CC BY
121
УДК 1:001; 001.8 ББК Ю6
к вопросу о бюрократизме в россии
констлнтин стлнисллвович щЁлоков,
преподаватель кафедры философии Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя,
кандидат юридических наук E-mail: [email protected] Научная специальность — 09.00.11 социальная философия Рецензент: доктор философских наук, профессор Д.И. Грядовой
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проанализированы некоторые исторические формы административного управления в России, которые были сравнены с чистым типом бюрократической системы М. Вебера. Выявлены сущностные несоответствия, вызванные характерными особенностями России как «служивого государства».
Ключевые слова: бюрократия, чиновничество, служба, управленческая система, «служивое государство».
Annotation. This article analyzes some of the historical administrative governance in Russia, which were compared with the pure type of bureaucratic system of M. Weber. The essential distortions of the characteristic features of Russia as a "service state".
Keywords: bureaucracy, officialdom, service, management system, "service state".
В современной России очень остро стоит вопрос эффективности функционирования государственного аппарата. Конечно, чиновничество как социальный класс, всегда играла важную роль в жизни Российского государства, но именно в эпоху социальных и экономических перемен и кризисов, к бюрократии всегда было приковано особое внимание. Это связано, по-видимому, с тем, что в силу особенностей отечественной ментальности фигура высшего должностного лица (президента, генерального секретаря, императора, «царя-батюшки») считается в значительной степени свободной от недостатков, и чиновничество, по сути, становится как бы громоотводом социального недовольства и напряженности. Ей приписывают неудачи в экономике, провалы в социальной политике, вследствие головотяпства и мздоимства, волокиты и кумовства, местничества и казнокрадства. Так уж плоха отечественная бюрократия, справедлива ли подобная критика и с чем связаны такие недостатки именно российского чиновничества? Попробуем разобраться в истоках этого явления.
Теоретическое обоснование бюрократического типа управления было ярко и убедительно дано М. Вебером в работе. Анализируя историю развития государственного аппарата, ученый формулирует логику развития управленческих систем. Вебер различает два типа бюрократии: традиционную «патримониальную», отмеченную печатью иррациональности и современ-
ную рациональную. Понятие «патримониальный» ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин «райтотит» обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. В социологии Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от «первичного» патриархализма. Согласно Веберу основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции.
С точки зрения Вебера, в западноевропейских абсолютных монархиях рационализация бюрократического управления привела, в конечном итоге, к принципиально новому характеру отношений между монархом и чиновниками. Как подчеркивал немецкий социолог, в странах Запада «одновременно с возвышением княжеского абсолютизма над сословиями происходила постепенная передача княжеского самовластия профессиональному чиновничеству»1.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебе-ром в ходе анализа «легального господства». Отли-
чительнои чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры. «Решающим для нашей терминологии признаком является то, — пишет Вебер, — что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ...но на лишенном личного характера объективном «служебном долге», который, как и право на власть, «компетенция», определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах»2.
Необходимо отметить, что легальное господство не имеет какого-либо ценностного фундамента, представляя собой чисто «функциональный, то есть свободный от всяких содержательных (ценностных) моментов тип управления»3.
С точки зрения Вебера, специфическую рациональность придает бюрократии то, что она действует в соответствии с четко сформулированными правилами и обладает специальными знаниями, которые применяются ею в процессе управления4.
Вебер изучал и анализировал системы управления которые сложились в Германии в конце XIX века, по сути, ко времени формирования в Германии индустриального общества. Именно бюрократическая форма управления основанная на обезличенном формальном господстве в итоге вытеснила все остальные формы, как наиболее эффективная для решения задач стоящих пред индустриальным государством.
На Руси, к примеру, на первоначальном этапе государственного строительства сложилась система «кормления», где наместники, волостели и тиуны осуществляя административные функции управления за счет средств «довольствия» со стороны местного населения, в основном натуральным образом. То есть волость или уезд являлись средством пожалования со стороны великих или удельных князей в качестве награды. Таким образом, пожалованная должность даже обязывала наместников содержаться «кормиться» за счет местного населения.
Такая система управления просуществовала до XVI в. К этому моменту было практически окончено собирание земель вокруг Москвы и, оформилась тенденция к сильной централизации власти. Система на-
местничества практически перестала выполнять свои обязанности, которые ее представители должны были выполнять за кормление. На Руси это понятие быстро стало синонимов взяток и вымогательств. Масштабы коррупции приняли такие размеры, что центральная власть в лице Ивана Грозного подвергла реформам систему управления с формированием института воевод. Постепенно волостители и наместники исчезли, а вместе с ними перестала функционировать и система кормления.
По своей сущности Россия это «служилое государство». Это выражается в том, что в Росси исторически, работая на государство, принято нести службу, а не поступать на вольно-наемную работу. Это вызвано некоторыми особенностями исторического развития. Так, вследствие, политико-географического фактора: большой протяженностью границ, отсутствия естественных природных преград перед завоевателями, экспансионистского характера цивилизационного развития — Россия была вынуждена воевать на протяжении значительной части исторического развития и содержать огромную армию на постоянной основе. Также и природно-климатический фактор: значительная часть территории России находилась и находится в зоне рискованного земледелия5. Отсюда мобилизационный тип экономики и потребность в организации и жестком контроле со стороны государства. Право, при этом, насаждается «сверху», как правила игры выгодные государству и правящему классу для решения стоящих перед ними задач. Отсюда отношение к праву как чуждому институту, который непонятен и может причудливо изменяться в зависимости от ситуации и целей элиты: «закон, что дышло, куда повернул туда и вышло».
Германия, в свою очередь, государство «канцелярское», «бумажное», «бюрократическое». Политико-географическое положение Германии в центре Европы выгодное: с севера и запада есть естественные преграды. Да и сама Европа, в целом социально-экономически и религиозно, достаточно однородное образование. Именно в Европе рождаются институты свободы личности, естественных прав, правового государства и гражданского общества. При этом право формируется как бы «снизу», как достигнутый консенсус между аристократией и буржуа, как регулятор, призванный упорядочивать общественные отношения между свободными субъектами, появившимися после буржуазных революций, как договор между обществом и государством6. Именно поэтому право соответствует представлениям европейца о целесообразности, справедливости и разумности. В Германии же, в сердце Европы отношение к праву носит в целом практически сакральный характер.
Служба (служение) предусматривает ряд атрибутов своей деятельности:
• постоянное 24-часовое нахождение на службе;
• готовность в короткие строки подняться в любое время дня и ночи для выполнения поставленной задачи;
• понимание что человек сам себе не принадлежит;
• готовность пожертвовать своим здоровьем и даже жизнью;
• действие происходит в соответствии с приказом, которой не обсуждается, служба может потребовать выполнения самых неординарных задач;
• особая взаимосвязь между государством и «служилым», он работает не за деньги, а за свое Отчество. Иногда возможны финансовые трудности у государства, но это не повод не выполнять приказ и переставать нести службу;
• порой государство может смотреть «сквозь пальцы» на некоторые злоупотребления тех, кто находится на службе. Как символическое признание благодарности за особый характер работы.
В отличие от службы сущность бюрократического занятия состоит совсем в ином:
• выполнение своей работы в строго отведенные временные промежутки. За работу в сверхурочные только по согласию и за дополнительную плату;
• контрактно-деловые отношения с работодателем, в случае невыполнения своих обязанностей контракт разрывается;
• чиновник понимает свою ценность и всегда готов перейти туда, где лучше условия работы и выше оплата;
• чиновник готов отдавать работодателю только свою время и свою трудовою функцию;
• бюрократ выполняет только, что обязан в соответствии со своей должностной инструкцией;
• работа только за деньги.
Таким образом, в России исторически сложилось, что лишь служба является настоящей работой на государства. Но служба подразумевает совершенно иной контроль деятельности, ношение погон, строгое выполнение приказов.
В результате в России сложилась квазибюрократическая система, взявшая худшие черты как из гражданской бюрократии — это неторопливость, невысокий уровень контроля, бумажную волокиту, необязательность, так и из служебной деятельности: низкую эф-
фективность, злоупотребление своими должностными полномочиями, вследствие признания своих заслуг и лишений (кормление), негибкость, высокий уровень кумовства и местничества.
По сути, задача на современном этапе состоит в том, как сделать так, что бы из своих недостатков отечественная квазибюрократическая система заиграла своими достоинства, взяв на этот раз лучшее от обоих типов административного управления.
Практика показывает, что функционирование административного аппарата по «логике легального господства», то есть позитивного права в России оказывается не очень срабатывает. То есть для того что повысить эффективность деятельности российского чиновничества необходимо отношение по «логике службы»: очень строгая дисциплина, жесткое, даже где-то суровое наказание за нарушения, ответственность за волокиту и бюрократизм. В истории России были подобных примеры, когда после таких реформ эффективность государственного управления резко вырастала — это смена системы кормления институтом воевод при Иване Грозном, реформы Петра I, и переход от НЭПа к индустриализации И. Сталина. Представляется, что наступило время для подобных преобразований.
1 Bебер M. Избранные произведения. — M., 1990. — С. 658.
2 Bебер M. Избранное. Образ общества. — M., 1994. — С. 71.
3 Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Mакса Bебера // Bопросы философии. — 1991. — N»3. — С. 175.
4 Mасловский M.B. Теория бюрократии M. Bебера и современная политическая социология. — Н.Новгород. 1997. — С. 33.
5 Mилов ЛЗ. Bеликорусский пахарь и особенности российского исторического процесса. — M., 2006. — 568 с.
6 Щелоков К.С. Идеи западной правовой культуры // Социально-философский анализ правовой жизни общества. — M., 2012. — С. 112.
1 Veber M. Izbrannye proizvedenija. — M., 1990. — P. 658.
2 Veber M. Izbrannoe. Obraz obshhestva. — M., 1994. — P. 71.
3 Gajdenko P.P., Davydov Ju.N. Problema bjurokratii u Maksa Vebera // Voprosy filosofii. — 1991. — N3. — P. 175.
4 Maslovskij M.V. Teorija bjurokratii M. Vebera i sovremennaja politicheskaja sociologija. — N. Novgorod. 1997. — P. 33.
5 Milov L.V. Velikorusskij pahar' i osobennosti rossijskogo istoricheskogo processa. — M., 2006. — 568 p.
6 S^elokov K.S. Idei zapadnoj pravovoj kul'tury // Social'no-filosofskij analiz pravovoj zhizni obshhestva. — M., 2012. — P. 112.
