CC BY
264
практика экономического
лоббизма в россии
М. Л. АЛЬПИдОВсКАЯ,
кандидат экономических наук, доцент
Финансовая академия при Правительстве РФ
Феномен экономического лоббизма1 не является для России новым, появившимся только с рыночными реформами 1990-х гг. Многие проблемы, с которыми сталкивается российский бизнес в практике взаимодействия с властными бюрократическими структурами, уже в дореволюционной России получили свое успешное разрешение. А профессионализация деятельности по взаимоотношению с органами государственной власти возникла еще на рубеже XIX - XX вв2.
На всем протяжении российской истории на государственную власть оказывали влияние, особенно на местах, сословно-представительские учреждения —дворянские собрания, гильдии, цеха, деятельность которых не прекращалась даже в условиях абсолютной монархии3. Реформы 1860 — 1880 гг., связанные с отменой крепостного права в 1861 г., заложили правовые основы представительства экономических интересов различных социальных слоев на низовом (сельском, волостном, городском), а также на губернском (земском) уровнях.
В начале ХХ в. представительство интересов торгово-промышленного класса приобрело большую активность. В России в это время существовало около 150 предпринимательских объединений, которые выполняли различные представительские функции.
Наиболее многочисленной группой представительных организаций являлись биржевые общества
1 Термин «лобби», как утверждают лингвисты, пришел в обиход английского языка из латыни в XVI в. и первоначально означал (как отмечается в некоторых источниках http://www. щ. ги/апош/ агк_2000/0516/2.Мт) узкие, извилистые проходы и полутемные галереи в средневековых католических монастырях. В этом смысле он как нельзя лучше отражает современное состояние отечественного лоббизма.
2 Заславский С. Е, Нефедова Т. И. Лоббизм в России: исторический опыт и современные проблемы // Право и политика. 2000. № 2.
3 Петр I и Александр III в той или иной степени опирались на
институты сословного представительства, усматривая в них допол-
нительный рычаг для реализации своих властных полномочий.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
и биржевые комитеты. Существуют статистические данные4, обнародованные на Первом съезде Союза торговых и промышленных предприятий, состоявшемся в январе 1906 г., что в России было около 85 бирж в 1905 г.
Представительная деятельность организаций крупной буржуазии, ставших своеобразным «пред-думьем», была ориентирована на правительственные, законодательные и судебные органы, а также общественное мнение. С учреждением Государственной Думы российские «группы интересов» начинают активно осваивать этот новый канал представительства экономических интересов.
Одной из наиболее значимых лоббистских организаций дореволюционной России был Московский биржевой комитет (МБК), главной функцией которого становится представительство экономических интересов5. МБК ввел в практику созыв предварительных совещаний представителей заинтересованных отраслей для согласования позиций. Представитель МБК был членом Совета Государственного банка. Основной формой его представительной деятельности являлись апелляции и ходатайства перед правительственными органами.
Первопричиной возникновения необходимости взаимодействия хозяйствующих субъектов с представителями государственной бюрократии являлось бурное развитие экономики и промышленности в России дореволюционной. Появившиеся представительные организации подобает рассматривать как прообразы лоббистских организаций.
Долгое время считалось, что в СССР лоббизма нет и быть не может, так как не существует рыночной экономики и, соответственно, не существует рыночных хозяйствующих субъектов, заинтересо-
4 Шепелев Л. Е. Царизм и буржуазия в 1904 — 1914 гг. (Проблемы торгово-промышленной политики) — Л.: Наука, 1987. С. 108.
5 Бурышкин П. А. Москва купеческая — М.: Современник, 1991. С. 226 - 231.
-«- 35
приоритеты и безопасность
ванных во влиянии на проводимую государством экономическую политику. Однако в советские времена, продолжая оставаться «чуждым» явлением, лоббизм, тем не менее, реально существовал6, но в весьма своеобразных формах. Хозяйствующие субъекты государственной плановой экономики — отрасли, крупнейшие предприятия и региональные руководители, как основные субъекты лоббирования, были сильно заинтересованы в том или ином перераспределении государственных средств7. Вследствие чего их лоббистская деятельность носила преимущественно производственно-отраслевой8 и территориальный характер9.
Воздействие на властные структуры осуществлялось не прямо, а по закрытым официальным каналам узким кругом лиц в рамках номенклатурного слоя. Представители организаций, а затем и различных лобби (промышленного, аграрного, ВПК), так называемые «толкачи», в союзных или региональных отраслевых министерствах выбивали фонды или удобные, то есть заниженные, планы. В результате, при ограниченном количестве ресурсов деятельность доморощенных лоббистов по перераспределению фондов от одной отрасли к другой приводила к усилению диспропорций в экономике. Периодические издания того времени часто с осуждением писали о «лоббистах» из «Верховного Совета», закладывая, соответственно, в содержание понятия «лоббизм» исключительно негативный смысл.
С распадом СССР существовавшая система представительства экономических кругов во власти была разрушена. Распались годами нарабатывавшиеся связи, подверглась коренной ломке вся структура управления отраслями и отдельными предприятиями. Объективными предпосылками формирования новой системы функционального
6 Как показывает практика, лоббизм существует фактически в любом обществе, но степень его развитости, цивилизованности и интенсивность использования зависят от особенностей каждой социально-экономической системы.
7Одновременно лоббизм существовал как многоступенчатое, опосредованное (через КПСС) артикулирование (разделение) экономических интересов отдельных групп населения, представляемых профсоюзами, а также различного рода союзами, комитетами, ассоциациями, обществами, советами и движениями.
8Отраслевой принцип концентрации экономических интересов населения, то есть групповых распорядителей собственности — администрации предприятий, руководители управлений, трестов, главков и министерств, был основным.
9 Государственное управление в СССР строилось по территориальному признаку. Территориальное лобби было достаточно мощным. Через «земляческие» группировки происходила концентрация экономических ннтересов региональных групп давления, включая подбор и распределение ресурсов. Значение области часто
определялось наличием приоритетных предприятий. Первые места
занимали, Москва, Ленинград и Свердловская область.
представительства экономических интересов10, объясняющими взрывной характер лоббизма в первые годы «свободного» рынка в России, становятся:
• процессы дифференциации внутри бюрократического аппарата;
• изменения экономических связей между предприятиями;
• появление новых хозяйствующих субъектов, заложивших базу рыночной инфраструктуры. Гибель советской социально-экономической
системы привела к тому, что бизнес превратился в легальную силу. Начала складываться разветвленная сеть структур, представляющих и лоббирующих экономические интересы новых хозяйствующих субъектов в органах бюрократической государственной власти. Это были различные бизнес-объединения, общественные советы при законодательных и исполнительных органах власти, экспертные и аналитические центры, бизнес-клубы, фонды и даже политические движения11.
Безусловно, в верхние слои власти могли пробиться далеко не все хозяйствующие субъекты. В период первоначального накопления капитала лоббизм стал уделом только крупных предпринимателей, так как появившиеся крупные корпорации и финансово-промышленные группы (ФПГ) сами во многом были результатом тесных связей их владельцев и представителей властного бюрократического ресурса. Параллельно с процессом формирования ФПГ, увеличением их экономического потенциала шел процесс актуализации и акцентирования ими своих экономических интересов. Это, в частности, выразилось в активизации роли крупного бизнеса в политической жизни страны. С весны 1992 г. давление со стороны ФПГ постоянно растет.
Давление на власть в большинстве случаев было весьма далеко от цивилизованного. Преимущественно это был теневой, коррупционный и дикий лоббизм, который превратился едва ли не в основной фактор криминализации экономики России. При этом массированному давлению под-
10 Принятие законов «О кооперации» и «О государственном предприятии» оказалось довольно неожиданным. Предприятия начали избавляться от опеки вышестоящих организаций, рушилась сложившаяся система лоббирования и формировалась новая. Первыми такими субъектами стали предприятия научно-технического творчества молодежи, в состав которых входили комсомольские и партийные работники. В частности, именно там делал первые шаги в бизнесе М. Ходорковский. Впоследствии в связи с бурным развитием кооперативного движения начинают создаваться союзы и ассоциации кооператоров, сначала на региональном, а затем на общесоюзном уровне — Союз менеджеров СССР, Союз объединенных кооператоров СССР.
11 В частности, Партия экономической свободы К. Борового.
вергались все звенья государственной и местной власти. Объектами деятельности экономического лоббизма являлись (очевидно, являются и по сей день независимо от их нового названия) государственные учреждения и ведомства, а также фонды федерального, республиканского, областного, городского имуществ. При этом лоббировалось получение дополнительных финансовых ресурсов за счет различных источников, среди которых:
• экспортно-импортные операции;
• прямые бюджетные дотации и льготные кредиты;
• банковско-финансовые операции;
• налоговые льготы, льготные экспортно-импортные тарифы;
• приватизация государственной собственности. Только за 1992 г. Правительство РФ издало
около 500 нормативных актов, предоставлявших разнообразные льготы отраслям и отдельным предприятиям. По мнению бывшего помощника первого Президента РФ А. Лившица, в 1990-е гг. в российской экономике действовали четыре могущественные экономические «партии» — «партия падающего рубля», «партия отдай федеральный пакет», «партия неуплаты налогов» и «партия индивидуальных льгот» 12. Причем среднестатистический руководитель крупной российской компании был членом одновременно всех «партий».
Здесь раскрывается существенное отличие западного экономического лоббизма от постсоветского, состоящее в том, что за рубежом лоббисты работают, прежде всего, при законодательных органах, а в странах бывшего СССР (и особенно в России) — при исполнительных. Осознание того факта, что именно в исполнительной власти «решаются вопросы» 13, заставило руководство хозяйствующих субъектов искать покровительства в правительстве и президентской администрации. В разное время вице-премьерами правительства были В. Потанин (представлявший тогда ОНЭКСИМбанк) и В. Каданников (АвтоВАЗ). Б. Березовский был некоторое время заместителем секретаря Совета Безопасности. Представитель группы «Мост» С. Зверев являлся заместителем главы президентской администрации, а вице-президент ЮКОСа Л. Невзлин — заместителем генерального директора ИТАР-ТАСС.
Разумеется, такому положению дел способствовал государственный бюрократический аппарат.
12 Кремлевская вертикаль лоббизма /Главная тема. № 19 (156). 22 — 28 мая 2006 г. Архив. Финанс — http:/www. finansmag. ги/28696
13 Распределение остатков государственной собственности —
«Связьинвеста», «Сиданко»; федеральные инвестиционные программы; потоки иностранных кредитов.
Российское чиновничество данного этапа развития страны отличается двумя признаками:
1) коррупция государственной машины. Причем речь идет не просто о коррумпированности организаций или отдельных лиц, налицо «мафиали-зация» 14 социально-экономической системы;
2) отсутствие четких процедур управления при полном отсутствии системы государственного контроля. Отношения внутри правящей бюрократической элиты основаны на личной преданности и покровительстве.
В тот исторический момент окончательно формируется главная особенность российского экономического лоббизма — крайняя узость групп и лиц, реально осуществляющая эффективное лоббистское давление на государственный бюрократический аппарат, носящая выраженный мафиозный оттенок. При этом спецификой государственной бюрократии является острая проблема непрофессионализма. В ситуации нестабильности и неопределенности в социально-экономической системе падает спрос на профессионалов, продвижение по карьерной лестнице легче осуществлять благодаря общим способностям и личным связям, а не знаниям, умениям и навыкам. Это, в свою очередь, препятствует эффективному совмещению частных (персонифицированных) и национальных интересов, переходу от кратковременных к долговременным стратегиям в рамках стратегической экономической политики государства — одному из основ позитивного эффективного развития социально-экономической системы.
Российский экономический лоббизм 1990-х гг. в лице олигархических структур выступал реальной силой, создающей формальную власть. Не случайно в регулярно публикуемых «Независимой газетой» рейтингах ведущих лоббистов в России явно преобладали лоббисты из числа первых лиц и региональных лидеров, которые, будь в России цивилизованный закон о лоббизме, должны были бы быть отнесены не к субъектам, а исключительно к объектам экономического лоббирования. А если и к субъектам, то с обязательным декларированием, как это принято в зарубежных странах, всей совокупности своих коммерческих связей и персонифицированных экономических интересов.
Объектами экономического лоббизма хозяйствующих субъектов, помимо федеральных органов, часто выступают региональные и местные органы власти. Подобный феномен в очередной раз подтверждает прямую зависимость между лоб-
14 Мамардашвили М. Необходимость себя. / Лекции. Статьи. Философские заметки. — М.: Лабиринт, 1996. С. 431.
бистскими возможностями и накопленным финансовым состоянием руководителей хозяйствующих субъектов. Причем собственно лоббизм является источником накопления этого состояния. При сопоставлении рейтингов «Независимой газеты» со списками самых богатых россиян, входящих в публикуемые списки самых состоятельных людей журналом «Forbes», несложно сделать логичный вывод о следующей аналогии. Наиболее успешные лоббисты-предприниматели из рейтингов «Независимой газеты» одновременно являются одними из самых состоятельных жителей нашей страны (да и планеты в целом) согласно подсчетам журнала «Forbes». Неслучайно влияние и связи представителя хозяйствующего субъекта во властных структурах государственной бюрократии позволяют успешно конвертировать их в финансовые ресурсы. Чем выше лоббистские возможности бизнесмена, тем успешнее его бизнес и тем больше его личное состояние. Ко всему вышеизложенному не стоит сбрасывать со счетов и так называемый «эффект вращающихся дверей», заключающийся в том, что накопленные на государственной службе опыт и связи в дальнейшем используются в бизнесе, что не исключает последующего перехода вновь на государственную службу с повторением цикла, но, по всей вероятности, уже на более высоком уровне.
Упомянутое выше издание «Forbes» в одном из своих выпусков отмечает, что в 2008 г. «Россия вышла на первое место в мире по числу парламентариев-миллиардеров. Вместе... богатейшие сенаторы и депутаты владеют 41 миллиардом долларов. И если по числу просто долларовых миллиардеров Россия недавно оказалась на втором месте после США, то по количеству миллиардеров-законодателей российское лидерство бесспорно» 15. Двенадцать миллиардеров занимают места в парламенте. Рядом с ними, отмечает журнал, сидит немало тех, у кого несколько сотен миллионов долларов16. Богатство власть имущих в России опережает уровень доходов страны в целом. По объему ВВП Россия на 12-м месте, по числу миллиардеров в парламенте — на первом (!).
К началу XXI в. лоббистский потенциал российской законодательной власти резко возрос. Становится выгоднее влиять на правительство и
15 Миллиард с мандатом Госдумы. Самые богатые депутаты и сенаторы мира живут в России. // http://news. mail. ru/politics/1687781
16 Кроме того, к числу представителей российской государственной бюрократии относится губернатор-миллиардер Р. Абрамович. На первом месте среди самых богатых российских парламентариев оказался член Совета Федерации от Республики Дагестан С. Керимов, владелец компании «Нафта-Москва» и обладатель состояния в 17,5 млрд долл. (http://news. mail. ru/politics/1687781)..
президентскую администрацию из Государственной Думы. Во многом это было связано с тем, что бюджеты стали более реальными, а управлять финансовыми средствами стало проще на этапе их распределения. Не случайно ключевым комитетом в Госдуме и по числу депутатов, и по активности работы стал комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам. В обмен на поддержку правительственных инициатив одномандатники откровенно действовали в интересах конкретного региона, стараясь выбить для него больше бюджетных средств или льгот. Аграрии, нефтяники и военные добивались преференций для своих отраслей. Наконец, представители ФПГ лоббировали экономические интересы своих компаний.
Государственная Дума стала представлять для лоббистов разного рода широкое поле деятельности, так как именно здесь начинают свое шествие все законопроекты. Сами депутаты также становятся активными лоббистами. Ярким примером тому служат, например, подготовки ко вторым или последующим чтениям проектов бюджетных законов, когда можно внести необходимые поправки. Так, при подготовке ко второму чтению проекта Налогового кодекса (часть 1) в него было внесено более 3000 поправок.
Разновидностей экономического лоббизма по типу экономических интересов немалое количество, однако лоббизм можно разделить на следующие виды:
1)региональный лоббизм—защита экономических интересов конкретного региона или отдельно взятого избирательного округа. Здесь наиболее активны депутаты-одномандатники. Объектами лоббирования оказываются бюджетные законы, законы о свободных экономических зонах, закон о перечне участков недр в развитие закона «О соглашениях о разделе продукции» и т. д.;
2) отраслевой лоббизм — проявление экономических интересов отдельных депутатских объединений. Объектами подобного лоббирования становятся Земельный кодекс, законодательные акты, связанные с ВПК и т. д.;
3) ведомственный лоббизм, способствующий прохождению, прежде всего, через Государственную Думу законопроектов, регламентирующих деятельность силовых структур;
4) лоббизм в интересах финансово-промышленных групп, проявляющийся в консолидированном воздействии на депутатский корпус таких известных объединений, как Ассоциация российских банков, Союз нефтегазопромышленников России. Так, ОНЭКСИМбанк активно работал среди депутатов
во время обсуждения работы парламентской комиссии по «Норильскому никелю». В качестве примера результативности работы нефтяных лоббистов можно привести 1999 г., когда нижняя палата парламента одобрила списки нефтяных месторождений в рамках соглашения о разделе продукции17.
Думский лоббизм как наиболее доступный вид лоббизма в своем становлении и развитии прошел ряд существенных этапов. В Государственной Думе первого созыва влиятельные лобби сложились у банкиров, нефтяников, газовиков, аграриев. Наибольшей активностью отличались представители экономических интересов таких крупных концернов и коммерческих банков, как «Газпром», «ЮКОС», «ЛУКОЙЛ», «ЛогоВАЗ», «Инкомбанк», «Менатеп», «Альфа-банк», «Росбизнесбанк» 18. Лоббизм стал превращаться в весьма прибыльный бизнес, в который потекли заметные финансовые капиталы. Однако он носил в основном неорганизованный характер.
В Государственной Думе второго созыва лоббизм получил свое «справедливое» продолжение. «Первую скрипку» стали, однако, играть ФПГ, экономические интересы которых как совпадали, так и противоречили друг другу. Соответственно, начинает активно развиваться контрлоббирование. Тогда же появляются «профессиональные» лоббисты, среди которых наиболее эффективно действуют вновь не переизбравшиеся депутаты и бывшие руководители отраслевых ведомств19.
В Государственной Думе третьего созыва разворачивалась во многом хаотичная, по своей сути, но еще более интенсивная лоббистская деятельность. Намного рельефнее оказались экономические интересы хозяйствующих субъектов на отраслевых и региональных уровнях, а также обстоятельнее обозначились частные персонифицированные экономические интересы. В дополнение к уже существующим группам интересов в Думе сложилось сильное страховое лобби20, хорошо были
17 Госдума одобрила вхождение в этот режим Приобского месторождения, которое лоббировал ЮКОС, а также лукойловского проекта «Северные территории». Примерно в то же время профильный комитет Думы рекомендовал к принятию список месторождений, имеющий принципиальное значение для англо-американской компании «Бритиш Петролеум — Амок».
18 Приходько С. Российский лоббизм: трудные поиски цивилизованной модели // Российская газета. 16 мая 2000 г.
19 За отдельными законодателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных экономических интересов.
20 Самым главным достижением страховых лоббистов стал при-
нятый в 2003 г. закон об обязательном страховании автогражданской
ответственности (ОСАГО). Закон мгновенно привлек внимание и
вызвал шквал критических замечаний. Страховое лобби изначально убеждало общественность в том, что закон принесет компаниям
представлены интересы «ЛУКОЙЛа», «Газпрома» и «ЮКОСа». Причем роль главного лоббиста попыталась взять на себя «Альфа-групп» 21. Вместе с тем из-за нежелания некоторых лоббистов следовать цивилизованным правилам игры, парламентский лоббизм по-прежнему остается сильно криминализированным.
В нижней палате российского парламента четвертого созыва лоббизм резко пошел на убыль. Связано это с потерей реальных рычагов управления и решения конкретных вопросов. Госдума утрачивает свои лоббистские функции, превратившись, по сути, в инструмент для голосований. Доминирование фракции «Единая Россия» привело к тому, что торговаться с отдельными депутатами становится просто бессмысленно. Лоббистский потенциал плавно перетек в исполнительные ветви власти, прежде всего в федеральное правительство, а за ним отправились и «профессиональные» лоббисты22. «Сегодня там сконцентрировались основные стратеги, идеологи и технические исполнители проектов Кремля. Эти проекты, естественно, потребовали перераспределения денежных потоков. Вот эти потоки и стали мишенью для атак со стороны лоббистов» 23.
Сегодня лоббирующие объединения весьма разнообразны. Многие из них присутствуют в Государственной Думе или Правительстве в качестве экспертов (Торгово-промышленная палата России, Ассоциация российских банков и др.). Существуют и общественно-государственные организации, представляющие собой лоббистские структуры по типу европейских (голландских, немецких и т. д.); социально-экономические советы, аналогичные Совету по развитию предпринимательства при Президенте РФ, Совету по промышленной политике при Правительстве РФ, Общественному Совету по внешней и оборонной политике при
только убытки и, собственно, нужен исключительно для того, чтобы привлечь внимание населения к другим, более прибыльным, видам страхования. Но данные статистики говорили обратное. Только за один год — с 2003 по 2004 г. — сборы по ОСАГО составили 48,2 млрд руб., а выплаты пострадавшим в ДТП — всего 14 млрд руб. При этом порядок компенсационных выплат разработан в лучших бюрократических традициях: пострадавшему автолюбителю для получения полагающихся ему денег нужно представить огромное количество справок из различных инстанций. Фактически закон об ОСАГО породил еще один налог на население. (http:/www. й-nansmag. ги/28696).
21 Приходько С. Российский лоббизм: трудные поиски цивилизованной модели // Российская газета. 16 мая 2000 г.
22 Однако сильными позициями в Госдуме четвертого созыва по-прежнему обладали страховое, нефтяное, банковское и аграрное лобби.
23 Кремлевская вертикаль лоббизма — ГЛАВНАЯ ТЕМА — № 19 (156) 22 — 28 мая 2006 — Архив — Финанс (http:/www. ¡таш-mag. ги/28696).
- 39
Президенте РФ. Подобные структуры создаются и при отраслевых министерствах и ведомствах. Например, при Министерстве топлива и энергетики учрежден Совет по информации и сотрудничеству топливно-энергетического комплекса. Число таких структур растет, но в отличие от европейских их деятельность носит явно практическую направленность и не связана с аналитическими и научными изысканиями.
Типичными лоббистскими структурами являются также разного рода аналитические центры и экспертные советы при Правительстве и парламенте России, занимающиеся также не столько научными разработками, сколько лоббированием экономических интересов различных групп хозяйствующих субъектов независимо от формы их собственности. Лоббистской деятельностью занимаются информационные центры, благотворительные фонды и др.
В устоявшейся и не обязательно идеальной системе лоббизма присутствуют все три участника — субъект лоббистского влияния (хозяйствующие субъекты или отдельные физические лица, заинтересованные в отстаивании своих экономических интересов), объект влияния (законодательные или исполнительные органы власти, в лице государственной бюрократии) и профессиональный посредник — лоббист. Гипотетически профессиональный посредник отделен от субъекта и объекта. Хозяйствующий субъект не имеет прямого доступа к конкретному чиновнику, а посреднические функции выполняет профессионал, чья деятельность строго регламентирована законом и контролируется обществом. Через этого же посредника с хозяйствующим субъектом общается чиновник, который теряет возможность оказывать давление на последнего в своих интересах. Подобная система значительно снижает риск появления коррупции при лоббировании интересов хозяйствующих субъектов и отдельных физических лиц.
Однако во многих случаях, преимущественно когда использование лоббизма не регламентировано законодательно, происходит смешение профессионального посредника с одним из двух оставшихся участников рассматриваемого процесса. Потребительское отношение чиновников к субъектам экономического лоббизма, пытающимся добиться тех или иных решений или льгот в свою пользу, автоматически отсекает от общения с ними всех тех, кто не может предложить «стоящего» вознаграждения в качестве бюрократической ренты. В более широком плане монетаристская направленность экономической политики властей, сохраняющаяся
40 -
в той или иной степени до настоящего времени, делает государственные бюрократические структуры крайне зависимыми от тех субъектов лоббирования, которые располагают крупными финансовыми ресурсами. Таким образом, и «верхи», и «низы» государственного бюрократического аппарата оказываются крайне заинтересованными в том, чтобы круг лоббистов был и оставался, по возможности, ограниченным в основном бизнес-элитой.
Прочность подобной системы лоббирования заключается не столько в его монополизации узкоэлитарными группами, сколько в установлении тяжеловесной государственной управленческой пирамиды, которая не способна адекватно реагировать и соответствовать требованиям быстро меняющейся экономической базы. Государственный бюрократический аппарат часто оказывается не в состоянии точно спрогнозировать вектор экономического развития и, следовательно, не всегда может заранее разработать нормативную систему, оптимально регулирующую экономику. В результате в ряде случаев возникают разрывы между сложившимися или складывающимися социально-экономическими отношениями в обществе и их регулированием.
Значение управленческих разрывов чрезвычайно велико в любой бюрократической системе и, в первую очередь, в наиболее разветвленной — государственной. По вертикали власти от вершины вниз передаются принятые руководством решения, а в обратном направлении поступает информация для принятия следующей серии решений. Разрывы же могут видоизменять и искажать поступающую в разных направлениях информацию. Это приводит, с одной стороны, к искажению решений руководства конкретными исполнителями, а с другой — к ошибкам руководителей при принятии решений на основе недостоверной информации.
Нередко в возникновении подобных разрывов заинтересованы представители бюрократического аппарата, чувствующие свою силу, причем создающие эти разрывы целенаправленно. Как следствие, возрастают возможности для заполнения этих разрывов, состоящие либо в деятельности лоббизма, либо в воздействии криминала. Из-за нежелания некоторых объектов и субъектов лоббирования следовать цивилизованным «правилам игры» экономический лоббизм начинает приобретать уродливые формы. Если говорить более конкретно, то речь идет об использовании государственных средств на всякого рода кредиты, ссуды, на льготы в налогообложении, на акцизные и прочие платежи. Часть этих средств затем возвращаются государству, но
не только в виде платежей в казну, а в форме бюрократической ренты — взяток и тому подобных форм подкупа должностных лиц, а также тех или иных бюрократических услуг.
В результате масса должностных лиц — политиков, представителей общественных движений в отраслях и регионах — вступает в прямые и косвенные контакты с представителями государственной бюрократии, наделенными исполнительной влас-тью24. Естественно, что при этом остается очень много места для кулуарных решений, в основе которых можно обнаружить те или иные групповые и частные (персонифицированные) экономические интересы. По-прежнему экономический лоббизм в России является «диким», слабоорганизованным с законодательной точки зрения и коррумпированным. В роли инициатора криминальных контактов с государством выступает бюрократ, сознательно
24 Так как ранее упоминалось, что значительные усилия экономических лоббистов направлены в России на исполнительную власть.
создающий управленческие разрывы. Хозяйствующие субъекты при этом подвергаются давлению. Появляются извращенные взаимоотношения между хозяйствующими субъектами, населением и государством, когда бюрократ, подменяя профессионального посредника, обращается к субъектам лоббизма с предложением устранить эти разрывы, разумеется, небескорыстно.
Для создания цивилизованных условий взаимодействия бизнеса и государства в лице бюрократических структур управления необходимо создавать соответствующие условия. В том числе вводить законодательные нормы, регламентирующие эти отношения и профессионализирующие деятельность лоббистов. Очевидно, принятие специального закона о лоббистской деятельности, исходящего из реалий жизни, положило бы начало формированию цивилизованного лоббизма и только способствовало бы прогрессу в разрешении этой проблемы.
