CC BY
41
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
К ВОПРОСУ О ДОПУСКЕ К НОТАРИАЛЬНОЙ ПРОФЕССИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Коршунов Н.М.,д.ю.н., профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Российский нотариат является единственным в своем роде, где процедура доступа к должности туманна и запутана, поставлена фактически в полную зависимость от чиновников регистрационной службы и ответственных функционеров нотариальной палаты.
Общеизвестно, что правовое положение российского нотариата нуждается в коренном обновлении. Из всего комплекса проблем, стоящих перед российским нотариатом возьмем проблему доступа к нотариальной профессии, где особое внимание уделим правилам определения уровня профессиональной подготовки кандидатов на нотариальную должность.
Одно из условий эффективной работы нотариата и упрочения его статуса в обществе — организация отбора лиц, пригодных к исполнению нотариальной должности. Есть два противоположных подхода — патерналистский, традиционный, основанный на ограничении конкуренции, регулировании (преимущественно государственном) количества нотариальных должностей на определенной территории и поддержании специальных процедур доступа к профессии, и либеральный, английский
— где количество должностей не нормируется, а доступ — открыт любому, чье положение и квалификация отвечают законодательству страны. Для стран латинского нотариата характерен в целом первый подход, хотя на пространстве Евросоюза предпринимаются попытки преодолеть монополию на совершение нотариальных действий на территории своего нотариального округа.
Есть некий общий принцип: чем ограниченнее ресурс, тем более справедливым и открытым должен быть доступ к этому ресурсу со стороны членов общества.
Наиболее распространенным способом преодоления негативного влияния монополизма в нотариальной сфере является конкурс, в тех или иных формах используемый в странах латинского нотариата. Конечно, есть и иные, более архаичные формы (суррогаты наследования, продажи и т.п.),
но без элементов состязательности и отбора они ведут к деградации профессии и в чистом виде нигде не используются.
В России, насколько можно судить по нормативным документам, конкурса как такового нет, а есть списки очередников, ожидающих допуска к экзамену и назначения на должность. Этот механизм консервирует нотариальный корпус, превращая его в замкнутое сословие, доступ в которое открывается только избранным, причем совсем не обязательно по их профессиональным качествам и опыту. В Австрии, например, есть закон о сдаче нотариусами экзамена на должность нотариуса. В ФРГ есть федеральный закон о нотариате, регулирующий порядок зачисления в кандидаты на нотариальную должность (нотариального асессора), назначения на стажировку, сдачи экзамена, формирования экзаменационной комиссии, предоставляемые преимущества и другие условия доступа к профессии.
Необходимо и в России выработать понятные, простые правила, обеспечивающие полную прозрачность процедуры доступа к нотариальной должности, и придать им статус закона с правом судебного обжалования отказа в допуске к экзамену, судебной отмены (аннулирования) решений о назначении на должность.
Не хочется быть неправильно понятым, и хочется предупредить возможные обвинения в очернительстве российского нотариата. У меня нет доказательных фактов, свидетельствующих о массовом протекционизме в распределении нотариальных должностей и необъективности экзаменационных комиссий, подтасовки результатов испытаний и изощренной практики отсеивания ненужных и неудобных кандидатов на стадии допуска к стажировке, к квалификационному экзамену и к прохождению конкурса на должность, о превращении нотариальной должности в наследственную синекуру.
Необходимо разработать механизм испытаний, обеспечивающий отбор наиболее достойных вне зависимости от случайных и не профессиональных факторов, от личных пристрастий и частных рекомендаций. В зависимости от ответа на вопрос о том, нужен российскому нотариату такой механизм или нет, можно судить о судьбе российского нотариата — станет он механизмом, дополняющим, поддерживающим и питающим правосудие (параллельной квазисудебной властью) или же превратится в форму частного юридического бизнеса в публичной сфере. Вопрос, по-моему, стоит только так, и никакие достижения отдельных взятых нотариусов, никакие благозвучные декларации о намерениях ничего здесь изменить не смогут. Если завтра в нотариусы будут попадать не те, кто
лучше учится в вузе, сдает экзамены по профильным юридическим дисциплинам, проходит стажировку, сдает экзамены по результатам стажировки независимой и авторитетной комиссии по правилам, обеспечивающим гласное проведение экзаменационного испытания с публичным оглашением его результатов и возможностью апелляции решений экзаменационной комиссии, вплоть до отмены ее решений судом, то на профессии российского нотариуса можно будет ставить крест. Мы постепенно получим рептильный и деляческий нотариальный корпус, состоящий из нотариальных стряпчих, поднаторевших в механике изготовления документов, всегда охотно услужающих чиновнику и бизнесмену, а при случае и криминалу, но не имеющих ни малейшего желания к приобретению опыта настоящего правозаступничества в сфере бесспорной юрисдикции.
Федеральные законы, указы Президента, нормативные документы Федеральной нотариальной палаты и Министерства юстиции Российской Федерации хорошо известны, их изучение не оставляет никаких поводов сомневаться в том, что они всего лишь определяют самые общие условия допуска к профессии, но не регулируют процесса проверки квалификации кандидата. Все их требования слишком поверхностны. Главное в них — сдать экзамен на допуск к стажировке и получить назначение в стажеры.
Есть при этом требования к кандидатам в стажеры, но нет никаких ясных правил, показывающих, кто и в какие сроки определяет число мест стажеров по субъекту федерации, кто и в какие сроки организует прием заявлений от желающих получить назначение на стажировку, проверку личности кандидатов, значение рекомендаций и характеристик и т.п.
Тот, кто стал у нас стажером, легко сможет стать и нотариусом или не стать им никогда. Причем, если судить по тексту нормативных документов, с одинаковыми шансами. Потому что нужно получить положительное заключение руководителя на отчет о прохождении стажировки, требования к которому в нормативном порядке не регламентированы. Конечно, к квалификационному экзамену должны допустить и при отрицательном заключении, но вот только каков будет в этом случае результат экзамена, предугадать не трудно. Нужно, кроме того, сдать квалификационный экзамен, который также не имеет четкой нормативной процедуры организации и проведения. Ну, и, наконец, нужно пройти конкурс на вакантную должность, оставаясь при этом хотя бы помощником нотариуса. А правила открытия вакансий и учреждения нотариальных должностей по региону остаются до сих пор одним из самых туманных мест правового регулирования доступа к нотариальной должности.
В литературе можно встретить мнение о том, что порядок сдачи экзамена и работы квалифика-
ционной комиссии определяется Положением о квалификационной комиссии по приему экзамена у лиц, желающих получить лицензию на право нотариальной деятельности. Это слишком завышенная оценка данного нормативного акта. Состав квалификационных комиссий регулируется самым общим образом. Нормативный акт указывает лишь орган, который формирует квалификационную комиссию, срок ее полномочий, устанавливает минимальный состав комиссии, кто может быть включен в ее состав, но никаких количественных требований и никаких процедурных правил не существует. Исключение сделано только для руководства комиссии (председатель — руководитель тероргана Росрегистрации и заместитель — президент или член правления нотариальной палаты).
Вообще техника этого документа крайне низкая, не исключающая возникновения тупиковых ситуаций и оставляющая простор для произвольного усмотрения.
Довольно подробно регулируются правила проведения экзамена. Но при всей подробности возникает масса неясностей. Экзамен носит смешанный характер — одновременно проверяются и теоретические знания, и практические навыки. Дать им одновременно надлежащую объективную оценку в сжатые сроки проведения экзамена очень сложно, я бы даже сказал невозможно. Проверка письменной работы, например, требует отдельного времени и ознакомления с ней каждого из членов экзаменационной комиссии. Если, конечно, не относится к этой части экзамена формально. Десятибалльная система оценки вызывает сомнения, если принять во внимание состав комиссии и характер заданий — составление нотариального документа и теоретические знания. Причем не ясно, по каким предметам проверяются знания нотариусов. Конечно, сами вопросы известны, но какие именно предметы разрешается выносить на квалификационный экзамен, в нормативном порядке не определяется. И, тем не менее, тематика всех трех заданий по каждому из билетов должны быть различной.
Обращает на себя внимание очень жесткие требования ко времени проведения экзамена: на подготовку — час по устному вопросу, час — по задаче и три часа — по подготовке нотариального документа. Таким образом, на каждого экзаменующегося — 5 часов только на подготовку. Но еще ведь нужно проверить письменные задания. Эти сроки попросту не реальны, если речь идет не о типовой задаче и не о типовом нотариальном документе, выполняемом по шаблону.
Не ясно, какое число экзаменующихся может сдавать экзамен одновременно. Если вообразить себе комиссию из 5 человек (три экзаменатора — это минимально возможное, но допустимо ли на троих взваливать такую ответственность?) и 5 экзаменующихся, то в результате получим стандарт-
ный государственный экзамен вместо квалификационного.
Каждому экзаменующемуся может быть дополнительно задано экзаменаторами не более 5 вопросов. Но каких именно. И какова цена этих вопросов. Если, например, задан вопрос по административному или уголовному праву, то всегда ли его нужно учитывать при выставлении оценки?
Теперь для сравнения возьмем Закон о сдаче экзамена на нотариальную должность в Австрии.
Что бросается в глаза. Первое. Сложность процедуры экзамена, призванной максимально выявить профессиональную пригодность кандидата на нотариальную должность. Два этапа нотариального экзамена, каждый этап из двух экзаменов, выдержанные, но не слишком жесткие сроки сдачи каждой части экзамена и в целом всего экзамена1. Крайне жесткие условия для пересдачи. Первый этап экзамена пересдается только раз. Второй этап
— не более двух раз.
Второе: ясные и четкие условия допуска к экзамену: экзаменующийся — практикующий кандидат на нотариальную должность. Никаких характеристик, никаких отчетов о стажировке, но обязательная плата (экзаменационный сбор)2. К экзамену допускаются только имеющие не менее полутора лет практической работы в нотариате на должности кандидата. Непременное требование: каждый кандидат должен пройти обучение на специальных подготовительных курсах, организуемых нотариальными палатами Австрии, Академией австрийского нотариата, союзом кандидатов в нотариусы и другими организациями3. Это не экзамен в стажеры, а экзамен в нотариусы. Причем экзамен они могут сдавать только той экзаменационной комиссии, в округе которой они числятся в списках кандидатов на должность нотариуса. Наконец, никакой произвольности в отказе к допуске к экзамену. Каждый такой отказ должен быть мотивирован и обжалуется Министру юстиции.
Третье. Состав экзаменационной комиссии. Ее непременными членами по должности являются Президент и вице-президент Высшего суда федеральной земли (в переложении на наши условия — Председатель и заместитель председателя суда Субъекта Федерации). Остальной состав комиссии в равном соотношении образуют судьи, назначаемые решением Президентом соответствующего
1 Лицо, не сдавшее экзамен в течение 10 лет, а также не сдавшие первую часть экзамена в течение 5 лет после назначения на должность кандидата на нотариальную должность, вычеркиваются из списка кандидатов.
2 Размер сбора устанавливается Министерством юстиции по согласованию с Министерством финансов. Кстати, срок стажировки (не менее полутора лет до первой части экзамена и не менее года от первой части экзамена до второй) дает возможность скопить деньги на оплату сбора или взять кредит на недостающую часть средств.
3 Для допуска к каждой части экзамена — не менее 48 часов
обязательных подготовительных курсов.
Суда, и нотариусы, избираемые соответствующей нотариальной палатой). Из членов экзаменационной нотариальной комиссии формируется по утвержденной заранее и неизменной очередности4 состав экзаменационной комиссии для приема конкретного экзамена. Сведения о составе комиссии заблаговременно доводятся до сведения экзаменующегося и других лиц. Любому члену комиссии может быть заявлен отвод. Состав комиссии: председательствующий и четыре члена (два судьи и два нотариуса).
Четвертое. Сложная, но ясная процедура сдачи экзамена. Два этапа. Каждый этап из двух частей. Первая часть — письменная работа, вторая — устный экзамен. Письменный и устный экзамены сдаются в разные дни. На выполнение письменной работы отводится 8 часов. На устном экзамене на каждого экзаменующегося отводится два часа. Задания и предметы определены заранее и известны экзаменующимся. Члены комиссии вправе задавать вопросы, которые не относятся к их специальности (например, нотариус при проверке знаний уголовного или уголовно-
исполнительного права) только в части, имеющей отношение к его работе. Предметов, кстати, очень много, но все они имеют непосредственное отношение к работе австрийского нотариуса (от основ европейского права до тарифного регулирования нотариальной деятельности, от конституционного правосудия до трудового законодательства о гарантиях прав работников, работающих у нотариуса по найму).
Пятое. Детально разработанная процедура оценки. Оценка по каждому этапу экзамена выносится после устного экзамена. Решение по оценке принимается экзаменаторами в закрытом заседании по определенным правилам: вначале голосуют нотариусы, затем судьи. Председательствующий голосует последним. Голос председательствующего — решающий. Но нельзя выносить решение о сдаче экзамена в целом, если оба нотариуса проголосовали против. Оценка, которая ставится на голосование — «сдан» или «не сдан». Если принято решение о том, что экзамен сдан, то дополнительно может быть поставлена оценка либо «очень хорошо» или «превосходно».
У нас в России, таким образом, первый экзамен является разновидностью экзамена на стажера (помощника) нотариуса — вещь совершенно излишняя при должной постановке высшего образования в стране. В Германии, например, отбор кандидатов в стажеры проводится по конкурсу с обязательным учетом результатов государственного экзамена (асессорского), сданного по завершении юридического образования. Нам, очевидно, этот вариант не подходит, поскольку в настоящее
4 Очередность утверждается Председателем нотариальной экзаменационной комиссии.
время (пока Германия не перешла на Болонскую систему) все выпускники юридических вузов этой страны после сдачи ими второго государственного экзамена получают единую квалификацию асессора, дающую им право на занятие должности судьи. Их общетеоретическая и основы практической подготовки сомнения не вызывают, нужна только успешно пройденная стажировка.
Для нас лучше всего подошел бы как раз австрийский вариант, при котором стажер, допущенный к стажировке по конкурсу со сдачей экзамена или без такового (например, дипломы с отличием вузов, имеющих высший рейтинг в системе юридического образования5) после прохождения стажировки сдавал полноценный экзамен на проверку пригодности к профессиональной нотариальной деятельности, правила проведения которого были бы просты, понятны и реальны. А главное необходимо повысить роль практикующих нотариусов и судей в приеме профессионального экзамена, сведя роль чиновников к минимуму — к организации экзамена, контролю за его проведением и материальному обеспечению.
Могут задать вопрос, а почему какая-то Австрия должна быть для нас примером для подражания. Вся ее территория — одна наша область, причем не самая большая. Ее население и его плотность, образование, культурный уровень и благосостояние не идут ни в какое сравнение с Россией. Все это так, никто и не призывает следовать этому примеру бездумно, но пора уже сегодня по-настоящему задуматься над европейским опытом отбора в нотариусы и взять из него лучшее, что пригодно применительно к российским реалиям. Мы же пока только говорим об этом, предпочитая все оставлять без особых изменений. Не удивлюсь поэтому, если со временем увижу в должности нотариуса человека, не владеющего не только юридическими знаниями6, но и просто основами общей грамотности.
К тому же Россия фактически уже избрала для себя аналог австрийской модели из двухэтапного экзамена. Остается только усовершенствовать этот вариант, чтобы разработать единый (федеральный) нормативный акт, регулирующий все этапы доступа к нотариальной профессии: опреде-
5 Рейтинг этот федеральная нотариальная палата вполне может вести самостоятельно.
В составе европейских нотариусов масса по-настоящему высоко образованных специалистов, профессоров с европейским и мировым именем, владеющими несколькими иностранными языками. К их мнению прислушиваются законодатели. У нас же пока такие случаи единичны. Пример недавнее заключение (позиция) Федеральной нотариальной палаты по поводу изменений, внесенных в ст. 66 и 309 ТК РФ. Осторожное и взвешенное обращение, пописанное Е.Н. Кля-чиным, не встретило понимания и буквальный смысл этих изменений нотариусам не дает права на ведение трудовых книжек, поскольку режим предпринимательской деятельности на этих лиц распространяет только налоговое законодательство.
ление мест стажеров и допуск к стажировке, организация квалификационного экзамена и процедура его проведения, открытие нотариальных вакансий и назначение на должность. Необходимо сделать более ясной процедуру попадания в стажеры и более жесткой, четкой, а главное реальной процедуру сдачи квалификационного экзамена, более ясной и справедливой процедуру конкурса.
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
