CC BY
19УДК - 341 СИССОКО Джигиба,
ББК - 67.9 аспирант Юридического института Российского университета
дружбы народов, ассистент Факультета частного права Университета юридических и политических наук Бамако
УЛЬЯНИЩЕВ Павел Викторович,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права и гонституционного судопроизводства Юридического института
Российского университета дружбы народов
12.00.10 — международное право; европейское право
К ВОПРОСУ О ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В РЕСПУБЛИКЕ МАЛИ
Аннотация. Процессы демократизации и децентрализации в Республике Мали начались в 90-е годы прошлого столетия и не завершились до сих пор. В статье рассматривается становление децентрализации в Мали и дальнейшее развитие демократических процессов, в том числе усиление роли местных сообществ. Авторы анализируют процесс децентрализации при различных правителях и проблемные аспекты децентрализации и демократизации в Мали на современном этапе.
Ключевые слова: демократия, децентрализация, местные органы, Мали, Республика Мали.
SISSOKO Djiguiba,
Postgraduate at Law Institute of the RUDN University; assistant of the Faculty of Private Law of the University of Legal and Political Sciences of Bamako
ULYANISCHEV Pavel Viktorovich,
Doctor of Philosophy (Law), Associate Professor at the Department of Constitutional Law and Constitutional Jurisprudence of the Law Institute of the RUDN University
ON THE ISSUE OF DECENTRALIZATION IN THE REPUBLIC OF MALI
Summary. The processes of democratization and decentralization in the Republic of Mali began in the 90s of the last century and have not been completed so far. The article considers the development of decentralization in Mali and the further development of democratic processes, including the strengthening of the role of local communities. The authors analyze the process of decentralization under different rulers and the problematic aspects of decentralization and democratization in Mali at the present stage.
Key words: democracy, decentralization, local authorities, Mali, Republic of Mali.
Историю становления местного самоуправления в Мали нельзя назвать длительной, однако малийский опыт децентрализации и демократизации представляет собой интересный случай в африканском контексте. Начало демократического перехода происходит в 1991-1992 гг. с момента создания многопартийной системы. К 1999 г. внедряется всеобъемлющая децентрализованная система управления, которая привела к важным реформам политико-административных структур на местном уровне.
Восстание оказало большое влияние на политику Мали. Объединенный эффект восстания и продемократического движения, появившегося в столице Бамако, ослабил режим Траоре и в конечном итоге привел его к свержению движением, которое возглавил Амаду Тумани Туре 26 марта 1991 г. В дальнейшем, после четырнадцатимесячного демократического перехода, который положил начало новой эре в политической истории страны, прошли выборы Альфа Умар Конаре - видного деятеля демократического движения, в качестве президента третьей
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2018
Республики Мали 8 июня 1992 г. Более того, абсолютное большинство голосов, полученных партией Конаре в Национальной ассамблее на выборах в законодательные органы 1992 г., означало, что оппозиция получила контроль над государством. После демократического перехода прошли три тура президентских и парламентских выборов. Альфа Умар Конаре был переизбран в 1997 г., но не смог баллотироваться на выборы и в 2002 г. ввиду того, что малийское законодательство ограничивает количество периодов президентского мандата двумя сроками. Власть была передана победителю 2002 г. Амаду Тумани Туре. Ранее Туре служил временным президентом в период демократического перехода. Это был первый случай в Мали, когда один ранее избранный президент заменил другого избранного президента.
Падение Траоре до перехода позволило управлять демократическими процессами без присутствия «тени» прошлой власти. В дополнение к военным переворотам временный режим включал членов от демократического движения в Бамако и туарегских повстанческих движений в северных районах страны. Таким образом, временный режим основывался на широкомасштабной военно-гражданской антитраоровской коалиции и был институционализирован в Комитете по выходу из военного режима. Состав Комитета подготовил юридическую основу для политического перехода и создал необходимое политическое пространство для выдвижения требований политических реформ и децентрализации. Эти требования были высказаны на многочисленных аренах во время демократических преобразований, в которых наиболее важной была Национальная конференция (29 июля - 12 августа 1991 г.). В результате политических переговоров во время политического перехода децентрализация была включена в качестве основного принципа в новую Конституцию, разработанную на Национальной конференции и утвержденную референдумом 12 января 1992 г. [4].
Важность, придаваемая децентрализации в демократическом проекте режима Конаре, подчеркивает его политический характер как символ продолжения процесса демократизации на местном уровне. Комитет, ответственный за разработку и проведение реформы в сфере децентрализации и реформирования институтов, имел особое значение в этом отношении, поскольку именно он обеспечивал высокий политический контроль над процессом. Комитет был создан как полуавтономное учреждение с институциональной независимостью от традиционного государственного аппарата. Это дало необходимое пространство для маневрирования,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2018
выполнения своего мандата и закрепило, что интересы традиционного государственного аппарата не могут влиять на работу Комитета. Комитет был создан в 1993 г. с мандатом на разработку, концептуализацию и осуществление реформы децентрализации. Первоначально группе из пяти членов был предоставлен мандат на один год для изучения возможностей проведения такой реформы. Впоследствии мандат группы был продлен, область ее ответственности была расширена и теперь включала институциональные реформы в целом. Комитет также сыграл важную роль в продвижении реформы децентрализации в качестве продолжения процесса демократизации.
В конечном итоге реформа превратилась в конкретные политико-административные изменения после муниципальных выборов 1999 г., когда было создано 682 новых сельских муниципалитета. Для многих это обещало всеобъемлющую и демократическую систему управления, в отличие от постколониальных однопартийных режимов.
Внедрение децентрализованной правительственной системы после местных выборов 1999 г. привело к обширным изменениям институционального и политического ландшафта в Мали. Особое значение в этом отношении имеет подготовительная работа, проводимая упомянутым выше Комитетом [3].
Крупномасштабная территориальная реорганизация с участием населения, проведенная в середине 1990-х годов, представляла собой важное новшество в рамках реформы местных органов власти в Мали. Основанная на идее, что существующая административная структура несовместима с местными политическими и социальными реалиями, главная цель заключалась в том, чтобы разбить политико-административные границы прежнего самого низкого административного уровня - округов. Этот процесс лучше всего понимается как контролируемая сверху восходящая реформа, начавшаяся с создания муниципалитета. Территориальная реорганизация округа и региона была проведена на второй фазе и была обусловлена созданием новой муниципальной структуры. В какой-то степени новые муниципалитеты могли выбирать, частью какого региона они хотят стать (если они были расположены в пограничной зоне). В целях создания новых муниципалитетов руководители деревенских и кочевых общин в масштабах всей страны были мобилизованы структурами поддержки для участия в переговорах о составе новых муниципалитетов, то есть о том, какие деревни и территории должны составить новый муниципалитет. Особенности кочевого образа жизни некоторых народностей обусловили необ-
ходимость закрепить их присутствие в одной деревне если не физически, то хотя бы в рамках социального членства. Новая политико-административная система заменила бывшую трехуровневую административную систему, которая была введена во время 1-й Малийской Республики (1960-1968) под председательством Модибо Кейты [2]. Территориальная реорганизация привела к отмене округов и созданию муниципалитета в качестве местной политико-административной единицы, которая должна основываться на общинной солидарности. Общая цель заключалась в создании муниципалитетов, которые были бы однородными, согласованными и функциональными территориальными единицами подходящего размера для местной демократии и управления местными делами, имеющими легитимность среди населения.
Поскольку реформы местного правительства часто совпадали с изменением режима в Мали, невозможно полностью понять их сущность без изучения более широкого политического контекста, в котором они были предприняты. Реформы, предпринятые Кейтой, привели к упразднению колониальных кантонов как административных единиц, поскольку режим стремился изолировать политическую оппозицию, которая поддерживалась главами кантонов до обретения независимости, и стремился расширить охват государства на местном уровне. Постколониальное государство стремилось в гораздо большей степени, чем французские колонизаторы, к микроконтролю местного политического процесса как с однопартийным государством, так и с государственным управлением. Именно в этом контексте трехступенчатая административная структура, существовавшая до реформы 1999 г., была создана режимом Кейты.
Административные подразделения на региональном, окружном и районном уровнях возглавлялись государственными чиновниками, которые были подотчетны центральному правительству. Во время 2-й республики (1968-1991) под председательством Мусы Траоре в основных административных структурах существовала большая степень преемственности, за исключением реформы децентрализации, проведенной в 1977 г. В этой реформе были созданы частично избираемые местные советы и комитеты развития с гражданами в качестве членов органа. Тем не менее переходный аспект реформы был подорван, поскольку в местных советах, которые должны были принимать решения, доминировали комитеты по развитию и представительство центральных органов государственной вла-
сти. В результате эта реформа не привела к каким-либо изменениям в сфере разделения власти в форме передачи или расширения участия населения и местных органов в решении местных вопросов [1]. Внедрение реформы децентрализации в 1999 г., которая соответствует четвертой волне реформ, представляет собой качественное изменение по сравнению с более ранними попытками. Создание избираемых и частично автономных децентрализованных институтов на местном уровне и начало передачи полномочий породили новые отношения между центральными государственными и местными правительственными учреждениями, основанными на разделении власти. Таким образом, открылись возможности для расширения участия граждан в управлении на местном уровне.
Законодательство Мали предусматривает такое понятие, как «коллективные территориальные единицы» на трех разных уровнях: регион, район, муниципалитет (городской и сельский), и отдельно закрепляется район Бамако [6]. Коллективная территориальная единица представляет собой политико-административный орган, являющийся юридическим лицом (государственная корпорация), которое в соответствии с условиями, предусмотренными законом, обладает определенными правами и обязанностями. Среди них принцип свободного администрирования избранными ассамблеями или советами, которые выбирают свой исполнительный орган. Между различными уровнями коллективных территориальных единиц нет иерархических отношений, и каждая из них имеет собственный бюджет и своих должностных лиц. В законе также указывается еще один важный принцип, который должен обеспечить независимость и автономию, - соответствие полномочий переданным финансовым ресурсам; иными словами, с учетом процесса децентрализации, когда государственные органы передавали полномочия на местный уровень, они должны были подкрепить возможность их исполнения соответствующими финансовыми ресурсами.
Сегодня программа децентрализации Мали находится на перепутье, поскольку проблемные аспекты имеют и организационный, и политический характер [5]. Среди современных проблемных аспектов децентрализации в Мали можно выделить следующие:
- неурегулированные конфликты, связанные с распределением территории, которые создают проблемы с определением границ деревень и их последующим взаимодействием;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2018
- не определенный статус местных избранных представителей и административных работников;
- отсутствие четкого закрепления пределов контроля, в результате уровень автономии местных учреждений неизвестен. Например, впитав основы французской системы, в Мали создали институт префекта как государственного представителя, однако нижестоящим муниципалитетам неизвестны границы его полномочий;
- множество ограничений в процессе передачи полномочий и ресурсов от правительства к муниципалитетам: в течение примерно десяти лет передача ответственности была эффективной только в секторах здравоохранения, образования и водных ресурсов. Но даже для этих секторов передача ресурсов началась только в этом году и лишь для образования;
- не определенная четко роль территориальных коллективов в процессе создания доходов на местном уровне (и, следовательно, в местном развитии);
- отсутствие пропаганды демократических основ среди всего населения.
Таким образом, можно сделать вывод, что процесс децентрализации в Мали не завершен. Безусловно, негативное влияние оказывают и внутренние военные конфликты, происходящие на территории государства в последние годы. Политическая и экономическая нестабильность не способствует развитию демократии и децентрализации, однако стоит отметить и положительный факт закрепления основ децентрализации и демократии в действующем законодательстве, в том числе в Конституции.
Список литературы:
[1] Корендясов Е.Н. Кризис в Республике Мали. Конфликты в Африке: Причины, генезис и проблемы урегулирования (этнополитические и социальные аспекты): Коллективная монография. М.: Институт Африки РАН, 2013.
[2] Benjaminsen T. Review of draft «The Challenge of Decentralization and Participation in Mali». Onle at Landesa, 2011.
[3] Elizabeth A. Pollard The Politics and Policy of Decentralisation in 1990s Mali. Indiana University, August 2014 // 2017, Indiana University.
URL: https://scholarworks.iu.edu/dspace/bit-
stream/handle/2022/19019/Pollard-MA-thesis.
pdf;sequence=1.
[4] Mali's Constitutionof 1992 // 2017, Parliament. AM. URL: http://www.parliament.am/ library/sahmanadrutyunner/mali.pdf.
[5] Sidi M. Diawara Mali: Peace process, constitutional reform, and an uncertain political future // 2017, CONSTITUTIONNET. URL: http://www.constitutionnet.org/news/mali-peace process-constitutional-reform-and-uncer-tain-political-future.
[6] Susanna D. Wing and Brehima Kassibo. «Mali: Incentives and Challenges for Decentralization». In Tyler Dickovick and James Wunsch editors. Decentralization in Africa. Boulder: Lynne Rienner, 2014.
Spisok literatury:
[1] Korendyasov E.N. Krizis v Respublike Mali. Konflikty v Afrike: Prichiny, genezis i prob-lemy uregulirovaniya (ehtnopoliticheskih i social-nye aspekty): Kollektivnaya monografiya. M.: Institut Afriki RAN, 2013.
[2] Benjaminsen T. Review of draft «The Challenge of Decentralization and Participation in Mali». Onle at Landesa, 2011.
[3] Elizabeth A. Pollard The Politics and Policy of Decentralisation in 1990s Mali. Indiana University, August 2014 // 2017, Indiana University. URL: https://scholarworks.iu.edu/dspace/bit-stream/handle/2022/19019/Pollard-MA-thesis. pdf;sequence=1
[4] Mali's Constitutionof 1992 // 2017, Par-liament.AM. URL: http://www.parliament.am/ library/sahmanadrutyunner/mali.pdf
[5] Sidi M. Diawara Mali: Peace process, constitutional reform, and an uncertain political future // 2017, CONSTITUTIONNET. URL: http://www.constitutionnet.org/news/mali-peace process-constitutional-reform-and-uncer-tain-political-future
[6] Susanna D. Wing and Brehima Kassibo. "Mali: Incentives and Challenges for Decentralization". In Tyler Dickovick and James Wunsch editors. Decentralization in Africa. Boulder: Lynne Rienner, 2014.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2018
