CC BY
32
к вопросу о частных персонифицированных интересах бюрократии: способы их реализации и влияние на общенациональные интересы
м.л. АЛьПИдОВСКАЯ,
кандидат экономических наук, доцент
Финансовая академия при Правительстве РФ
В процессе трансформации социально-экономической системы общества постепенно расширяется пространство и усиливается значение экономических интересов хозяйствующих субъектов. Деятельность различных предпринимательских групп, слоев, стран явно приобретает политическую окраску. Диверсификация интересов и обусловленные этим социально-экономические и политические отношения влекут за собой возникновение различных форм и методов их реализации.
При осуществлении любой экономической политики ключевую роль в настоящем процессе играют существующие в данный момент в обществе группы специальных интересов (группы давления на органы законодательной и исполнительной власти). Изучение обозначенной проблемы порой вызывает среди исследователей острые дискуссии, но данная статья затрагивает эту область лишь в силу возникновения проблемы реализации частных экономических интересов индивидов, а более конкретно — представителей бюрократического аппарата.
Осознание индивидами схожести интересов приводит к структурированию единого общегруппового интереса и как следствие — к формированию в недрах социальной группы инициативного ядра, которое разрабатывает стратегию и тактику активного действия, выступающего в качестве идеолога этого интереса и локомотива для его отстаивания в органах государственной власти на так называемом рынке бюрократических услуг. В зависимости от характера этих интересов, поставленных целей, а также ресурсов, имеющихся в распоряжении той
48 -
или иной группы, в качестве такого ядра могут выступать организации, различные по своей организационно-правовой форме (общественные объединения, финансово-промышленные группы, политические партии, профсоюзы и т. д.).
Так, в российской экономике выделяют различные группы интересов1. Большинство из них активно пытается оказывать организованное воздействие на нормотворческую и административно-управленческую деятельность государственных институтов с целью реализации групповых интересов при однонаправленном изменении получаемой полезности.
Таким образом, под группами специальных интересов2 понимается совокупность индивидов, для которых одни и те же мероприятия вызывают однонаправленные изменения полезности3.
Группы специальных интересов стремятся поддерживать постоянную связь с представителями власти (бюрократией), используя информационные мероприятия, налаживание контактов с политичес-
1 В России лидирующие позиции в рассматриваемом отношении занимают Торгово-промышленная палата Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Федерация товаропроизводителей России, Ассоциация российских банков и «Круглый стол» бизнеса России. Функционирует Ассоциация ФПГ России, недавно создан Союз промышленных корпораций («Конфедерация Росиндустрия»).
2 В российской экономике существуют следующие группы интересов: лобби из отраслей естественных монополий, директора государственных предприятий ВПК, государственные чиновники (федерального, регионального, муниципального уровня).
3 Нуреев Р. М. Теория общественного выбора. Курс лекций. —
М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2005. - С. 372.
кими деятелями и чиновниками для последующего воздействия на их решения, организацию кампаний по привлечению избирателей к участию в голосовании, финансирование предвыборных кампаний, деятельность политических партий и много другое. Для этого применяются письма, телеграммы, СМИ, организуются митинги и демонстрации, создаются специальные конторы и агентства, чтобы оказывать давление на законодателей и чиновников, вплоть до подкупа. Причем нередко государственные чиновники и депутаты намеренно закладывают в законы возможность размывания определенных прав и норм, чтобы был предмет для спецификации и защиты в индивидуальном порядке (за взятку чиновнику или депутату соответствующего уровня). Размытость правил и норм здесь создается группами интересов намеренно, с целью обеспечения предпосылок и потенциальной возможности теневой деятельности, которая, в свою очередь, приводит к реализации частных персонифицированных интересов не только заинтересованных хозяйствующих субъектов, но и представителей бюрократического аппарата, так как трансакционные издержки перераспределения оказываются ниже, чем затраты на преодоление отставания нормативно-правового регулирования от социально-экономических изменений в обществе и на изменение сложившихся политико-экономических отношений на действующем бюрократическом рынке.
Группы с взаимными и значительными интересами могут с лихвой компенсировать свои затраты, если законопроект, который они отстаивают, будет принят. Это объясняется тем, что выгоды от принятия закона будут реализованы внутри группы, а издержки распределятся на все общество в целом. Концентрированный интерес немногих побеждает распыленные интересы большинства. Благодаря этому относительное влияние групп специальных интересов несравнимо больше их доли голосов4.
Взаимодействие всех агентов этого рынка происходит на политическом уровне в рамках политического процесса со всеми его атрибутами, среди которых наиболее важными являются такие институты рациональной политики, как лоббизм и логроллинг. Собственно благодаря лоббизму и логроллингу представителям бюрократического аппарата удается проводить решения, отвечающие их частным персонифицированным интересам.
Лоббизм как общественное явление существует давно, обладая определенным политическим,
организационным, идеологическим и, несомненно, экономическим потенциалом, располагая немалыми материальными ресурсами. Влияние лоббизма на властные структуры в одних странах легитимное, а в других — латентное, теневое, чаще всего с криминальным оттенком. Но, по существу, везде и всегда весьма значимое.
Лоббистская деятельность с целью оказания влияния на разработку и осуществление определенных законодательных актов, административных решений, защита индивидуальных и групповых интересов имеют, как правило, долгосрочный характер и невысокую результативность. Все это требует достаточно больших свободных денежных средств для оплаты работы лидеров, аналитиков, экономистов, юристов, разработчиков проектов, других высококвалифицированных специалистов и лоббистов. Не последнее место в этой цепочке привлекаемых экспертов занимают представители бюрократического аппарата, от которых зависит не только реализация этих планов. Очевидно, что возможностью финансировать такого вида деятельность обладают в основном крупные коммерческие организации и предприятия, а также другие структуры с устойчивым финансовым положением, а это, как правило, монополии или иные высокодоходные (и поэтому нередко криминализированные) виды бизнеса.
Работа лоббистов нередко ведется на грани дозволенного. Известно, что лоббисты осуществляют не просто разъяснительную работу, но нередко и откровенный подкуп депутатов5. Обращает внимание факт «подчеркивания» полукриминальности лоббизма. Согласно определению, данному в толковом словаре русского языка, лобби — это группа представителей экономически сильных структур, оказывающих влияние на государственную политику, а лоббист — это человек, принадлежащий лобби6.
Вместе с тем в российской и зарубежной литературе имеются и иные трактовки понятий «лобби», «лоббизм». В работе «Лоббизм в России: этапы большого пути» эти понятия определяются как «система и практика реализации интересов различных групп (в частности, союзов и объединений предприятий) граждан путем организованного
4 Выгодные им решения не были бы приняты в условиях прямой демократии, когда каждый избиратель прямо и непосредственно выражает свою волю.
5 Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. члена-корр. РАН проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М. 1999. - С. 372.
6 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / РАН. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. 4-е изд., дополненное. — М.: Азбуковник, 1997. — С. 126.
воздействия на законодательную и административную деятельность государственных органов»7. В этом определении сделан акцент на консолидацию усилий групп, оказывающих давление на органы власти.
По мнению британского эксперта К. Кумса8, в западной литературе употребляется чаще всего два определения лоббизма. Первое: лоббизм — это реализация права каждого гражданина обращаться с ходатайством к своему правительству. Второе: лоббизм — это профессиональная деятельность либо сотрудников, либо специальных консультантов, нанятых компаниями, деловыми и профессиональными ассоциациями, профсоюзами и прочими группами для представления интересов этих организаций в процессе формирования государственной политики.
Американские исследователи считают, что лоббисты — это люди, занимающиеся бизнесом и убеждающие законодателей принимать законы, которые являются желанными, и отклонять те из них, которые не являются желанными. Такие люди действуют в своих интересах либо в интересах своих клиентов.
Вместе с тем в работах сторонников теории общественного выбора определяются и обобщаются следующие функции, выполняемые лоббистами: получение доступа к законодателям; слежение за осуществлением законодательной деятельности;
налаживание контактов с руководящими ор-ганами9;
защита фирм от неожиданного принятия законов;
планирование законодательной деятельности; координация кампаний поддержки; публикация материалов о предполагаемых последствиях законодательной деятельности; распространение мнения ассоциации или компании по ключевым вопросам; влияние на законодательную деятельность; содействие созданию коалиции для решения вопросов, в которых могут быть заинтересованы различные группы; • помощь законодателям при перевыборах10.
Сегодня лоббизм является уже неотъемлемым спутником существующих рыночных отношений,
7 Лоббизм в России: этапы большого пути. — М.: 1995. — С. 5.
8 Кумс К. Лоббизм и его регулирование: советы британского эксперта // Бизнес и политика. 1994. № 1. С. 34.
9 Департаменты, агентства, учреждения, которые в совокупности хорошо известны как бюрократия.
10 Carroll, Archi B. Business and Society. — Cincinnaty: South-
western Publishing Co, 1993. P. 229.
становится реальным атрибутом социально-экономической системы общества. Институт лоббизма как инструмент взаимодействия предпринимательских и властных структур стал всеобще распространенным явлением, выражающим признание предпринимательскими кругами регулирующей роли современного государства и необходимости сотрудничества с ним «там, где государственные и частные организации действуют в духе взаимной помощи, их власть усиливается за счет разделения труда, которое делает возможным действие лоббистов...» 11.
Необходимость лоббизма и его институциона-лизация обусловливаются прежде всего наличием многообразия интересов социально-экономической системы общества и их острой противоречивостью. Одним же из важнейших факторов развития данного феномена является расширение роли бюрократического аппарата. Бюрократия способна как ускорить, так и «притормозить» принятие решений практически по любому вопросу. «Причем разные государственные и политические институты не всегда и не во всем действуют согласованно. Механизмы принятия решений на всех уровнях государственной власти находятся в постоянном движении. Они постоянно сталкиваются, конкурируют и конфликтуют друг с другом; соответственно противоречат друг другу сами принимаемые решения» 12.
Теория общественного выбора рассматривает всех активных участников политической жизни13 как искателей политической ренты, стремящихся к получению личных выгод за счет политического процесса. Депутаты парламента озабочены борьбой за голоса избирателей ради своей личной карьеры. Организованные группы избирателей, группы специальных интересов, в свою очередь, — борьбой за экономические привилегии.
В еще большей степени активно проявляют внимание к политической жизни и заинтересованы в лоббизме профессиональные бюрократы, от
11 Гэлбрейт Дж. К. Экономические теории и цели общества. — М.: Прогресс, 1979. С. 279.
12 Шамхалов Ф. Лоббизм во взаимодействии государства и бизнеса (материалы к лекциям и семинарам) // Российский экономический журнал. 1999. № 1. С. 103.
13 Политическая жизнь рассматривается при этом по аналогии с обычным рынком. На «политическом» рынке избиратели отдают «государственным мужам» голоса на выборах и налоги в госбюджет, получая за это производимые правительством общественные блага. Как продавцы и покупатели обычных товаров заботятся исключительно о максимизации личных выгод, так и политические деятели и избиратели пекутся не об «иллюзорном» общем благе, а о повышении своего личного благосостояния.
деятельности которых зависит не только принятие, но и претворение в жизнь политических решений. Поэтому выборные органы и исполнительная власть должны следовать определенным принципам, сфера их деятельности должна быть строго ограничена. По мнению австрийского экономиста, лауреата Нобелевской премии Ф. Хайека, «ограничена должна быть... любая власть, но особенно демократическая. Всемогущее демократическое правительство именно вследствие неограниченности своей власти становится игрушкой в руках организованных интересов, ибо должно угождать им, чтобы обеспечить себе большинство» 14.
Участники «политического» и «бюрократического» рынков легко находят общий язык. Одни помогают «своим» представителям в различных ветвях власти получить и удержать данное положение, другие отстаивают интересы «своих» лоббистов. Таким образом, согласно теории общественного выбора, политик (бюрократ) продажен по определению. Политик «продает» свой голос, а бюрократ — свою подпись, обменивая их на «поддержку» влиятельных групп специальных интересов.
Для определения единогласия на политическом и бюрократическом рынках широко используют так называемую практику взаимной поддержки путем «торговли голосами» (по принципу «я голосую за тебя, а ты — за меня») — логроллинг. В результате подобного действия могут приниматься (и принимаются) решения, приносящие выгоды отдельным группам давления15.
Классической формой логроллинга является так называемый «бочонок с салом» — закон, включающий набор небольших локальных проектов. Чтобы получить одобрение, к общенациональному закону добавляется целый пакет разнообразных, нередко слабо связанных с основным законом предложений, в принятии которых заинтересованы различные группы депутатов. Чтобы обеспечить его прохождение, к нему добавляют все новые и новые предложения («сало»), пока не возникнет уверенности в том, что закон получит одобрение большинства депутатов. Подобная практика таит в себе опасности для социально-экономической системы, так как принципиально важные решения (ограничения гражданских прав, свободы совести, печати, собраний и т. д.) могут быть «куплены» предоставлением частных налоговых льгот и удовлетворением ограниченных местных интересов. И вновь выгоды от принятия закона будут реали-
зованы внутри лоббирующих групп, а издержки распределятся на все общество в целом.
Постулаты теории общественного выбора наглядно представляют, что нельзя полностью полагаться на результаты голосования, поскольку они в немалой степени зависят от конкретного регламента принятия решений. Сама процедура голосования в законодательных органах также не препятствует принятию экономически неэффективных решений. Это означает, что в законодательном органе отсутствует рациональный подход и нередко нарушается принцип транзитивности предпочтений.
По представлению приверженцев теории общественного выбора Дж. Бьюкенена и Г. Тал-лока16, не находящих в логроллинге негативных особенностей, иногда только с помощью «торговли голосами» удается добиться более эффективного распределения ресурсов. Что означает распределение, повышающее общее соотношение выгод и затрат в соответствии с принципом Парето-опти-мальности.
Тем не менее не исключен и прямо противоположный эффект. Договариваясь с представителями групп специальных «местных» интересов, с помощью логроллинга правительство добивается одобрения крупного профицита государственного бюджета, тем самым, принося в жертву региональным (чаще всего исключительно конкретным хозяйствующим субъектам), а иногда и частным персонифицированным выгодам общенациональные экономические интересы.
Так, инвестиционная политика российского правительства все более «подчиняется» частным персонифицированным интересам групп интересов энергетических монополий. Государство оказывает крупномасштабную поддержку строительству новых экспортных трубопроводов. В интересах же монополий проведена фактическая ликвидация валютного контроля, благодаря чему экспортеры энергоносителей могут оставлять экспортную выручку на валютных счетах, привлекая наряду с этим иностранные кредиты. Сверхприбыли от экспорта природных ресурсов, таким образом, не направляются на модернизацию экономики, упуская возможности кардинального увеличения ее конкурентоспособности. Однако эти сверхприбыли достаточно «рационально» удовлетворяют потребности государственных чиновников, тесно связанных с группами специальных интересов.
14 Хайек Ф. Общество свободных // Нева. 1993. № 1. С. 151. 16Таллок Гордон (г. р. 1922) — американский экономист, ис-
15 http://ecsocman. edu. т^Ь/&С;/4693/&с1 html?wd=7475 следователь автократии.
_ 51
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ: приоритеты и безопасность
В последние годы в России было пролоббировано несколько так называемых национальных проектов, являющихся реально декларированными попытками применения программно-целевого подхода к планированию социально-экономической политики государства. Однако по технологии разработки этих проектов, методам и масштабам их реализации они напоминают PR-акции. При создании национальных проектов была применена обычная бюрократическая установка вполне рутинных мероприятий. Масштаб этих проектов чрезвычайно незначителен как по сравнению с потребностью соответствующих сфер в инвестициях, так и по сравнению с реально существующими возможностями государственного бюджета17. Так, объем денежных средств, выделяемых на национальный проект по сельскому хозяйству, меньше потерь, которые несет эта отрасль вследствие повышения цен на горюче-смазочные материалы. Ассигнования на национальные проекты в сфере образования и жилья вовсе не заметны. Общий эффект от реализации всех национальных проектов охватит не более 3 % населения и основательного воздействия на развитие страны не окажет.
Таким образом, в силу наличия технологий реализации частных персонифицированных интересов, связанных с лоббизмом и логроллингом, за счет роста числа бюрократов, удовлетворения их личных интересов, ответных реакций экономических субъектов на принятие государственными чиновниками решений, происходит принятие решений, значительно увеличивающих трансакционные издержки управления социально-экономической системой. В результате аппарат, призванный, по своей сути, осуществлять контроль за расходованием государственных бюджетных средств, превращается в механизм, поглощающий эти средства в колоссальных размерах.
17 Глазьев С. Ю. Упущенные возможности // Наш современник. 2007. №3. С. 156.
18 Корнаи Я. Путь к свободной экономике. — М.: Экономика, 1990. С. 36.
19 Хайек Ф. Общество свободных // Нева. 1993. № 1.
52
Действительно, любая бюрократическая организация склонна нерационально и без ограничений расходовать денежные средства граждан. Чем больше чиновники придают своей деятельности значения, тем больше средств они требуют на ее выполнение18. Если же эта деятельность выходит за рамки, оговоренные в социальном договоре, то существует опасность для социально-экономической системы общества возникновения целого ряда серьезных негативных последствий:
• разрушение условий цивилизованной конкуренции: шанс на большую часть «общественного пирога» получают близкие к криминальным кругам представители чиновничьего аппарата и хозяйствующие субъекты. В то же время легальный бизнес оказывается вытесненным из рыночных отношений;
• заметное ослабление власти: деформируется ее структура, сокращается поле влияния, а вследствие нравственного разложения властного организма падает авторитет власти и государства;
• криминальное влияние на властные структуры
инициирует масштабные перераспределительные процессы в обществе. В этом случае финансовые средства перетекают от хозяйствующих субъектов к коррумпированным чиновникам, оказывающим противозаконные услуги.
Исходя из этого, Ф. Хайек предложил четко разграничить законы как универсальные правила. Только стабильная и общепризнанная система законов может ограничить возможность «легализованной коррупции» — активизации под давлением различных лобби парламентских предписаний, раздающих «во имя политического единства» особые преференции19. И с этим утверждением нельзя не согласиться.
