CC BY
78
А.Д. Брик
К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПРИНЦИПОВ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ
Процесс формирования миграционного права имеет объективный характер, поскольку отражает реально складывающиеся общественные отношения. Было бы неправильно считать, что процедурно тем или иным нормам права, закрепляемым в нормативном правовом поле, предшествует некоторое творчество, результатом которого является создание принципов права. Очевидно, что это процесс, определяемый, детерминируемый реальной потребностью правового регулирования, осуществляемый в соответствующем мировоззренческом контексте под воздействием культивируемых обществом правосознания и правовой культуры, равно как и в контексте функционирующей правовой системы. Между тем для того, чтобы раскрыть сущность действующего в обществе права, необходимо задаться вопросом о том, на каких правовых принципах оно основано. И в этом случае рассмотрение принципов права должно предшествовать всем остальным актам познания. Кроме того, важность рассмотрения принципов права обусловлена еще и тем, что позволяет выяснить многие недостатки как его применения, его адекватности сложившимся социальным отношениям, так и юридической корректности действующих правовых норм. Для миграционного права это особенно актуально, если учитывать бурное развитие миграционного законодательства, с одной стороны, и множество проблем юридического и организационного плана, связанных с регулированием миграционных процессов, - с другой.
По мнению многих исследователей, принципы права - это «...исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права. Принципы права есть то, на чем основаны формирование, динамика и действие права, что позволяет определить природу данного права как демократического, или наоборот, тоталитарного» [1, с. 151]. Следовательно, принципы права - это некоторые исходные положения, идейные начала, характерные для определенной правовой системы. В этом смысле принцип права историчен так же, как исторична всякая правовая система.
Принципы права принято подразделять на общие, межотраслевые и отраслевые. Причем, если отраслевые принципы действуют в пределах ограниченного (специального) правового поля, то общеправовые пронизывают всю правовую систему. Это, например, такие морально-этические принципы, закрепленные во многих международных правовых документах, Конституции России, как свобода, равенство, право на жизнь, право частной и других форм собственности, безопасность, достоинство, справедливость, семья, народ - источник власти, человек - высшая ценность, охрана естественных прав человека - цель и обязанность государства; такие организационные принципы российского права, как федерализм, законность, сочетание убеждения и принуждения, стимулирование и ограничение в праве.
Хотя между правом, принципом права и нормой права имеется очень тонкая грань, их различение очень существенно для понимания функционирования правовой системы. Важно то, что принцип права выступает как определенная правовой системой закономерность правового регулирования. При этом норма права, действуя в рамках этой закономерности, является механизмом ее выражения. В таком смысле принцип права может в определенном контексте рассматриваться в качестве нормы права. Однако норма права не может рассматриваться в качестве принципа права. Это объясняет то, что принципы права обладают большей устойчивостью по отношению к нормам права, которые более подвижны [2, с. 222]. Данное обстоятельство придает устойчивость правовой системе.
Другими словами, право до тех пор будет функционировать на уровне идеи или принципа, пока не определены условия, фактические обстоятельства вступления его в действие, права и обязанности субъектов права, пока не установлены возможные и должные варианты их поведения, последствия его нарушения в виде определенных санкций. Так, например, право на труд является лишь правовым принципом без соответствующего нормативного обеспечения, направленного на его реализацию. Сказанное относится абсолютно ко всем правовым принципам, действующим в правовой системе России. Поэтому формирование правовой системы связано не только с генезисом принципов права, играющим, безусловно, фундаментальную роль, но и с созданием юридических механизмов его реализации. Согласованность принципов права и правовых норм является условием эффективности действия права.
В отношении миграционного права следует сказать, что трудности правового регулирования миграционных процессов во многом были обусловлены именно этой несогласованностью. Причем
концептуальная слабость государственной миграционной политики 90-х предполагала неопределенность принципов права, что объясняло фрагментарность миграционного законодательства. В дальнейшем проблема правового регулирования миграции стала сводиться к непоследовательной реализации принципов права. В значительной степени эта проблема остается актуальной и сегодня.
К сожалению, в российском правоведении еще не было исследований, посвященных анализу принципов миграционного права. Однако предшествующий методологический анализ позволяет проанализировать целый ряд таких принципов, выяснить проблемы дальнейшего формирования миграционного права России, связанные с их нормативной реализацией.
Прежде всего, необходимо отметить, что миграционное право должно рассматриваться в качестве органической части системы российского права. Поэтому важно, что становление новой политической системы в нашей стране, формирование правового государства потребовали существенных изменений в отношении государства к правам и свободам человека и гражданина, их закрепление в качестве общеправовых принципов. Россией были признаны международно-правовые стандарты обеспечения и защиты прав человека. Права человека и гражданина распространяются на сферу отношений личности с государством, в которой предполагаются не только защита прав от постороннего вмешательства, но и активное содействие в реализации таких прав. Всеобщая декларация прав человека содержит следующие права и свободы: право на жизнь, свободу, неприкосновенность, равенство перед законом и т.д.; право личности на признание ее правосубъектности, на свободу передвижения и выбор места жительства, на убежище, на гражданство, на владение имуществом и т. д.; политические, экономические, социальные и культурные права [3].
Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства выступает в качестве основного правового принципа в миграционном праве, формируя нормативно-правовое поле миграции. Данное право изначально закреплено в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства». Также данное право нашло отражение в Международном пакте ООН «О гражданских и политических правах», ч. 1 ст. 12 которого гласит: «Каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства». Кроме того, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод, а также протоколы к ней, в частности, ст. 2 Протокола № 4 к Конвенции от 4 нояб-ря 1950 г., закрепляет свободу передвижения и свободу выбора места жительства: «Каждый, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства».
В многосторонних документах Содружества Независимых Государств также зафиксированы основные права и свободы человека, механизмы контроля за их реализацией. К целям Содружества, которые указываются в ст. 2 Устава СНГ, относятся в том числе следующие: обеспечение прав и основных свобод человека в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, содействие гражданам государств-членов в свободном общении, контактах и передвижении в рамках Содружества.
Анализируемое право отражается в ст. 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека: «Каждому, кто законно находится на территории какой-либо
Договаривающейся Стороны, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства. Это право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, для охраны здоровья и нравственности населения или для защиты прав и свобод других лиц. В то же время указанное право может в конкретных районах также явиться объектом ограничений, установленных в соответствии с законом и обоснованных общественными интересами».
Однако это право выступает в роли правовой идеи и не является правом до тех пор, пока не находит нормативного закрепления в законодательстве. Признание данного права государством означает то, что такая правовая идея выражает закономерность правового регулирования общественных отношений соответствующей сферы общественной жизни благодаря правовым нормам, которые не только раскрывают его содержание, но и создают юридический механизм его реализации, устанавливая условия возникновения соответствующих правоотношений и их прекращения, модель проектируемого правового поведения, меру и форму юридической ответственности за нарушение предписываемого поведения.
Поскольку таким образом рассматриваемое право есть лишь правовая идея или принцип, не содержащий юридического механизма реализации, то его дальнейшая институционализация во многом определяется сторонними, не содержащимися в самом принципе обстоятельствами. Такими обстоятельствами могут быть идеологические факторы, во многом определяющие формирование правовой
системы, равно как и факторы политической, экономической и прочей конъюнктуры. Поэтому в национальных законодательствах данное право может быть отражено по-разному. Например, оно по-разному отражено в законодательстве государств-участников СНГ. В части 1 ст. 27 Конституции РФ закреплено: «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства». В конституциях Республики Беларусь (ст. 30), Узбекистана (ст. 28) вместо понятия «каждый» содержится понятие «гражданин», что сужает сферу распространения данного права. В конституциях Казахстана (ст. 21), Туркменистана (ст. 24) зафиксировано право на выбор места жительства, но нет понятия «место пребывания», а значит, и соответствующего права в полном объеме. В конституциях Кыргызской Республики (ст. 16),
Туркменистана (ст. 24) нет уточнения, «кто законно находится на территории государства».
Таким образом, принцип свободы передвижения и выбора места жительства и пребывания формирует нормативный массив миграционного права. При этом данный принцип обретает черты права именно с созданием юридического механизма его реализации. В этих условиях в действие вступают иные принципы миграционного права, важнейшим из которых является принцип законности.
Так, обладателем права на свободное передвижение и выбор места жительства и пребывания является любой человек, законно находящийся на государственной территории РФ. Это российские граждане, а также иностранные граждане и лица без гражданства, которые въехали в страну законно и получили действующее разрешение на пребывание или проживание в ней.
Вопросы ограничения данного права регламентирует ч. 3 ст. 55 Конституции России: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».
Право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ ограничивает Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ». В соответствии со ст. 8 данного Закона, право может быть ограничено в пограничной полосе, в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей, введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
В отношении иностранных гражданах и лиц без гражданства в ст. 11 Федерального закона от 25 ию-ля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в РФ» говорится: «Иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах РФ на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с настоящим Федеральным законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, для въезда на которые, в соответствии с федеральными законами, требуется специальное разрешение. Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ». Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.10.2002 г. № 754 «Об утверждении перечня территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение».
Как было показано выше, право только тогда имеет смысл, когда существуют механизмы его реализации. Закрепив право гражданина Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства, государство вменило ему в обязанность регистрироваться по месту пребывания, по месту жительства, введя регистрационный учет, который носит уведомительный характер. Регистрация по месту пребывания и жительства есть принцип миграционного права, формирующий значительный законодательный пласт. Сущностью юридически значимых действий исполнительных органов государственной власти является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам. К подобным действиям относятся такие, которые непосредственно создают новое юридическое положение, изменяют существующие правовые отношения. Примером таких действий может служить регистрация граждан по месту пребывания и по месту жительства, представляющая собой официальное закрепление в соответствующих записях, отметках определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка
и общественной безопасности, с целью их учета, документального оформления и последующего контроля*.
Следует сказать, что миграционное законодательство России еще не содержит достаточно эффективного механизма реализации прав и свобод человека, а принципы миграционного права не вполне согласованы с нормативным правовым полем миграции. Это выражается: во-первых, в ограничении свободы выбора места жительства и пребывания граждан; во-вторых, в том, что, несмотря на отсутствие в нормативных правовых актах понятия «отказ в регистрации», в ряде регионов такой отказ сохраняется в завуалированном виде; в-третьих, в устаревших механизмах действующих ведомственных инструкций; в-четвертых, в отсутствии четкого разделения полномочий между вселяющим и регистрирующим органами. Однако сложившееся в стране правовое поле содержит ряд принципов или начал миграционного права, совокупность которых позволяет говорить о положительной динамике в развитии миграционного права - в формировании миграционного правового порядка, направленного на реализацию прав и свобод человека.
В заключение приведем перечень основных принципов миграционного права, которые, на наш взгляд, получили закрепление в законодательстве:
- принцип гуманизма;
- принцип законности;
- принцип неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина;
- защита прав и свобод человека на основе законности и неуклонного соблюдения норм международного права;
- сочетание интересов личности, общества и государства;
- обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и защита иных национальных интересов Российской Федерации;
- принцип свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации;
- взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с общественными объединениями мигрантов;
- координация действий на международном, межгосударственном и национальном уровнях правительственных и неправительственных учреждений и самих беженцев и вынужденных переселенцев в разрешении проблем их жизнедеятельности.
Литература
1. Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2001.
2. Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2004.
3. Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 г. // Сборник нормативно-правовых документов, регулирующих правоотношения в сфере миграции. Ростов н/Д, 2001.
