К проблеме налогообложения предприятий горнодобывающей промышленности Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ВОПРОСЫ ЭКОНОМИКИ

© С.И. Уткина, Ю.А. Марченко,

'' 2000 ''

УДК 338:658.1

С.И. Уткина, Ю.А. Марченко

К ПРОБЛЕМЕ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ ГОРНОДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ

Г

орная промышленность России является одной из базовых отраслей, формирующих промышленный потенциал страны. Она позволяет удовлетворять потребности стра-ны в минеральном сырье, в том числе в топливно-энергетических ресурсах и минеральных удобрениях, а также обеспечивает значительные доходы от внешней торговли.

Деятельность горнодобывающих и горноперерабатывающих предприятий имеет ряд особенностей, которые требуют специфических подходов и решений, в том числе и на законодательном уровне. К числу таких особенностей относятся:

• невозобновляемость извлекаемых ресурсов, безвозвратность допущенных потерь при добыче полезных ископаемых;

• необходимость переработки

большинства видов добываемого минерального сырья для получения продуктов различного вида - как непосредственно пригодных к применению, так и полупродуктов и концентратов, подлежащих дальнейшему обогащению, очистке от примесей и т.п.;

• высокая стоимость производственных мощностей по добыче полезных ископаемых, непрерывно идущее закрытие нерентабельных шахт, карьеров, рудников, а также необходимость постоянного инвестирования капиталовложений на поиски, разведку месторождений полезных ископаемых и строительство добывающих предприятий;

• градообразующее значение большинства горных предприятий и необхо-

димость поддержания части нерентабельных на данный момент, но крайне необходимых для экономики страны горнодобывающих предприятий;

• особо сложные и опасные условия труда при осуществлении подземной добычи полезных ископаемых;

• разрушительное воздействие горных работ и предприятий по переработке добываемого минерального сырья на земную поверхность и окружающую природную среду.

Даже простое перечисление вышеприведенных особенностей объясняет, почему горная промышленность, в силу своей специфики, не может эффективно регулироваться нормами налогового, финансового и трудового законодательства, разработанного для отраслей промышленности, которые таких особенностей не имеют.

Система правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с геологическим изучением (включающим поиски и оценку месторождений), разведкой и добычей полезных ископаемых и их использованием, включает закон РФ "О недрах", федеральные законы "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций уголь-ной промышленности", "О континентальном шельфе РФ" и "О соглашениях о разделе продукции", "О перечне месторождений и участков недр, пользование которыми разрешается на условиях соглашений о разделе продукции", "О ставках отчислений на воспроизводство минеральносырьевой базы", "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", а также

правовые акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Этими документами заложена основа формирования горного законодательства как самостоятельной отрасли права.

Указанные законы и правовые акты лежат в основе системы платежей за пользование природными ресурсами, которую можно наглядно представить в виде следующей схемы (см. схему 1).

Вместе с тем, на развитие горнодобывающей промышленности оказывает несомненное влияние налоговая система России. Напомним, что в соответствии со ст.12 ч.1 Налогового кодекса РФ, все налоги, взимаемые на территории РФ, разделены на три основные группы:

- федеральные налоги;

- налоги и сборы субъектов Российской Федерации;

- местные налоги и сборы.

К федеральным налогам и сборам относятся:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

Схема 1. Платежи за пользование природными ресурсами

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) экологический налог;

13) федеральные лицензионные сборы.

К региональным налогам и сборам относятся:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4) транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) региональные лицензионные сборы.

К местным налогам и сборам относятся:

1) земельный налог;

2) местные лицензионные сборы.

Как видно из приведенного перечня, к налогам, являющимся специфическими для горнодобывающей промышленности, относятся налог на пользование недрами и налог на воспроизводство минерально-сырье-вой базы. Оба они восходят к закону "О недрах" (1992 г.), который впервые ввел в России принцип платного недропользования и в котором были преду-

смотрены платежи за пользование недрами и отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы1.

Все платежи, предусмотренные этим законом, могут быть разделены на две группы: не зависящие и зависящие от вида пользования недрами ( схема 2).

нами, выдающими лицензию на право пользования недрами, и устанавливается в зависимости от количества и качества запасов полезного ископаемого (но не качества полезного ископаемого), природно-географи-ческих, горнотехнических и экономических условий освоения и разработки месторождения, степени горного риска в диапазоне от 1 до 3%.

Отчисления на воспроизводство минеральносырьевой базы производят все пользователи недр, осуществляющие добычу полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств. Эти отчисления по существу стали основным централизованным источником финансирования работ по выявлению новых месторождений и приросту запасов полезных ископаемых. Установление этой правовой нормы связано с тем, что финансирование геологоразведочных работ постоян-

Платежи за право добычи полезных ископаемых взимают в форме ра-

зового, а также последующих регулярных платежей после начала добычи. В соответствии с действующим законодательством размер ставки регулярных платежей определяется орга-

но сокращается, а это в свою очередь ведет к снижению темпов воспроизвод-

ства минерально-сырьевой базы.

Остановимся на той роли, которую играет налогообложение в развитии горнорудных предприятий. Роль эту никак нельзя назвать однозначно по-

:С принятием I части Налогового кодекса все нормы, относящиеся к платежам за пользование недрами, оказались изъятыми из закона "О недрах" и представленными в Налоговом кодексе в качестве налогов. В нынешнем виде Налоговый кодекс не обеспечивает ни стимулирования рационального недропользования, ни воспроизводства минерально-сырьевой базы, что связано с ошибками в его концепции. Стремясь унифицировать используемую терминологию, авторы кодекса неоправданно заменяют понятие "платежи при пользовании недрами" на понятия "налоги на пользование недрами" и "налоги на воспроизводство минерально-сырьевой базы". Однако платежи за пользование недрами по своей сути налогами не являются. Этими платежами недропользователь оплачивает покупку созданного природой и принадлежащего всему обществу ресурса. Не случайно такие ресурсные платежи всегда относятся на себестоимость добытого сырья.

ложительной2. Руководители горнорудных предприятий и специалисты-практики, работающие в данной отрасли, выражают справедливое недовольство тем, что существующая система налогообложения далеко не всегда является эффективным рычагом, стимулирующим развитие горнорудной промышленности. Так, например, в статье под показательным названием "Позиция железорудных предприятий: закон "О недрах" нуждается в существенной корректировке"3 с полным основанием указывается, что с вводом платного недропользования горнорудные предприятия оказались под двойным налоговым прессом: они платят все общепринятые налоги плюс специальные налоги за недропользование. В результате налоговая нагрузка на них возросла в 1,6 раза по сравнению со средней по промышленности. При этом особенно несправедливо то, что она выросла на тех предприятиях, где добываются более бедные руды.

Известно, что чем беднее железные руды, тем больше отходов при их обогащении. При методе расчета, установленном законом, чем больше отходов, тем больше возрастает налоговая нагрузка на 1 т извлекаемого железа. Казалось бы, предприятие заплатило при таком расчете и за отходы. Однако оно вторично платит за отходы в виде экологического налога за каждую тонну отходов. Кроме того, чем беднее руды, тем обширнее у горнорудного предприятия обогатительное и хвостовое хозяйство, т.е. больше имущества и больше налог на имущество. Крупная обогатительная фабрика и хвостохранилище требуют большего земельного отвода. При этом возрастает земельный налог. Вследствие этого стало экономически невыгодным отрабатывать бедные руды, так как чем сложнее и глубже пере-

дел, чем больше затрат, тем больше налогов.

Авторы указанной статьи на основе проведенного ими анализа действующей в горнорудной промышленности системы налогообложения делают вывод о том, что эта система стимулирует разработку месторождений богатых руд, которых в России практически нет. Представляется, что эта система должна соответствовать условиям разработки месторождений России, а не, например, Австралии, отрабатывающей богатые железные руды по существу без отходов.

Неудовлетворенность существующей системой налогообложения высказывают и представители угледобывающей промышленности, которые указывают на необходимость более дифференцированного подхода при определении ставок платежей за право пользования недрами при добыче угля. Так, анализируя методику расчета ставок платежей на примере угольных предприятий Кузбасса, В.М. Станкус и С.В. Шаклеин4 указывают на неприемлемость применения единых подходов к назначению ставок платежей за право пользования недрами в конкретных регионах России. Дело в том, что, например, месторождения Кузбасса (Кемеровская область), находящиеся в широчайшем диапазоне горно-геологических условий, осваиваются с применением самых различных технологий подземной и открытой добычи. В данной ситуации требуется устанавливать соотносимые и равноправные относительно друг друга ставки платежей для предприятий, работающих в совершенно различных условиях (например, для разрезов, отрабатывающих сложнодислоцированные и простые месторождения; для комплексномеханизированных шахт с предельно

кондиционными мощностями пластов, шахт с пластами крутого залегания, отрабатываемыми с применением щитовой системы разработки и т.д.). Поэтому авторы статьи предлагают ввести специальную методику определения размеров дифференцированной ставки регулярных платежей за право пользования недрами при добыче угля на угольных шахтах и угольных разрезах5. При этом они считают, что необходимо обратить особое внимание на специфику открытых горных работ, требующую дополнительно учитывать и объем перекрывающих уголь пустых пород.

Для того, чтобы горнодобывающие предприятия России имели возможность самостоятельно поддерживать свои мощности по добыче руды и угля, необходимо применение налоговых льгот, аналогичных том, что существуют во многих промышленно развитых странах. Так, например, в США угольные налоги зависят от качества угля и способов добычи, причем практически во всех штатах ставки налогообложения различны. Например, в Северной Дакоте добывают низкокачественные лигниты, в Монтане и Вайоминге производится высококачественный уголь. В Колорадо добыча ведется более дорогим подземным способом, в то время как в Монтане, Северной Дакоте и Вайоминге доминирует дешевый открытый способ. Вследствие этого и налог на добычу угля в Колорадо составляет 18 центов, в трех других штатах - 36 центов с тонны, добытой открытым способом. Налог на добычу металлических руд в Колорадо и Монтане составит соответственно 1 и 2 цента на доллар добытой руды, причем существуют скидки при ежегодном доходе от добычи меньше некоторого фиксированного.

В мировой практике в качестве

2Следует подчеркнуть, что в рамках данной статьи обсуждаются прежде всего проблемы налогов и платежей, связанных со спецификой предприятий горнодобывающей промышленности, и не рассматривается вопрос о том, как влияет существующая система налогообложения на деятельность промышленного предприятия вообще. Об этом см., напр.: С.И. Уткина. Анализ влияния налогового законодательства на финансовое состояние предприятия. В журн. "Горный информационно-аналитический бюллетень", 1999, №8, стр. 202-203.

3 Сухорученков А.И., Евсин В.Г.. Позиция железорудных предприятий: закон "О недрах" нуждается в существенной корректировке. В журн. "Горный журнал", 1999, №3, стр. 62-64.

4 Станкус В.М.. Шаклеин С.В____Определение размеров ставки регулярных платежей за. право пользования недрами при добыче угля. В журн.

6'Смрнаяалммвы*лешн!ем:ь'заруйд№ыестр1®--Ш., "Закон и право", издательское объединение "ЮНИТИ", 1997, стр. 16.

75&хорученков А.И., Евсин В.Г.. Цит. соч^ стр. 63. _

В основу методики, по мнениюавторов, может быть положена идея установления интегрального показателя, учитывающего качество запасов

полезного ископаемого, горнотехнические условия месторождения и степень горного риска, т.к. для отдельно взятого освоенного региона угледобычи количество запасов угля и экономические условия можно считать постоянными факторами, т.е. не оказывающими значимого влияния в процессе принятия решения. Ставя в соответствие максимальной ставке платежа (3%) максимально возможное значение такого показателя, а минимальной ставке (1%) - минимально возможное значение и обеспечив линейный характер изменения показателя, можно установить размер ставки регулярных платежей конкретного предприятия путем простого интерполирования.

источника самостоятельного финансирования горнодобывающим предприятием воспроизводства минерально-сырьевой базы, т. е. поддержания своих мощностей по добыче руды и угля, используются скидки за истощение недр. При этом учитываются "истощение по издержкам" (рост издержек на разведку), снижение качества полезного ископаемого, уменьшение годового производства, или "процентное истощение", рассчитываемое в процентном отношении к падению стоимости производства. В США, например, для поддержки отраслей добывающей промышленности используется налоговая скидка на истощение недр, которая позволяет снижать налог на прибыль корпораций, работающих в этих отраслях. При этом такая скидка не должна уменьшать величины налога более чем на 50 %6.

Следует отметить, что в российском законодательстве, в частности, в

законе "О недрах", также предусмотрена скидка за истощение запасов полезных ископаемых. Однако, как справедливо указывают многие специалисты, эта скидка соответствует зарубежным аналогам только по названию. Истощение запасов - это сам процесс уменьшения запасов при их отработке. В российском понимании - это результат истощения, т.е. остаточные запасы, для которых уже никакие скидки не создадут резерва средств для поддержания мощности"7.

Отсюда следует, что если предусмотренная зарубежным законодательством скидка за истощение действительно может рассматриваться как льгота для воспроизводства минеральносырьевой базы, то российское законодательство превращает ее в нечто прямо противоположное: она фактически становится дополнительным налогом на это воспроизводство.

Если ставить вопрос шире, то, по-видимому, следует предусмотреть в соответствующих законодательных актах возможность применения специальных налоговых режимов при недропользовании, в том числе для малых горных предприятий. Специальные налоговые режимы должны включать предоставление льгот и скидок при разработке месторождений с худшими рентными свойствами и, в особенности, на первых этапах создания и функционирования горных предприятий.

Все сказанное позволяет сделать вывод о том, что действующий закон "О недрах" пока еще далек от совершенства и не создает достаточно надежную базу для формирования эффективно действующей системы налогообложения предприятий горнодобывающей промышленности.

/■

7

Уткина Светлана Ивановна профессор кафедры «Экономика и планирование на предприятиях іорной промышленности и іео.іоіоразведки», Московский іосударсі-венный юрный университет, кандидат экономических наук.

Марченко Юрий Адольфович аспирант кафедры «Экономика и планирование на предприятиях юрной промышленности и геологоразведки» Московский государственный г орный университет.

У