CC BY
67
Наталья Ивановна ЗЕМЛЯНСКАЯ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной юридической академии.
E-mail: finpravo@sgap.ru 410056, Россия, г. Саратов, ул. Вольская, д. 1
ПРАВО ПУБЛИЧНЫХ РАСХОДОВ И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОГО ПРАВА
На основе проведенного исследования современных тенденций развития интеграционных процессов в российском праве автор делает вывод о формировании в финансовом праве сложного правового института «Право публичных расходов». Данный институт включает в себя правовые нормы, входящие в различные правовые образования системы отрасли финансового права. Кроме того, рассматриваемый институт входит в состав межотраслевого интеграционного образования, регулирующего общественные отношения, направленные на материальное обеспечение реализации общественно значимых интересов.
Ключевые слова: расходы, право публичных расходов, система права, финансовое право, интеграция.
ZEMLYANSKАYА N. I.,
Candidate of Law, Associate Professor Financial, Banking and Customs Law Saratov State Academy of Law.
E-mail: finpravo@sgap.ru 410056, Russia, Saratov, Volskaya str., 1
THE RIGHT OF PUBLIC EXPENSES AND ITS PLACE IN THE SYSTEM RUSSIAN LAW
On the basis of the conducted research of modern tendencies in the development of integration processes in the Russian law, the author concludes on the formation of such a complex legislative institute as "Public Expense Law" in the financial law. This institute includes legal norms that are a part of different legal formations of the system of financial law industry. Moreover, the institute in contemplation is a part of inter-industrial integrated formation regulating the public relations aimed at the material support of implementation of the interests of public importance. Keywords: costs, the right of public spending, the system of law, financial law, integration.
Экономические и политические преобразования, реализуемые в современном российском государстве и обществе, нуждаются в качественной правовой регламентации, которая должна обеспечиваться системой права, составной частью которого выступает финансовое право. По словам Н. И. Хи-мичевой, «научная обоснованность системы права, построение ее на основе объективно существующих отношений дают возможность наиболее правильного и эффективного применения финансово-правовых норм, следовательно, содей© Н. И. Землянская, 2016 ствуют проявлению финансовым правом своей активной роли в развитии обще-
в
ЕСТНИК Землямская Н. И.
УНИВЕРСИТЕТА Право публичных расходов и его место в системе российского права
73
имени О.Е. Кутвфина(МПОА)
ства и государства»1. Публичные расходы следует отнести к стратегически важным направлениям финансовой деятельности государства, поэтому правовые нормы, регулирующие осуществление общественно значимых расходов, объединяясь в соответствующую общность, занимают ведущее место в системе российского права.
Право — системный объект со сложным внутренним строением. Существенной качественной характеристикой системы выступает возможность ее развития, в процессе которого происходит дифференциация и интеграция ее содержания, элементного состава. Вся система права и отдельные ее элементы находятся в постоянном развитии. Поэтому следует согласиться с Д. Е. Петровым, что особой актуальностью и научной значимостью характеризуется вопрос о динамике российского права2. При этом отметим, что это относится как к системе всего российского права, так и к отдельным его отраслям, включая финансовое право.
По мнению ученого, масштабность и сложность проводимых в стране преобразований, затрагивающих сферы экономики, вооруженных сил, медицины, образования, государственного управления и другие, обусловливают некоторые трудности правового обеспечения реформ. Это связано с тем, что расширение социальных связей и процессов порождают потребность в дифференциации правового регулирования и структуризации нормативных правовых актов, но в то же время наблюдается интеграция правового регулирования и унификация законодательства, характеризующие взаимодействие и взаимовлияние структурных элементов системы права в ходе воздействия на общественные отношения. Интеграционный процесс в праве отражает потребность общества в скоординированном, согласованном, непротиворечивом управлении без коллизий и конфликтных ситуаций3.
Последнее утверждение в полной мере возможно распространить на сферу финансово-правового регулирования. Область публичных финансов всегда была и остается наиболее противоречивой как с позиций сочетания частных и публичных интересов в праве, так и с учетом федеративного устройства российского государства. Разнородность общественных отношений, возникающих в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов, необходимых для материального обеспечения публичных интересов государства и общества, обусловили формирование в рамках финансового права большого числа структурных образований — подотраслей и институтов, регулирующих определенные виды довольно близких по содержанию и в этом смысле родственных общественных отношений. Дифференциация в системе финансового права играет свою положительную роль, поскольку совершенствует процесс правового Ш
регулирования, повышает его эффективность, способствует охвату разнообраз- А
ных общественных отношений в сфере финансов. □
Поскольку система финансового права объективно обусловлена системой сложившихся в обществе отношений в сфере публичных финансов, про-
"0
б "0
о
X
Финансовое право : учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М. : Норма, 2008. С. 63.
См.: Петров Д. Е. Дифференциация и интеграция структурных образований системы рос- п
сийского права / под ред. И. Н. Сенякина. Саратов : Саратовская государственная юриди- К
ческая академия, 2015. С. 91. □
3 См.: Там же. С. 93.
П
* к
§ к
НАУКИ Ъ
2
исходящие в экономической и иной жизни российского государства и общества изменения накладывают свой отпечаток и на структуру системы финансового права. Примеров тому множество, среди которых, в частности, разграничение таких структурных образований в системе финансового права, как бюджетное право, рассматриваемое в качестве основной подотрасли финансового права, и институты правового регулирования внебюджетных государственных и муниципальных денежных фондов. Подобная дифференциация правовых норм объективно имела место, что нашло свое подтверждение в трудах ученых-финан-соведов в период с начала 90-х годов XX в. до принятия Бюджетного кодекса РФ в 1998 г. В конце XX века потребность в фондах, формируемых за рамками бюджетной системы, была вызвана тем, что финансовое обеспечение государственных функций только через бюджеты разных уровней затруднялось ввиду нестабильности экономических отношений, низкого уровня собираемости бюджетных доходов, увеличения социальных расходов государства4.
Бюджетный кодекс РФ включил бюджеты государственных внебюджетных фондов в структуру бюджетной системы Российской Федерации, распространив на них закрепленные в бюджетно-правовых нормах правила о порядке функционирования бюджетов публично-правовых образований. К сегодняшнему дню очевидно, что государственные внебюджетные фонды призваны реализовывать государственную социальную политику, а средства названных фондов служат обеспечению выполнения государством своих расходных обязательств. Следовательно, как государственные и местные бюджеты, так и бюджеты государственных социальных внебюджетных фондов предназначены для удовлетворения наиболее значимых публичных интересов, но с учетом их специфики, социального характера. По мнению А. Д. Селюкова, они являются продолжением бюджета и имеют однотипные с ним содержательные характеристики5. В связи с этим, как отмечает Н. А. Шевелева, «несмотря на филологическую алогичность, сегодня уже не вызывает сомнений целесообразность включения внебюджетных фондов в бюджетную систему России, поскольку задачи, решаемые фондами, и правовой режим средств внебюджетных фондов соответствуют целям бюджетной системы страны»6.
В этой связи ни у кого не вызывает удивление, что нормы, регулирующие отношения по поводу функционирования государственных внебюджетных фондов, рассматриваются как институт, входящий в подотрасль «бюджетное право»7. Что это, если не очевидная демонстрация интеграционных процессов, наметившихся в финансовом праве?
Со всей очевидностью, представляется, следует указать на процессы интеграции, протекающие в таком сложном в структурном плане финансово-правовом образовании, как «Право публичных расходов». Собственно, названная совокупность правовых норм всегда отличалась интегративным характером. Не
См.: Крохина Ю. А. Финансовое право России : учебник. М., 2004. С. 292.
См.: Селюков А. Д., Коровкин Д.И. Правовое обеспечение доходов и расходов субъектов Российской Федерации (на примере Московской области). М. : МГСА, 2001. С. 16.
Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. С. 27—28.
Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е. Ю. Грачева. М., 2015. С. 34.
4
в
ЕСТНИК Землямская Н. И.
УНИВЕРСИТЕТА Право публичных расходов и его место в системе российского права
75
имени О.Е. Кутвфина(МПОА)
случайно ее рассматривают в качестве раздела Особенной части финансового права, именуемого «Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов» и состоящего из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов8.
Современная финансово-правовая наука активно использует термин «публичные расходы», фактически он вытеснил понятие «государственные и муниципальные расходы». Это обусловлено вовлечением в финансирование общественно значимых расходов не только публично-правовых образований, государственных и муниципальных предприятий, но и значительного числа иных лиц — государственных корпораций, негосударственных внебюджетных фондов, бюджетных и автономных учреждений и других. По сути свойство публичности расходам придает не столько то, кто их осуществляет, сколько то, в чьих интересах расходуются финансовые ресурсы. Публичный, т.е. общественный интерес — вот решающий критерий в разграничении публичных и иных расходов. Публичные расходы следует рассматривать как произведенные в процессе финансовой деятельности затраты публично-правовых образований и иных лиц за счет принадлежащих им публичных денежных фондов и иных финансовых ресурсов в целях финансового обеспечения реализации публичного интереса в порядке, предусмотренном действующим законодательством.
Возвращаясь к вопросам интеграции в праве, следует сказать, что выделяют две ее разновидности (типа) — структурную и функциональную. При этом последняя первична и не всегда « перерастает» в формирование новых структурных образований в праве9. Благодаря функциональной интеграции нормы, регулирующие общественные отношения по поводу осуществления расходов за счет средств бюджетов территориальных образований, государственных и иных целевых внебюджетных фондов, фондов и прочих финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий и т.п., объединились в рамках финансового права и уже внутри самого финансового права были дифференцированы по подотраслям и институтам, т.е. по элементам его структуры. Таким образом, функциональная интеграция «переросла» в структурную, в результате которой появился сложнейший финансово-правовой институт, традиционно называемый «Правовое регулирование государственных и муниципальных расходов». Однако с учетом уже отмеченных тенденций к расширению понятия «государственные и муниципальные расходы» и укреплению своих позиций понятием «публичные расходы», речь должна идти об институте «Право публичных расходов».
Кроме того, нельзя игнорировать тот факт, что правовое регулирование пу- Ш
бличных расходов осуществляется не только финансово-правовыми нормами, А
хотя именно они, бесспорно, играют решающую роль. Норм иной отраслевой □
принадлежности, регламентирующих формирование и использование финансовых ресурсов в общественно значимых интересах, огромное количество. Они закреплены в нормативных правовых актах, традиционно рассматриваемых в качестве источников соответствующих отраслей права. Примерами таких актов
П
8 Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М. : Норма, 2008. С. 634. □
9 См.: Петров Д. Е. Указ. соч. С. 255—257. 6/2016
п
* к
§ к
НАУКИ Ъ
могут служить Жилищный кодекс РФ, регулирующий порядок создания и использования фондов капитального ремонта, Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», акты гражданского законодательства, регулирующие деятельность негосударственных пенсионных фондов, и целый ряд других.
Думается, объединение (интеграция) таких норм с нормами финансового права в рассматриваемой области общественных отношений происходит по функциональному признаку. И вряд ли в данном случае на основе функциональной может возникнуть структурная интеграция, иначе мы должны будем говорить о появлении нового комплексного (межотраслевого) института, а возможно — и о формировании комплексной отрасли законодательства, как, например, таможенное право или иная отрасль второго порядка.
Подобный взгляд на возможность функциональной интеграции правовых норм различной отраслевой принадлежности, регулирующих общественные отношения по поводу осуществления публичных расходов, опосредован рассмотрением системы российского права не как явления, существующего в одной плоскости, а как многомерного феномена, если такая аналогия уместна, кубика Рубика, элементы которого соответствуют структурным образованиям в праве. Такое сравнение применимо для понятия «система права», в гораздо меньшей степени — для понятия «структура права».
Таким образом, в финансовом праве формируется сложный правовой институт «Право публичных расходов», объединяющий финансово-правовые нормы, принадлежащие различным финансово-правовым институтам, но регулирующие общественные отношения, входящие в предмет финансового права (структурная интеграция). Названный финансово-правовой институт входит в состав межотраслевого интегративного образования, объединяющего нормы различных отраслей права, взаимосвязи и взаимодействие между которыми обусловлены выполнением общей для них функции — регулирование отношений, направленных на материальное обеспечение реализации общественно значимых интересов (функциональная интеграция).
Библиография
1. Крохина, Ю. А. Финансовое право России : учебник / Ю. А. Крохина. — М., 2004.
2. Петров, Д. Е. Дифференциация и интеграция структурных образований системы российского права / Д. Е. Петров ; под ред. И. Н. Сенякина. — Саратов : Саратовская государственная юридическая академия, 2015.
3. Селюков, А. Д., Коровкин, Д. И. Правовое обеспечение доходов и расходов субъектов Российской Федерации (на примере Московской области) / А. Д. Селюков, Д. И. Коровкин. — М. : МГСА, 2001. С. 16.
4. Финансовое право : учебник для бакалавров / отв. ред. Е. Ю. Грачева. — М., 2015.
5. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М. : Норма, 2008.
6. Шевелева, Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ / Н. А. Шевелева. — СПб., 2004.
