколько иным содержанием, хотя можно говорить и о некоторых общих чертах гражданско-правового и финансово-правового обязательства.
Во-первых, эти обязательства носят имущественный характер. Причем если гражданское — преимущественно, то финансовое — исключительно имущественный, т.е. денежный характер.
Обязательство в одном и другом случае — это правоотношение. Если в гражданской сфере — это относительное правоотношение, т.е. стороны определены, то в сфере финансов — обязательство как правоотношение носит абсолютный характер, что означает четкую определенность только одной стороны — должника, в качестве которого выступает государство или муниципальное образование. Одновременно следует отметить, что исключением из финансовых правоотношений являются налоговые отношения, в которых правомерно говорить об обязанности налогоплательщика, а не обязательстве, уплатить налог.
Гражданские обязательства возникают из договора или юридических фактов, в то время как финансовые возникают на основании нормативного правового акта, например федерального закона о федеральном бюджете на текущий год.
Можно отметить и различный способ оформления сторонами обязательственных отношений в гражданской или финансовой сферах.
Несмотря на иные различия (по субъектному составу, объекту обязательств), представляется, что использование категории «обязательство» в сфере финансов дает возможность гражданам потребовать исполнения публичной властью возложенных на нее общесоциальных функций. Их реализация опосредуется путем их закрепления в бюджете страны, после чего они существуют в форме бюджетных расходных обязательств, что обусловлено предназначением самого бюджета как основного, единого централизованного, самого большого по объему фонда денежных средств, которые предназначены «для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ). Размеры этих обязательств, создание условий для их реализации и является для граждан показателем того, выполняет ли и в какой мере публичная власть возложенные на нее задачи и функции.
В бюджетном законодательстве в настоящее время предусмотрены категории расходных обязательств, бюджетных обязательств, публичных обязательств, публичные нормативные обязательства (ст. 6 БК РФ). Взятые на себя государством обязательства после включения их в федеральный закон о бюджете становятся обязанностью конкретного органа в бюджетной сфере.
в
ЕСТНИК Грачева Е. Ю. ^ а
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о финансовых обязательствах государства I
имени O.E. Кутафина(МПОА)
Если использовать категорию «обязательство», встает вопрос о том, как, в какой форме граждане могут оценить деятельность государства по обеспечению конституционных прав и свобод граждан, каким образом можно выразить свое недовольство объемом взятых на себя государством обязательств и потребовать их увеличения.
Исключительное право Государственной Думы на принятие федерального закона о федеральном бюджете является гарантией со стороны государства перед всем народом выполнения своих обязательств, поскольку Дума является высшим представительным законодательным органом власти и в этом проявляется демократизм нашего общества, реальное участие народа в управлении делами общества и государства. Принимая закон о бюджете, Дума на законодательном уровне закрепляет соответствующий объем взятых на себя бюджетных обязательств государством, выполнение которых должно обеспечить гражданам возможности для реализации конституционных прав и свобод.
Формирование представительных органов власти — форма непосредственной демократии наряду с референдумом, посредством которого граждане напрямую ставят перед государством наиболее острые вопросы, включая сферу финансов. В соответствии с п. 6 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств (курсив мой) Российской Федерации.
Помимо данного Федерального конституционного закона понятие «финансовые обязательства» содержится в Конституции РФ и в ряде федеральных законов, таких как Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Согласно ст. 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. В литературе используется термин «финансовые обязательства государства», но на законодательном уровне данное понятие не раскрывается.
В Бюджетном кодексе РФ не употребляется и не содержится определение понятия «финансовые обязательства государства».
В то же время в Методических указаниях по инвентаризации имущества и финансовых обязательств, утвержденных Приказом Минфина РФ от 13.06.95 г. Ш
№ 49, закреплено, что под финансовыми обязательствами понимаются кредитор- А
ская задолженность, кредиты банков, займов и резервы. □
Данное понятие содержится лишь в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 г. № 9-П (финансовые обязательства государства — это предоставление соответствующих средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов), а также в последующих постановлениях и определениях Конституционного Суда РФ1.
Постановление Конституционного Суда РФ от 15.05.2006 г., Определения Конституционного Суда РФ от 05.07.2005г. № 3030-О, от 11.05 2006 г. № 133-О и т.д.
I m П
А □
14 вектор юридическом науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Говоря о соотношении данного понятия с соответствующей терминологией финансового законодательства, можно отметить, что в Бюджетном кодексе РФ используются следующие понятия.
Расходные обязательства. В соответствии со ст. 6 БК РФ: расходные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.
Расходные обязательства могут быть трех видов:
— расходные обязательства Российской Федерации;
— расходные обязательства субъектов Российской Федерации;
— расходные обязательства муниципальных образований.
Бюджетные обязательства. В соответствии со ст. 6 БК РФ: бюджетные обязательства — расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году.
Публичные обязательства — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, положениями закона, подлежащие исполнению в соответствии с нормативным правовым актом размере или имеющие порядок его определения.
Публичные нормативные обязательства — это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме, за некоторыми исключениями, предусмотренными в БК РФ.
Денежные обязательства—обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий или в соответствии с законом.
Долговые обязательства. Согласно ст. 6 БК РФ: государственный или муниципальный долг — обязательства, возникающие из государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих лиц. Подробнее вопросы государственного и муниципального долга регулируются нормами, содержащимися в главе 14 БК РФ. В частности, в ст. 97 БК РФ говорится о том, что «государственным долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией». Соответственно, в статьях 99 и 100 БК РФ содержатся понятия долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга.
В соответствии с законодательством в науке финансового права проводится классификация видов государственного и муниципального долга (долговых
в
ЕСТНИК Грачева Е. Ю. ^
УНИВЕРСИТЕТА П вопросу о финансовых обязательствах государства
имени О.Е. Кутвфина(МПОА)
обязательств). В зависимости от валюты платежа долгового обязательства долг делится на: внешний — обязательства, возникающие в иностранной валюте; внутренний — обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации (ст. 6 БК РФ).
Понятие долговых обязательств встречается и в ст. 89 БК РФ: «Государственные заимствования Российской Федерации — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками.
Государственные внешние заимствования Российской Федерации — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте.
Государственные внутренние заимствования Российской Федерации — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте Российской Федерации».
В статье 90 БК РФ раскрывается понятие «государственные заимствования», в соответствии с которым «Государственные заимствования субъектов Российской Федерации, муниципальные заимствования — займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства соответственно субъекта Российской Федерации или муниципального образования как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками, выраженные в валюте обязательств».
Обязательства по государственным гарантиям. Статья 115 БК РФ гласит: «Государственной или муниципальной гарантией в целях настоящего Кодекса признается способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование — гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично».
Как видно из норм действующего законодательства, конкретное содержание и правовое толкование понятия «финансовые обязательства государства» не по- ш
лучило своего развития. Определение понятия «финансовые обязательства» в а
действующем законодательстве отсутствует. □
Бюджетный кодекс РФ вообще не использует понятие «финансовые обязательства», а оперирует такими понятиями, как «расходные обязательства», «долговые обязательства» и «обязательства по кредитам» и «обязательства по государственным гарантиям». Представляется, что все вышеперечисленные обязательства в совокупности и образуют «финансовые обязательства государства».
п
Возникает вопрос, охватывается ли понятием «финансовые обязательства
государства» понятие «расходные обязательства»?
п
* к
§ к
науки ъ
10 вектор юридичеспои науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
В Бюджетном кодексе РФ установлено понятие «расходные обязательства». В соответствии со ст. 6 БК РФ, расходные обязательства — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности РФ, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда).
Собственно, к расходным обязательствам относятся обязанности Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований выделить средства из бюджета, установленными соответствующими нормативными актами. При этом законодатель определяет виды расходных обязательств Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований. Одновременно, в целях наведения порядка в расходах бюджета и, соответственно ,их сокращения в будущем, законодатель обязал Российскую Федерацию, субъекты Федерации и муниципальные образования вести реестр расходных обязательства для того, чтобы все они в последующем были включены в бюджет (ст. 87 Бюджетного кодекса РФ).
Значит, эффективность финансово-правового регулирования обеспечивается тем, что при формировании каждого бюджета все расходные обязательства должны быть в нем учтены и превратиться в бюджетные обязательства (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Таким образом, благодаря реестру расходных обязательств, все обязательства территориальных образований будут учтены в бюджете.
С точки зрения финансового права нормы института бюджетных расходов, которыми устанавливаются расходные обязательства, «состыковываются» с нормами бюджетного права, которыми устанавливаются бюджетные обязательства, т.е. расходные обязательства, предусмотренные законом о бюджете на соответствующий год2.
Данное положение очень хорошо подтвердил Конституционный Суд РФ в Постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П. Суд отметил, что «федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданные до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства».
В основном финансовые обязательства государства связаны с расходными обязательствами бюджета. Вместе с тем понятие «финансовые обязательства» и понятие «расходные обязательства» не совпадают по своему внутреннему содержанию. Понятие «финансовые обязательства» шире, чем понятие «расходные обязательства».
Финансовые обязательства государства нельзя сводить только к расходным обязательствам, так как при утверждении сумм доходов в бюджете на текущий год государство берет на себя обязательство по сбору запланированных сумм доходов.
Кроме того, финансовые обязательства государства существуют также в других сферах финансовой деятельности, таких как налоговая (в случае предостав-
2 Карасева М. В. Новый этап реформирования финансового законодательства // Законодательство. 2005. № 9.
в
ЕСТНИК Грачева Е. Ю.
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о финансовых обязательствах государства
17
имени О.Е. Кутвфина(МПОА)
ления налоговых льгот государство берет на себя обязательство по восполнению недополученных средств, в силу предоставления налоговых льгот, а также иных льгот, за счет других источников доходов), банковская (государств обеспечивает защиту и устойчивость рубля), валютной (организация денежного обращения, эмиссия денег, регулирование денежного обращения) и т.д. Помимо этого финансовые обязательства государства могут возникнуть в социальной сфере при предоставлении социальных гарантий, а также из гражданско-правовых отношений, в которых государство является одной из сторон, например, отношения по сдаче в аренду государственного имущества, по передаче государственного имущества в собственность юридическим и физическим лицам. Такие правоотношения не связаны с расходными обязательствами государства, наоборот, в данном случае в бюджет государства поступят доходы, однако государство в данном случае берет на себя определенные финансовые обязательства.
Можно сказать, что финансовые обязательства не всегда связаны с выплатой денежных средств, это могут быть также отношения по аккумулированию денежных средств либо отношения, связанные с материальными ценностями, имеющими денежное выражение, либо оказанием услуг, которые также имеют денежную оценку.
Таким образом, «финансовые обязательства государства» охватывают не только расходные обязательства, но также и другие обязательства государства, связанные с его финансовой деятельностью. Практически все законы, которые регулируют различные общественные отношения, так или иначе связаны с финансовыми обязательствами государства.
Теоретическое определение понятия «финансовые обязательства государства» можно сформулировать, исходя из других общепризнанных понятий в теории финансового права, таких, в частности, как финансовая деятельность государства. В теории финансового права под финансовой деятельностью понимается деятельность уполномоченных государством органов и субъектов по формированию, распределению, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для достижения государством и муниципальными образованиями стоящих перед ними общесоциальных целей и задач. Следовательно, «финансовые обязательства государства» можно определить и как обязанность государства по образованию, перераспределению и использованию фондов денежных средств для выполнения стоящих перед ним целей и задач.
Однако следует отметить, что понятие «финансовые обязательства государства» все же должно быть закреплено в законодательстве Российской Федерации. Е Неопределенность понятий, особенно в такой сфере, как финансовая, создает ус- Т ловия для различных толкований содержания данного понятия и их использова- □ ния в обоснование, в ряде случаев, противоположных субъективных требований.
О соотношении понятий финансовые обязательства и внутренние финансовые обязательства.
Из норм Бюджетного кодекса РФ, регулирующих долговые обязательства, следует вывод о том, что такие обязательства могут быть двух видов: как внутренние, так и внешние.
Обращаясь к понятию «внутренние финансовые обязательства Российской □
Федерации», которое употребляется в ФКЗ « О референдуме РФ», и, сопоставляя науки
6/2016
>
18 вектор юридичеспои науки
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
его с нормами Бюджетного кодекса РФ, полагаем, что понятие «внутренние финансовые обязательства РФ» соотносится с понятием «финансовые обязательства государства» как общее и частное, где понятие «финансовые обязательства государства» является общим понятием, а «внутренние финансовые обязательства РФ» — частным.
Внутренние финансовые обязательства Российской Федерации связаны с предоставлением государством определенных средств, материальных гарантий и необходимость соответствующих бюджетных расходов в обеспечение социально-трудовых прав граждан, что предусматривается нормами соответствующих законодательных актов.
В статье 16 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет определяется как форма образования и расходования фонда денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, а статья11 БК РФ и нормы главы 22 БК РФ регламентируют юридическую форму, в которую облекается бюджет на очередной финансовый год (Федеральный закон о федеральном бюджете).
Вместе с тем норма пункта 6 части 5 статьи 6 Закона о референдуме в РФ в том виде, как она сформулирована, позволяет говорить о недопустимости вынесения на референдум такого вопроса, который непосредственно направлен на принятие бюджета либо изменение утвержденного бюджета, то есть касается определения либо изменения конкретных ассигнований, денежных сумм, выделяемых государством на текущий финансовый период.
Бюджетные средства предназначены для исполнения всех расходных обязательств Российской Федерации, их погашение осуществляется не только в форме расходов бюджета по предоставлению бюджетных средств на обслуживание долговых обязательств, но и иных обязательств, в том числе в форме трансфертов населению, субвенций, субсидий и др.
Таким образом, в состав расходных обязательств входят не только долговые обязательства, но и иные, установленные нормами закона обязательства, в частности, по финансовому обеспечению социальных прав граждан, относящиеся по своему характеру к внутренним финансовым обязательствам государства.
Внутренние финансовые обязательства возникают из норм федеральных законов, обязывающих государство осуществлять определенные денежные выплаты, и не зависят от того, принят бюджет на очередной год или нет. В бюджете отражаются лишь конкретные ассигнования, денежные суммы, выделяемые на очередной год для покрытия государственных расходов, в том числе для исполнения государством своих финансовых обязательств, вытекающих из федеральных законов (статья 192 БК РФ)3.
Норма пункта 6 части 5 статьи 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» не содержит указания на то, что на референдум не могут выноситься вопросы, влекущие изменение внутренних финансовых обязательств только в текущем финансовом году. Таким образом, данную норму следует толковать буквально, т.е. на референдум не могут выноситься никакие вопросы об изменении внутренних финансовых обязательств, в том числе исполнение которых будет осуществляться в последующие годы. Следовательно, ограничение, установ-
Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 28.07.2005 г. № КАСО5-329.
в
ЕСТНИК Грачева Е. Ю. ^ ^^
УНИВЕРСИТЕТА К вопросу о финансовых обязательствах государства
имени O.E. Кутафина(МПОА)
ленное п. 6 ч. 5 ст. 6 ФКЗ «О референдуме РФ» распространяется на любые вопросы об исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств.
Помимо ответов на поставленные вопросы представляется возможным пояснить следующее.
Вопросы разработки, рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете подробно регламентированы БК РФ в соответствии с Конституцией РФ. Это обусловлено особенностями данного законодательного акта, являющимся совершенно особенным по своему характеру и значению в обществе. Это связано с тем, что именно в нем в концентрированном виде выражена государственная политика по достижению стоящих перед обществом стратегических целей и задач в целом и приоритетов в частности не только в текущем году, но и в перспективе.
Федеральный закон о бюджете разрабатывается и принимается на основе прогнозов социально-экономического развития страны и иных документов (ст. 192 Бюджетного кодекса РФ), которые составляются по поручению Правительства РФ Министерством экономического развития РФ. Это позволяет учитывать особенности внутриэкономических и внешнеэкономических, а также социальных процессов и тенденции их развития в будущем, сбалансировать финансирование общесоциальных потребностей не только в текущем году, но и с учетом потребностей общественного развития в последующие годы.
В соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции РФ законопроекты об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Свое заключение на законопроект о федеральном бюджете на текущий год представляет в Государственную Думу и Счетная палата.
Проведение референдума по названному вопросу исключает возможность подготовки соответствующих документов Правительством РФ и иными обязанными органами, что противоречит статье 104 Конституции РФ.
Вынесение на референдум подобных вопросов, носящих скорее популистский характер, приведет к увеличению финансирования отдельных расходов за счет сокращения финансирования других, не менее значимых и важных для общества, к дисбалансу расходной части бюджета, а в конечном счете, невыполнению государством иных обязательств перед обществом.
В соответствии со ст. 83 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации» решение, принятое на референдуме, вступает в силу со дня официального опубликования ЦИК результатов референдума, т.е. это может произойти Е и в середине финансового года, в то время как закон о бюджете вступает в силу с Т 1 января и действует до 31 декабря. □
Необходимо также учитывать, что принятие закона о бюджете отличается сложной процедурой. В подготовке законопроекта участвуют многочисленные субъекты, специалисты, эксперты, законопроект рассматривается и принимается в четырех чтениях. На заседания профильных комитетов Государственной Думы при обсуждении законопроекта приглашаются министры, руководители ведомств, члены Правительства, представители субъектов Российской Федерации, эксперты, что позволяет всесторонне с учетом всех интересов и потребностей □
рассмотреть предложенный законопроект, внести в него изменения и дополне- науки1
6/2016
~о
б ~0
X m П Л
>
» mtyfiMV
20 вектор юридической науки УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кугафина (МГЮА)
ния. Проведение же референдума по этим вопросам исключает выяснение мнений специалистов и учет их взглядов и позиций.
В соответствии с п. 4 ст. 83 Закона о референдуме принятое на референдуме решение может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме. Следовательно, если в течение финансового года в силу каких-либо причин сокращаются поступающие в бюджет доходы, что должно влечь за собой сокращение расходов, а следовательно, изменений закона о бюджете, внесение подобных изменений в закон потребует проведение еще одного референдума и т.д.
Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год, как отмечалось ранее, носит специфический характер, заключающийся, в частности, в том, что в него включены конкретные данные не только поступающих различных видов доходов, но и точные суммы, направляемые на финансирование соответствующих расходов. Следовательно, если предусмотреть проведение референдума по вопросам бюджета, необходимо будет формулировать вопрос не в общей форме, например, надо ли повысить минимальный размер оплаты труда, а указать точную сумму, выделяемую из бюджета на увеличение заработной платы по конкретным сферам и отраслям общественного производства. Кому будет поручено подсчитать эти предстоящие конкретные расходы, каким образом можно будет проверить их обоснованность, какие критерии будут положены в основу подобных подсчетов, каким образом они будут соотноситься с иными, менее «популярными» расходами, например, в области фундаментальных исследований, ЖКХ, энергетики и др.? Эти и другие вопросы необходимо будет решать перед проведением референдума, что представляется нереальным.
Таким образом, п. 5 ст. 6 Федерального закона о референдуме обоснованно предусмотрен запрет на вынесение названных вопросов на референдум. В то же время Конституцией РФ предусмотрены иные формы непосредственной демократии, использование которых позволит заострить внимание государственных органов на общественном мнении по тем или иным вопросам и предусмотреть их решение при разработке и принятии федерального закона о федеральном бюджете в последующие годы.
Следует согласиться с мнением заявителей о том, что обсуждение по сути любого общезначимого вопроса и вынесение его на референдум влечет за собой внесение изменений в текущий закон о бюджете. Следовательно, Конституция РФ, БК РФ и Федеральный закон о референдуме исключают возможность вынесения на референдум названных заявителями вопросов.
Библиография
1. Карасева, М. В. Новый этап реформирования финансового законодательства // Законодательство. — 2005. — № 9.
